【正文】 系方式等。但公平原則不是從個人本位出發(fā)的，“公”有公共性、一般性和公開性之含義。第二節(jié) 水土保持監(jiān)督管理指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則一、指導(dǎo)思想以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實水土保持法律法規(guī)，堅持保護資源和保護環(huán)境的基本國策，按照生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的要求，積極引導(dǎo)、強化監(jiān)督、規(guī)范管理，實行分類分級和屬地管理，以縣級為重點，建立健全水土保持配套法規(guī)體系和監(jiān)督管理體系，充分發(fā)揮各級水行政主管部門的積極作用，全面提高水土保持依法行政水平，進一步推進水土保持“三同時”制度落實，切實減少生產(chǎn)建設(shè)活動中的人為水土流失，促進水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護，保障國民經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。對某些存在僥幸心理的監(jiān)督對象，一旦掌握監(jiān)督檢查規(guī)律，可能會出現(xiàn)蒙蔽真相、應(yīng)付檢查的情況。按監(jiān)督管理的形式劃分依據(jù)監(jiān)督管理的形式，可劃分為例行監(jiān)督管理和專項監(jiān)督管理。而部委、流域督察則更多是就個別問題或?qū)ｉT方面開展的專題監(jiān)督，或者多部門、多級別聯(lián)合監(jiān)督。多級別聯(lián)合監(jiān)督，是指由不同級別水行政主管部門聯(lián)合組織開展的水土保持監(jiān)督管理活動。按主體層級劃分根據(jù)監(jiān)督管理的主體層級，可以將水土保持監(jiān)督管理劃分縣級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)組織的監(jiān)督管理，部委和流域督察，多級別聯(lián)合監(jiān)督，多部門聯(lián)合監(jiān)督，委托監(jiān)督等。事后監(jiān)督的主要目的在于確認(rèn)和評價監(jiān)督對象活動合理性，確認(rèn)相關(guān)責(zé)任的履行情況，分析問題，總結(jié)經(jīng)驗，為下一階段監(jiān)督管理活動提供參考依據(jù)。事中監(jiān)督是一項經(jīng)常性的監(jiān)督工作，包括不定期檢查、抽查和定期回查等，目的在于發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。事前監(jiān)督的主要目的在于預(yù)先發(fā)現(xiàn)和糾正可能出現(xiàn)的問題，從而預(yù)防錯誤發(fā)生。三、監(jiān)督管理分類從不同角度，監(jiān)督管理可以有不同分類方法。水土保持監(jiān)督管理的程序性特征是指監(jiān)督管理主體實施監(jiān)督管理行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和形式。另一方面，水土保持監(jiān)督管理是以依法行政為前提的。同時，水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構(gòu)依法行使監(jiān)督管理權(quán)，獨立地對水土保持違法事件作出處理決定，不應(yīng)受到其他任何國家機關(guān)、人民團體和個人的干預(yù)而最終影響處理結(jié)果。水土保持監(jiān)督管理既是一項社會公益性事業(yè)，也是一項綜合性很強的基礎(chǔ)性工作；既涉及到公共環(huán)境的保護，又涉及崩塌、滑坡、泥石流等公共危害的消除。水土保持監(jiān)督管理，是縣級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件或政府授權(quán)，對所轄區(qū)域內(nèi)各類生產(chǎn)建設(shè)行為的水土流失防治以及影響水土流失防治效果的各項活動進行監(jiān)督檢查及處理的各項活動的總稱，包括實施水土保持行政許可、監(jiān)督檢查、行政處理、行政處罰等活動，是行政管理的具體體現(xiàn)。水土保持管理是指以國家行政機關(guān)為主的公共管理組織，通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等各種手段，做好各項水土保持工作的活動。其中，計劃工作表現(xiàn)為確立目標(biāo)和明確達到目標(biāo)的必要步驟之過程，即解決兩個基本問題：第一是干什么，第二是怎么干。管理的含義所謂管理，就是管轄和治理的意思。由于對監(jiān)督問題的研究目前在我國處于初始階段，學(xué)界和實務(wù)界對于監(jiān)督的概念一直沒有達成完全的一致，歸納起來主要有兩類具有代表性的看法。地官監(jiān)督之“督”，意味著督導(dǎo)、督促、糾正，還被延伸為約束、束縛、限制、牽制、制止、制約、制衡等意。國家行政機關(guān)即中央和地方各級人民政府。全書由趙永軍統(tǒng)稿，水利部水土保持司牛崇桓副司長、王瑞增副處長審定。加強水土保持監(jiān)督管理是法律賦予水行政主管部門的重要職責(zé)，是有效遏止人為水土流失，保護生態(tài)環(huán)境的行政手段，也是水利貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會的具體實踐。但是我國水土流失總體形勢依然嚴(yán)峻?！笆濉逼陂g。水土保持監(jiān)督管理實務(wù)水利部水土保持司 前 言水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，是不可替代的基礎(chǔ)資源。使得水土資源可利用程度不斷下降，加劇了人與自然的矛盾，直接影響到我國經(jīng)濟社會可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。究其原因，首先是自然條件和歷史因素的影響，但更為重要的原因是當(dāng)前還未在全社會形成防治水土流失、合理利用水土資源的普遍認(rèn)知，保護水土資源還沒有成為全體社會成員的自覺行動。為提高依法行政能力，規(guī)范水土保持監(jiān)督管理工作，推動社會各界共同關(guān)注人為水土流失防治工作，水利部于今年啟動了旨在提高各級水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)督管理能力、切實加強水土保持監(jiān)督管理、促進全國水土保持工作再上新臺階的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)工作?！∠抻跁r間和水平，書中難免存在疏漏和差錯之處，敬請各位讀者批評指正。獨立行政機構(gòu)不屬政府行政機關(guān)系列，但卻是依法成立的、享有行政權(quán)力、承擔(dān)專業(yè)性較強的、比較單一行政事務(wù)的公共管理機關(guān)。從兩字的關(guān)系看，督以監(jiān)為基礎(chǔ)和前提，監(jiān)以督為結(jié)果和目的，兩者不可分離，前者引申為了解權(quán)、觀察權(quán)，后者發(fā)展為督促權(quán)、糾正權(quán)，從而構(gòu)成了由觀察糾正權(quán)為主要內(nèi)容的監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)師》稱，通過監(jiān)察，“遂治之”，漢鄭玄注：“治，謂監(jiān)督其事”。一類認(rèn)為監(jiān)督指一主體被賦權(quán)對另一主體的活動進行正當(dāng)性、合理性評價，并對不正當(dāng)、不合理的行為加以糾正的活動，其監(jiān)督主體包括國家機關(guān)、政黨、企事業(yè)單位、社會團體、公民公眾等，監(jiān)督的對象則包括公共權(quán)力、企業(yè)團體和個人行為等。主其事為管，治其事為理。組織工作是為了有效地實現(xiàn)計劃所確定的目標(biāo)而在組織中進行部門劃分、權(quán)利分配和工作協(xié)調(diào)的過程。水土保持監(jiān)督是水土保持管理的一項具體工作內(nèi)容，是水土保持管理的一種控制手段。首先，水土保持監(jiān)督管理屬行政管理，是公共行政的有機組成部分，需使用國家的行政權(quán)力來維護基本建設(shè)領(lǐng)域的水土保持工作要求，以保護生態(tài)環(huán)境和公眾的利益，制裁違法行為。最后，監(jiān)督管理屬于法定職權(quán)，各級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理職權(quán)不是任意擴大的，其權(quán)力應(yīng)是法律和國務(wù)院賦予的，不能超過法律和國務(wù)院所規(guī)定的職權(quán)違法行事。通過督促相關(guān)責(zé)任人落實水土流失防治義務(wù)，而保護國家和人民的生命、財產(chǎn)和環(huán)境的安全。權(quán)責(zé)統(tǒng)一性水土保持監(jiān)督管理活動是一種行政活動，具有權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。因此，水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員必須牢固樹立法制觀念，嚴(yán)格在法律的授權(quán)內(nèi)行使監(jiān)督管理權(quán)，認(rèn)真履行法定職責(zé)。水土保持監(jiān)督管理一般程序為，確認(rèn)目標(biāo) → 實地察看 → 評價水土流失及其防治狀況 → 根據(jù)評價結(jié)果提出相應(yīng)處理意見。按時間劃分以切入監(jiān)督管理對象活動的時間為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理可以劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。事前監(jiān)督的主要優(yōu)點，在于可使監(jiān)督對象的活動發(fā)生之前及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在問題，減少失誤和損失。事中監(jiān)督的優(yōu)點在于確保計劃的各項水土保持措施及時落實，及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，盡可能減小影響和損失。事后監(jiān)督的主要優(yōu)點在于具有鑒定性、證明性，便于為監(jiān)督管理工作提供反饋信息，有利于提高監(jiān)督管理質(zhì)量?？h級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)組織的監(jiān)督管理，分別簡稱為縣級監(jiān)督、市級監(jiān)督和省級監(jiān)督。多部門聯(lián)合監(jiān)督，是指不同部門之間聯(lián)合組織開展的涉及水土保持內(nèi)容的監(jiān)督管理活動。按監(jiān)督管理的對象劃分按監(jiān)督管理的對象劃分，可分為生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失防治的監(jiān)督管理和監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督管理兩類。例行監(jiān)督管理是指縣級以上水行政主管部門根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，按照事前約定內(nèi)容，對本轄區(qū)內(nèi)水土保持執(zhí)法情況開展的檢查。專項監(jiān)督是對監(jiān)督對象在水土保持執(zhí)法的個別方面或?qū)ｉT問題進行監(jiān)督檢查的一種方式。二、主要目標(biāo)宣傳普及水土保持法，建立完善配套的水土保持法規(guī)體系，提高社會公眾的水土保持意識；健全執(zhí)法機構(gòu)，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，全面提高水土保持監(jiān)督管理能力，做到全面、正確地履行行政職能，維護和塑造行業(yè)形象；全面落實水土保持“三同時”制度，進一步提高生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案申報率、實施率和驗收率；建立完善水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期公告水土流失動態(tài)；規(guī)范水土保持技術(shù)服務(wù)工作，有效控制人為水土流失，從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，使植被覆蓋率大幅度提高，水土資源得到有效保護和可持續(xù)利用，為全面建設(shè)小康社會提供支撐和保障。公平原則側(cè)重于從社會一般角度判斷某一行為合理性，它兼顧機會平等和結(jié)果平等。二是監(jiān)視標(biāo)準(zhǔn)公開，處罰結(jié)果向社會公布。職權(quán)法定與公民權(quán)利是不同的。對于可能侵犯公民、法人和其它組織合法權(quán)益的權(quán)力，凡是法律、法規(guī)、規(guī)章未授予的，監(jiān)督管理機關(guān)不得行使。在做到文明監(jiān)督的同時，做好服務(wù)工作，如在生產(chǎn)建設(shè)過程中，對水土流失防治措施進行檢查指導(dǎo)，指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)單位做好水土保持設(shè)施的自查初驗工作。被檢查單位和個人必須如實報告情況，提供必要的工作條件。依據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、條例和地方性法規(guī)進行監(jiān)督執(zhí)法，對違法行為進行制裁和糾正。技術(shù)手段為確保水土保持目標(biāo)實現(xiàn)，監(jiān)督管理者所采取的水土保持監(jiān)測、評價、決策、鑒定等分析技術(shù)，達到強化執(zhí)法監(jiān)督的目的。全國除上海市外的30個省（區(qū)、市）結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，已制定出臺了實施水土保持法辦法。在督促轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目積極開展水土流失防治工作的同時，還應(yīng)加強對技術(shù)服務(wù)單位的指導(dǎo)，如對承攬水土保持技術(shù)服務(wù)的單位進行資質(zhì)檢查等。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，做好行政復(fù)議工作。同樣，此類技術(shù)單位還有水土保持方案編制單位、水土保持設(shè)施驗收評估單位等。第二章 水土保持監(jiān)督管理工作基礎(chǔ)第一節(jié) 法規(guī)體系一、國家法律體系框架法律體系框架（1）憲法憲法是國家的根本大法，是由最高國家權(quán)力機關(guān)通過和修改的國家總章程。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。行政法規(guī)和國務(wù)院發(fā)布的決定、命令，其地位低于法律，高于地方各級人大、人民政府及其部門制定、發(fā)布的各類規(guī)范性法律文件。民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。部門規(guī)章是指國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序所頒布實施的執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的各類規(guī)定、辦法、細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件。正式解釋又可分為立法解釋、司法解釋和行政解釋。②司法解釋。這種解釋對地方各級人民法院和專門人民法院具有普遍的約束力。行政解釋是指國家行政機關(guān)依法處理其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)時，對具體應(yīng)用法律的有關(guān)問題所進行的解釋。非正式解釋又可以分為兩種：一種是任意解釋，是指公民、當(dāng)事人、辯護人、代理人、社會組織或未經(jīng)授權(quán)的國家機關(guān)，按照自己的理解，對法律規(guī)范所作的解釋。到2001年底，全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律和有關(guān)法律問題的決定有400多件，國務(wù)院制定的行政法規(guī)近千件，地方人大制定的地方性法規(guī)達上萬件。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定?！读⒎ǚā返谄呤藯l、第七十九條、第八十條確立了該原則的法律適用規(guī)則。”這其實意味著，人民法院對于部門規(guī)章既可以參照適用，同樣也可以不參照適用。但有一個例外，即刑法上的從舊兼從輕原則，即新法不認(rèn)為是犯罪或新法處理較輕的，可適用新法，目的是最大限度地保護當(dāng)事人的利益。立法法規(guī)定：同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。法律效力低的水土保持法規(guī)不得與比其法律效力高的水土保持法規(guī)相抵觸，否則，其相應(yīng)規(guī)定將被視為無效。（2）中華人民共和國水土保持法實施條例1993年8月1日，國務(wù)院以120號令頒布了《水土保持法實施條例》，對其中一些內(nèi)容作了補充規(guī)定，共六章三十五條，分別就水土流失的預(yù)防、治理、監(jiān)督和法律責(zé)任等作出更為詳細(xì)的規(guī)定。這是一個專門針對部分地區(qū)開發(fā)建設(shè)行為而制定的水土保持法規(guī)，地域性明確，可操作性強。禁止在庫區(qū)內(nèi)圍墾和進行采石、取土等危及山體的活動。4個經(jīng)濟特區(qū)中，深圳出臺了地方性法規(guī)。修改后的規(guī)定共16條，包括編報方案的范圍、后續(xù)設(shè)計的要求、分類分級管理、審批條件、方案變更、罰責(zé)等內(nèi)容。其中第十條要求開發(fā)建設(shè)項目的建設(shè)和管理單位應(yīng)設(shè)立專項監(jiān)測點，依據(jù)批準(zhǔn)的水土保持方案，對水土流失狀況進行監(jiān)測，并定期向項目所在地監(jiān)測管理機構(gòu)報告監(jiān)測成果。該規(guī)定第三條規(guī)定，鐵路、公路、城鎮(zhèn)建設(shè)、礦山、電力、石油天然氣、建材等開發(fā)建設(shè)項目的配套的水土保持工程，總投資超過200萬元的，應(yīng)當(dāng)開展水土保持工程施工監(jiān)理。其中，水利工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)和水土保持工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)分為甲級、乙級和丙級三個等級，機電及金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備制造監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)分為甲級、乙級兩個等級，水利工程建設(shè)環(huán)境保護監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)暫不分級。規(guī)范性文件（1）國務(wù)關(guān)于加強水土保持工作的通知1993年1月19日，國務(wù)院頒布了《國務(wù)關(guān)于加強水土保持工作的通知》（國發(fā) [1993]５號，以下簡稱《通知》)。該辦法規(guī)定了水土保持方案由水行政主管部門審批，并作為環(huán)境保護行政主管部門審批環(huán)境影響報告書和計劃行政主管部門審批建設(shè)項目可行性研究報告的前置條件；編制水土保持方案的具體技術(shù)要求由國家水行政主管部門制定。關(guān)于水土保持方案，還有關(guān)于技術(shù)評審、編報程序等內(nèi)容的許多規(guī)范性文件，如：《水利部辦公廳關(guān)于規(guī)范水土保持方案技術(shù)評審工作的意見》（辦水保[2005]121號）；《水利部水土保持司關(guān)于開發(fā)建設(shè)項目水土保持咨詢服務(wù)費用計列的指導(dǎo)意見》（保監(jiān)[2005]22號；《水利部水土保持司關(guān)于印發(fā)規(guī)范水土保持方案編報程序、編寫格式和內(nèi)容的補充規(guī)定的通知》（保監(jiān)[2001]15號）；《水利部關(guān)于加強水電建設(shè)項目“三通一平”水土保持工作的通知》（水保[2007]86號）；《水利部關(guān)于嚴(yán)格開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案審查審批工作的通知》（水保2007[184]號）；《水利部關(guān)于頒發(fā)水土保持工程概（估）算編制規(guī)定和定額的通知》（水總[2003]67號）；《水利部辦公廳“關(guān)于加強水土保持方案審批后工作的通知”》（辦函〔2002〕154號文）；《水利部水土保持司關(guān)于報送開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案報告書（報批稿）電子版的函》（水保監(jiān)函[2004]9號）； 《交通部關(guān)于進一步加強山區(qū)公路建設(shè)生態(tài)保護和水土保持工作的指導(dǎo)意見》（交公路發(fā)[2005]441號）。（4）監(jiān)督檢查及