【正文】 政、環(huán)保、司法、交通、經(jīng)委等部門的領(lǐng)導(dǎo)組成，主任委員由分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。據(jù)統(tǒng)計，全國31個?。▍^(qū)、市）、200多個地（市）、2400多個縣（市、旗、區(qū)）建立了水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)。監(jiān)理單位截止2009年10月，全國水土保持監(jiān)理甲級資格證書持有單位共20家，乙級資格證書持有單位26家，丙級資格證書持有單位127家，注冊水土保持監(jiān)理工程師3000多人。第四節(jié) 管理制度監(jiān)督管理活動中，規(guī)范人們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系形成的各種規(guī)則、習(xí)慣和實施手段，構(gòu)成了監(jiān)督管理制度。水土保持規(guī)劃確定的任務(wù)，應(yīng)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展計劃，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織實施。禁止毀林開荒、燒山開荒和在陡坡地、干旱地區(qū)鏟草皮、挖樹兜。第十八條進一步規(guī)定：修建鐵路、公路和水利工程（建設(shè)類項目），應(yīng)當(dāng)盡量減少破壞植被；廢棄的砂、石、土必須運至規(guī)定的專門存放地堆放，不得向江河、湖泊、水庫和專門存放地以外的溝渠傾倒；在鐵路、公路兩側(cè)地界以內(nèi)的山坡地，必須修建護坡或者采取其他土地整治措施；工程竣工后，取土場、開挖面和廢棄的砂、石、土存放地的裸露土地，必須植樹種草，防止水土流失。（2）監(jiān)理制度水土保持法規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施的“三同時”制度，水利部進一步強化了水土保持設(shè)施施工的管理要求。 （2）監(jiān)督檢查制度水土保持法第三十條和實施條例第二十五條規(guī)定了監(jiān)督檢查制度，要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對《水土保持法》和本條例的執(zhí)行情況實施監(jiān)督檢查。水土流失防治動態(tài)的公告包括兩級：國務(wù)院水行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期公告水土保持情況。重點監(jiān)督區(qū)內(nèi)資源開發(fā)和基本建設(shè)較集中、人為新增水土流失較嚴重的區(qū)域，需加大監(jiān)督檢查力度，強化水土保持“三同時”制度的落實，必要時可實行方案限批等行政干預(yù)措施，使人為水土流失控制在可控范圍。中期預(yù)報是指幾個月到5年內(nèi)將要發(fā)生水土流失災(zāi)害的預(yù)報。其他制度（1）規(guī)費征收制度《水土保持法》第二十七條規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位在建設(shè)和生產(chǎn)過程中必須采取水土保持措施，對造成的水土流失負責(zé)治理。水土保持行政執(zhí)法文書具有以下特點： 程式性。行政執(zhí)法文書是為具體實施法律而制作的，因而具有非常明顯的法律約束性。在制作執(zhí)法文書中，許多文書都要求寫明案件事實。 （5）文書規(guī)范化。（3）嚴格選擇事實材料 在制作執(zhí)法文書中，某一案件涉及到的事實比較復(fù)雜，選材時要嚴格把。法律對各種執(zhí)法文書制作，雖無明確規(guī)定嚴格的時限，但是對執(zhí)法機關(guān)立案審查、調(diào)查取證、處罰決定、處罰決定的執(zhí)行、文書送達等行政執(zhí)法行為卻有明確的時限規(guī)定。執(zhí)法文書是行政執(zhí)法機關(guān)具體運用法律處理違法案件的重要工具，制作執(zhí)法文書必須持十分嚴肅認真的態(tài)度，不得等閑視之。文書制作者在依法制作行政執(zhí)法文書時，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)范性的要求制作。第五節(jié) 執(zhí)法文書一、概念行政執(zhí)法文書是指行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)行法律、法規(guī)活動中，依照特定的格式，經(jīng)過一定的處理程序所制成和使用的書面材料。群眾監(jiān)測點的水土流失災(zāi)害預(yù)報，由縣級人民政府水行政主管部門或其委托的組織發(fā)布。參照地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報制度，水土流失災(zāi)害預(yù)報分為長期、中期、短期和臨災(zāi)預(yù)報。重點預(yù)防保護區(qū)內(nèi)天然林草覆蓋面積較大、水土流失較輕，但具有水土流失加劇的潛在危險的區(qū)域。對一些國民經(jīng)濟與河流生態(tài)環(huán)境及水資源利用有較大影響水土流失區(qū)，應(yīng)加密頻次，進行不定期檢查。第六十二條規(guī)定：行政機關(guān)可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進行實地檢查。2000年1月，水利部發(fā)布《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理辦法》（水利部令第12號），規(guī)定了水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的任務(wù)和管理方式，水土保持監(jiān)測機構(gòu)按分級負責(zé)的要求承擔(dān)并完成水土保持監(jiān)測任務(wù)。編制水土保持方案的具體技術(shù)要求由國家水行政主管部門制定。如四川省綿竹的南江縣水利局就開墾荒坡地、坡地造林許可在市政務(wù)服務(wù)中心專設(shè)窗口辦理?？h級以上人民政府水行政主管部門是本轄區(qū)內(nèi)是水土保持規(guī)劃編制的責(zé)任單位，其組織編制的水土保持規(guī)劃須經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，并納入財政預(yù)算。廣東省水利廳除直接主持技術(shù)評審?fù)猓€委托廣東省水利電力勘測設(shè)計院和廣東省水土保持監(jiān)測總站等單位承擔(dān)技術(shù)評審工作，并于去年建立了100多位專家組成的方案評審專家?guī)?。監(jiān)測單位截止2009年10月，全國水土保持監(jiān)測甲級資格證書持有單位共87家，乙級資格證書持有單位174家。市、縣水行政主管部門的監(jiān)督管理處（科）行使本轄區(qū)內(nèi)水土保持監(jiān)督管理職能。黃河流域七省（區(qū)）、長江流域六省及大部分水土流失較為嚴重的?。ㄊ?、區(qū)）均成立了省級水土保持委員會。水利部黃河、長江水利委員會下設(shè)水土保持局，珠江、松遼、海河、淮河設(shè)立水土保持處，太湖流域管理局設(shè)立的水政水資源處。生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治（1）國家標(biāo)準(zhǔn)①《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB504332008），2008年5月15日發(fā)布，2008年7月1日起施行。③《水土保持綜合治理與水土保持監(jiān)督管理相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)累計達數(shù)十個，現(xiàn)已頒布23項，見表2－1。地方標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定，并報國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門和國務(wù)院有關(guān)行政主管部門備案，在公布國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之后，該項地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的效力低于國家標(biāo)準(zhǔn)，也就是說具體的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)滿足、但可嚴于現(xiàn)行相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的所有要求，這是因為國家標(biāo)準(zhǔn)是在中華人民共和國境內(nèi)普遍實施的最低標(biāo)準(zhǔn)，各行各業(yè)應(yīng)共同遵守。根據(jù)我國法律，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)都具有強制性。其他流域機構(gòu)也發(fā)布了相似文件，主要對監(jiān)督檢查的目的、檢查內(nèi)容與材料準(zhǔn)備、監(jiān)督檢查組織與程序、監(jiān)督檢查評議與處理都作了規(guī)定，特別是該方法對監(jiān)督檢查內(nèi)容作了詳細規(guī)定，從制度上加強對流域大型開發(fā)建設(shè)項目的監(jiān)督管理，有效促進開發(fā)建設(shè)單位履行水土保持法規(guī)定的防治義務(wù)，規(guī)范管理水行政主管部門的執(zhí)法檢查行為。第四，要建立大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持管理數(shù)據(jù)庫。關(guān)于水土保持方案，還有關(guān)于技術(shù)評審、編報程序等內(nèi)容的許多規(guī)范性文件，如：《水利部辦公廳關(guān)于規(guī)范水土保持方案技術(shù)評審工作的意見》（辦水保[2005]121號）；《水利部水土保持司關(guān)于開發(fā)建設(shè)項目水土保持咨詢服務(wù)費用計列的指導(dǎo)意見》（保監(jiān)[2005]22號；《水利部水土保持司關(guān)于印發(fā)規(guī)范水土保持方案編報程序、編寫格式和內(nèi)容的補充規(guī)定的通知》（保監(jiān)[2001]15號）；《水利部關(guān)于加強水電建設(shè)項目“三通一平”水土保持工作的通知》（水保[2007]86號）；《水利部關(guān)于嚴格開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案審查審批工作的通知》（水保2007[184]號）；《水利部關(guān)于頒發(fā)水土保持工程概（估）算編制規(guī)定和定額的通知》（水總[2003]67號）；《水利部辦公廳“關(guān)于加強水土保持方案審批后工作的通知”》（辦函〔2002〕154號文）；《水利部水土保持司關(guān)于報送開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案報告書（報批稿）電子版的函》（水保監(jiān)函[2004]9號）； 《交通部關(guān)于進一步加強山區(qū)公路建設(shè)生態(tài)保護和水土保持工作的指導(dǎo)意見》（交公路發(fā)[2005]441號）。規(guī)范性文件（1）國務(wù)關(guān)于加強水土保持工作的通知1993年1月19日，國務(wù)院頒布了《國務(wù)關(guān)于加強水土保持工作的通知》（國發(fā) [1993]５號，以下簡稱《通知》)。該規(guī)定第三條規(guī)定，鐵路、公路、城鎮(zhèn)建設(shè)、礦山、電力、石油天然氣、建材等開發(fā)建設(shè)項目的配套的水土保持工程，總投資超過200萬元的，應(yīng)當(dāng)開展水土保持工程施工監(jiān)理。修改后的規(guī)定共16條，包括編報方案的范圍、后續(xù)設(shè)計的要求、分類分級管理、審批條件、方案變更、罰責(zé)等內(nèi)容。禁止在庫區(qū)內(nèi)圍墾和進行采石、取土等危及山體的活動。（2）中華人民共和國水土保持法實施條例1993年8月1日，國務(wù)院以120號令頒布了《水土保持法實施條例》，對其中一些內(nèi)容作了補充規(guī)定，共六章三十五條，分別就水土流失的預(yù)防、治理、監(jiān)督和法律責(zé)任等作出更為詳細的規(guī)定。立法法規(guī)定：同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定?！边@其實意味著，人民法院對于部門規(guī)章既可以參照適用，同樣也可以不參照適用。自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。到2001年底，全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律和有關(guān)法律問題的決定有400多件，國務(wù)院制定的行政法規(guī)近千件，地方人大制定的地方性法規(guī)達上萬件。行政解釋是指國家行政機關(guān)依法處理其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)時，對具體應(yīng)用法律的有關(guān)問題所進行的解釋。②司法解釋。部門規(guī)章是指國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序所頒布實施的執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的各類規(guī)定、辦法、細則、規(guī)則等規(guī)范性文件。行政法規(guī)和國務(wù)院發(fā)布的決定、命令，其地位低于法律，高于地方各級人大、人民政府及其部門制定、發(fā)布的各類規(guī)范性法律文件。第二章 水土保持監(jiān)督管理工作基礎(chǔ)第一節(jié) 法規(guī)體系一、國家法律體系框架法律體系框架（1）憲法憲法是國家的根本大法，是由最高國家權(quán)力機關(guān)通過和修改的國家總章程。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，做好行政復(fù)議工作。全國除上海市外的30個?。▍^(qū)、市）結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，已制定出臺了實施水土保持法辦法。依據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、條例和地方性法規(guī)進行監(jiān)督執(zhí)法，對違法行為進行制裁和糾正。在做到文明監(jiān)督的同時，做好服務(wù)工作，如在生產(chǎn)建設(shè)過程中，對水土流失防治措施進行檢查指導(dǎo)，指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)單位做好水土保持設(shè)施的自查初驗工作。職權(quán)法定與公民權(quán)利是不同的。公平原則側(cè)重于從社會一般角度判斷某一行為合理性，它兼顧機會平等和結(jié)果平等。專項監(jiān)督是對監(jiān)督對象在水土保持執(zhí)法的個別方面或?qū)ｉT問題進行監(jiān)督檢查的一種方式。按監(jiān)督管理的對象劃分按監(jiān)督管理的對象劃分，可分為生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失防治的監(jiān)督管理和監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督管理兩類?？h級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)組織的監(jiān)督管理，分別簡稱為縣級監(jiān)督、市級監(jiān)督和省級監(jiān)督。事中監(jiān)督的優(yōu)點在于確保計劃的各項水土保持措施及時落實，及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，盡可能減小影響和損失。按時間劃分以切入監(jiān)督管理對象活動的時間為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理可以劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。因此，水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員必須牢固樹立法制觀念，嚴格在法律的授權(quán)內(nèi)行使監(jiān)督管理權(quán)，認真履行法定職責(zé)。通過督促相關(guān)責(zé)任人落實水土流失防治義務(wù)，而保護國家和人民的生命、財產(chǎn)和環(huán)境的安全。首先，水土保持監(jiān)督管理屬行政管理，是公共行政的有機組成部分，需使用國家的行政權(quán)力來維護基本建設(shè)領(lǐng)域的水土保持工作要求，以保護生態(tài)環(huán)境和公眾的利益，制裁違法行為。組織工作是為了有效地實現(xiàn)計劃所確定的目標(biāo)而在組織中進行部門劃分、權(quán)利分配和工作協(xié)調(diào)的過程。一類認為監(jiān)督指一主體被賦權(quán)對另一主體的活動進行正當(dāng)性、合理性評價，并對不正當(dāng)、不合理的行為加以糾正的活動，其監(jiān)督主體包括國家機關(guān)、政黨、企事業(yè)單位、社會團體、公民公眾等，監(jiān)督的對象則包括公共權(quán)力、企業(yè)團體和個人行為等。從兩字的關(guān)系看，督以監(jiān)為基礎(chǔ)和前提，監(jiān)以督為結(jié)果和目的，兩者不可分離，前者引申為了解權(quán)、觀察權(quán)，后者發(fā)展為督促權(quán)、糾正權(quán)，從而構(gòu)成了由觀察糾正權(quán)為主要內(nèi)容的監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)?！∠抻跁r間和水平，書中難免存在疏漏和差錯之處，敬請各位讀者批評指正。究其原因，首先是自然條件和歷史因素的影響，但更為重要的原因是當(dāng)前還未在全社會形成防治水土流失、合理利用水土資源的普遍認知，保護水土資源還沒有成為全體社會成員的自覺行動。水土保持監(jiān)督管理實務(wù)水利部水土保持司 前 言水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，是不可替代的基礎(chǔ)資源。但是我國水土流失總體形勢依然嚴峻。全書由趙永軍統(tǒng)稿，水利部水土保持司牛崇桓副司長、王瑞增副處長審定。監(jiān)督之“督”，意味著督導(dǎo)、督促、糾正，還被延伸為約束、束縛、限制、牽制、制止、制約、制衡等意。由于對監(jiān)督問題的研究目前在我國處于初始階段，學(xué)界和實務(wù)界對于監(jiān)督的概念一直沒有達成完全的一致，歸納起來主要有兩類具有代表性的看法。其中，計劃工作表現(xiàn)為確立目標(biāo)和明確達到目標(biāo)的必要步驟之過程，即解決兩個基本問題：第一是干什么，第二是怎么干。水土保持監(jiān)督管理，是縣級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件或政府授權(quán)，對所轄區(qū)域內(nèi)各類生產(chǎn)建設(shè)行為的水土流失防治以及影響水土流失防治效果的各項活動進行監(jiān)督檢查及處理的各項活動的總稱，包括實施水土保持行政許可、監(jiān)督檢查、行政處理、行政處罰等活動，是行政管理的具體體現(xiàn)。水土保持監(jiān)督管理既是一項社會公益性事業(yè)，也是一項綜合性很強的基礎(chǔ)性工作；既涉及到公共環(huán)境的保護，又涉及崩塌、滑坡、泥石流等公共危害的消除。另一方面，水土保持監(jiān)督管理是以依法行政為前提的。三、監(jiān)督管理分類從不同角度，監(jiān)督管理可以有不同分類方法。事中監(jiān)督是一項經(jīng)常性的監(jiān)督工作，包括不定期檢查、抽查和定期回查等，目的在于發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。按主體層級劃分根據(jù)監(jiān)督管理的主體層級，可以將水土保持監(jiān)督管理劃分縣級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)組織的監(jiān)督管理，部委和流域督察，多級別聯(lián)合監(jiān)督，多部門聯(lián)合監(jiān)督，委托監(jiān)督等。而部委、流域督察則更多是就個別問題或?qū)ｉT方面開展的專題監(jiān)督，或者多部門、多級別聯(lián)合監(jiān)督。對某些存在僥幸心理的監(jiān)督對象，一旦掌握監(jiān)督檢查規(guī)律，可能會出現(xiàn)蒙蔽真相、應(yīng)付檢查的情況。但公平原則不是從個人本位出發(fā)的，“公”有公共性、一般性和公開性之含義。非依法取得的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)認定為無權(quán)限，非依法行使的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)認定為無效。服務(wù)原則監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員在行使監(jiān)督管理權(quán)時，要堅持方便相對人的原則，不能妨礙或干擾被監(jiān)督管理對象的正常工作，以達到最佳的監(jiān)督效果。法律手段主要通過行政執(zhí)法和宣傳教育等手段，規(guī)范并監(jiān)督企業(yè)和個人的生產(chǎn)建設(shè)行為，使監(jiān)督管理目標(biāo)順利實現(xiàn)。通