【正文】 性在于時間和空間的規(guī)律性。對某些存在僥幸心理的監(jiān)督對象，一旦掌握監(jiān)督檢查規(guī)律，可能會出現(xiàn)蒙蔽真相、應(yīng)付檢查的情況。專項監(jiān)督是對監(jiān)督對象在水土保持執(zhí)法的個別方面或?qū)ｉT問題進(jìn)行監(jiān)督檢查的一種方式。專項監(jiān)督的優(yōu)點在于重點突出、歷時短，便于及時、快捷解決問題。專項監(jiān)督的局限性在于不能對監(jiān)督對象的全部行為作出全面、客觀評價，有可能漏掉存在嚴(yán)重問題的事項。第二節(jié) 水土保持監(jiān)督管理指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則一、指導(dǎo)思想以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實水土保持法律法規(guī)，堅持保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，按照生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的要求，積極引導(dǎo)、強化監(jiān)督、規(guī)范管理，實行分類分級和屬地管理，以縣級為重點，建立健全水土保持配套法規(guī)體系和監(jiān)督管理體系，充分發(fā)揮各級水行政主管部門的積極作用，全面提高水土保持依法行政水平，進(jìn)一步推進(jìn)水土保持“三同時”制度落實，切實減少生產(chǎn)建設(shè)活動中的人為水土流失，促進(jìn)水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)，保障國民經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。二、主要目標(biāo)宣傳普及水土保持法，建立完善配套的水土保持法規(guī)體系，提高社會公眾的水土保持意識；健全執(zhí)法機構(gòu)，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，全面提高水土保持監(jiān)督管理能力，做到全面、正確地履行行政職能，維護(hù)和塑造行業(yè)形象；全面落實水土保持“三同時”制度，進(jìn)一步提高生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案申報率、實施率和驗收率；建立完善水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期公告水土流失動態(tài)；規(guī)范水土保持技術(shù)服務(wù)工作，有效控制人為水土流失，從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，使植被覆蓋率大幅度提高，水土資源得到有效保護(hù)和可持續(xù)利用，為全面建設(shè)小康社會提供支撐和保障。三、基本原則“三公”原則公平原則是指監(jiān)督管理關(guān)系中雙方當(dāng)事人的地位是平等的，無論哪一方不得利用其優(yōu)勢壓制對方，損害對方利益。公平原則的基礎(chǔ)是平等原則，沒有當(dāng)事人的地位平等，就談不上公平。但公平原則不是從個人本位出發(fā)的，“公”有公共性、一般性和公開性之含義。公平原則側(cè)重于從社會一般角度判斷某一行為合理性，它兼顧機會平等和結(jié)果平等。公正原則主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一是法律所確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則公正，同一規(guī)則適用于所有的當(dāng)事人，不得因人而異；其二是管理行為公正，監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員對任何當(dāng)事人都要一視同仁，執(zhí)行同一規(guī)則，禁止一切不公正行為的發(fā)生。公正原則的前提和基礎(chǔ)是規(guī)則公正，沒有規(guī)則公正，就無行為公正可言。公開原則包括兩個方面：一是向公眾披露監(jiān)督管理的有關(guān)信息資料，即水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)及時、真實、充分和完整地向社會公開監(jiān)督管理的職權(quán)范圍、工作程序、聯(lián)系方式等。二是監(jiān)視標(biāo)準(zhǔn)公開，處罰結(jié)果向社會公布。公開原則的基礎(chǔ)是信息公開制度。法定原則所謂“職權(quán)法定”是指行政機關(guān)及其工作監(jiān)督管理人員的職責(zé)權(quán)力均由法律、法規(guī)、規(guī)章所設(shè)定，行政機關(guān)及其工作監(jiān)督管理人員行使權(quán)力都應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。非依法取得的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無權(quán)限，非依法行使的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。職權(quán)法定與公民權(quán)利是不同的。公民權(quán)利是其本身所固有的，從法律的角度講，只有法律禁止的，公民和法人才不得為之；凡是法律沒有禁止的，公民皆可為之。但是，公民要在社會公共道德范疇內(nèi)正確行使自己的權(quán)利。職權(quán)法定是監(jiān)督管理機關(guān)和監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員行使權(quán)力的第一要義，意味著法律、法規(guī)、規(guī)章未授權(quán)的，監(jiān)督管理主體不得為之。對于可能侵犯公民、法人和其它組織合法權(quán)益的權(quán)力，凡是法律、法規(guī)、規(guī)章未授予的，監(jiān)督管理機關(guān)不得行使。協(xié)調(diào)原則監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員履行監(jiān)督管理職責(zé)時，要實體監(jiān)督與程序監(jiān)督并重，事后監(jiān)督與事前、事中監(jiān)督相結(jié)合，懲治違紀(jì)違法行為與維護(hù)被監(jiān)督對象的合法權(quán)利相協(xié)調(diào)。地方各級水行政主管部門不僅是水土保持監(jiān)督管理的主體，還是河道管理、防洪和水資源管理的主體，在開展水土保持監(jiān)督管理工作時，應(yīng)堅持效能和便民原則，對涉及《水法》、《防洪法》及河道管理條例等違法行為應(yīng)進(jìn)行記錄，并向相關(guān)職能部門通報情況，做到內(nèi)部管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。服務(wù)原則監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員在行使監(jiān)督管理權(quán)時，要堅持方便相對人的原則，不能妨礙或干擾被監(jiān)督管理對象的正常工作，以達(dá)到最佳的監(jiān)督效果。在做到文明監(jiān)督的同時，做好服務(wù)工作，如在生產(chǎn)建設(shè)過程中，對水土流失防治措施進(jìn)行檢查指導(dǎo)，指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)單位做好水土保持設(shè)施的自查初驗工作。同時，監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)加強公益性的監(jiān)測預(yù)報工作，提高水土保持監(jiān)督管理的科學(xué)性和針對性。第三節(jié) 水土保持監(jiān)督管理的手段與主要任務(wù)凡在中華人民共和國境內(nèi)，生產(chǎn)建設(shè)活動中與水土流失防治有關(guān)的所有活動，都應(yīng)接受各級水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構(gòu)、水土保持監(jiān)督管理人員的監(jiān)督管理?！端帘３址ā芬?guī)定：縣級以上地方人民政府水行政主管部門的水土保持監(jiān)督監(jiān)督管理人員，有權(quán)對本轄區(qū)的水土流失及其防治情況進(jìn)行現(xiàn)場檢查。被檢查單位和個人必須如實報告情況，提供必要的工作條件?！缎姓S可法》規(guī)定：水行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。一、監(jiān)督管理途徑監(jiān)督管理的具體手段很多，如政務(wù)公開、行政許可、確認(rèn)、行政表彰、行政處罰等，分屬于法律、經(jīng)濟、行政等不同方面。法律手段主要通過行政執(zhí)法和宣傳教育等手段，規(guī)范并監(jiān)督企業(yè)和個人的生產(chǎn)建設(shè)行為，使監(jiān)督管理目標(biāo)順利實現(xiàn)。依據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、條例和地方性法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，對違法行為進(jìn)行制裁和糾正。經(jīng)濟手段按社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求，運用經(jīng)濟杠桿，調(diào)節(jié)、限制生產(chǎn)建設(shè)活動進(jìn)行水土流失防治的行為，以保障監(jiān)督管理的目標(biāo)順利實現(xiàn)。如水土保持補償費制度和經(jīng)濟處罰。行政手段通過對所轄區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目進(jìn)行監(jiān)督檢查、限批方案、停批方案、向有關(guān)單位提出處理建議、表彰先進(jìn)、向社會通報批評等方式，督促生產(chǎn)建設(shè)單位通過落實水土保持要求來遵守水土保持法律法規(guī)要求。技術(shù)手段為確保水土保持目標(biāo)實現(xiàn)，監(jiān)督管理者所采取的水土保持監(jiān)測、評價、決策、鑒定等分析技術(shù)，達(dá)到強化執(zhí)法監(jiān)督的目的。主要包括：預(yù)測評價技術(shù)、監(jiān)理監(jiān)測技術(shù)以及驗收評估技術(shù)等，為水土保持監(jiān)督管理工作服務(wù)。二、主要任務(wù)建立完善政策法規(guī)體系為貫徹《水土保持法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，增強全社會水土保持意識，建立較為完整的符合社會主義市場經(jīng)濟要求和水土保持生態(tài)建設(shè)特殊規(guī)律的水土保持法律體系，形成依法防治、依法管理的制度環(huán)境。通過調(diào)查研究，結(jié)合本轄區(qū)實際情況，根據(jù)工作需要，以《水土保持法》和其他相關(guān)法律為基準(zhǔn)，擬定配套政策與法規(guī)，制定實施水土保持監(jiān)督管理的規(guī)范性文件，建立健全水土保持監(jiān)督管理制度。全國除上海市外的30個?。▍^(qū)、市）結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，已制定出臺了實施水土保持法辦法。如吉林省水利廳于1996年發(fā)布了《吉林省生產(chǎn)、建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》（吉水保字［1996］274號），河北省水利廳于2002年9月發(fā)布《河北省水土保持錯案和執(zhí)法過錯責(zé)任追究實施細(xì)則（暫行）、河北省水利廳水土保持行政執(zhí)法政務(wù)公開制度（暫行）》（冀水保[2002]43號）。督導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)活動水土保持工作組織實施轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持行政許可，包括水土保持方案的審批和水土保持設(shè)施專項驗收等。并對水土保持方案的實施情況以及水土保持補償費的繳納情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，力爭將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在督促轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目積極開展水土流失防治工作的同時，還應(yīng)加強對技術(shù)服務(wù)單位的指導(dǎo)，如對承攬水土保持技術(shù)服務(wù)的單位進(jìn)行資質(zhì)檢查等。力求使生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作常態(tài)化，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時提出整改意見，切實落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持的各項目標(biāo)。立案項目處理查處違法違規(guī)項目、行政復(fù)議、糾紛調(diào)解（區(qū)域之間爭議、當(dāng)事人之間爭議）依據(jù)水土保持法律法規(guī)，采取得力措施，對違反水土保持法的案件進(jìn)行調(diào)查處罰，查處的重點是破壞嚴(yán)重、危害明顯、群眾反映強烈，又拒不履行法律義務(wù)、接受職能部門管理的重大典型違法案件，查處后還應(yīng)督促執(zhí)行或通過人民法院強制執(zhí)行，以維護(hù)水土保持法的權(quán)威。對情況較輕的，可在征求當(dāng)事人意見的基礎(chǔ)上組織調(diào)解，處理水土流失糾紛。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，做好行政復(fù)議工作。技術(shù)服務(wù)管理依據(jù)水土保持及其相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)單位可借助水土保持技術(shù)服務(wù)單位的力量做好水土流失防治工作。如借助于水土保持監(jiān)理單位的輔助管理來保障水土保持設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量，并對投資和進(jìn)度進(jìn)行控制。借助于水土保持監(jiān)測單位的力量來了解水土保持方案實施的具體效果。同樣，此類技術(shù)單位還有水土保持方案編制單位、水土保持設(shè)施驗收評估單位等。對技術(shù)服務(wù)的管理，多通過設(shè)定行政許可，實行準(zhǔn)入制度。還可對從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)與再教育，促進(jìn)水土流失防治知識和水土保持理念的更新，保障水土流失防治的效果。此外，還應(yīng)組織轄區(qū)內(nèi)有關(guān)水土流失防控試驗研究，培訓(xùn)水土保持監(jiān)督管理和監(jiān)測監(jiān)督管理人員，提高監(jiān)督管理能力。第二章 水土保持監(jiān)督管理工作基礎(chǔ)第一節(jié) 法規(guī)體系一、國家法律體系框架法律體系框架（1）憲法憲法是國家的根本大法，是由最高國家權(quán)力機關(guān)通過和修改的國家總章程。憲法規(guī)定國家生活中的根本問題，具有最高的法律效力，是法律體系中的最高規(guī)范，是制定各種法律法規(guī)的最基本依據(jù)。（2）法律法律是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定、頒布的規(guī)范性文件的總稱，效力僅次于憲法，高于其他國家機關(guān)制定的規(guī)范性法律文件。法律可分為基本法律和基本法律以外的其他法律兩種，基本法律是規(guī)定調(diào)整社會生活中重大社會關(guān)系的基本原則和基本制度。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。（3）行政法規(guī)行政法規(guī)是指國家最高行政機關(guān)國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律制定的有關(guān)國家行政管理活動的各種規(guī)范性法律文件。行政法規(guī)一般用條例、辦法、規(guī)定等名稱。行政法規(guī)和國務(wù)院發(fā)布的決定、命令，其地位低于法律，高于地方各級人大、人民政府及其部門制定、發(fā)布的各類規(guī)范性法律文件。（4）地方性法規(guī)、自治條例和單行條例省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)的人民政府所在地的27個市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的4個市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的18個市統(tǒng)稱為有立法權(quán)的較大的市。較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。（5）規(guī)章包括部門規(guī)章和地方規(guī)章。部門規(guī)章是指國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序所頒布實施的執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的各類規(guī)定、辦法、細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件。地方規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大的市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，或?qū)ｉT針對本行政區(qū)域的具體行政管理事項而頒布實施的決定、命令等規(guī)范性文件。（6）權(quán)威解釋按照解釋主體和法律效力的不同，法律解釋可以分為正式解釋和非正式解釋。正式解釋又稱有權(quán)解釋或官方解釋，是指國家機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)所作的有法律效力的解釋。正式解釋又可分為立法解釋、司法解釋和行政解釋。①立法解釋。立法解釋是指有關(guān)國家機關(guān)對其制定的法律規(guī)范所進(jìn)行的解釋。如全國人民代表大會常務(wù)委員會對法律的解釋。②司法解釋。司法解釋是指國家司法機關(guān)在法律適用過程中，對具體應(yīng)用法律規(guī)范的有關(guān)問題所進(jìn)行的解釋。在我國，司法解釋又可以分為兩種。其一是審判解釋，是指最高人民法院在審判工作中對具體應(yīng)用法律的有關(guān)問題所進(jìn)行的解釋。這種解釋對地方各級人民法院和專門人民法院具有普遍的約束力。其二是檢察解釋，是指最高人民檢察院在檢察工作中對具體應(yīng)用法律的有關(guān)問題所進(jìn)行的解釋。這種解釋對地方各級人民檢察院和專門人民檢察院具有普遍的約束力。③行政解釋。行政解釋是指國家行政機關(guān)依法處理其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)時，對具體應(yīng)用法律的有關(guān)問題所進(jìn)行的解釋。在我國，行政解釋分為兩種：一是國務(wù)院對如何具體應(yīng)用法律及國務(wù)院所屬各部門對如何具體應(yīng)用行政規(guī)范所作的解釋；二是地方人民政府對如何具體應(yīng)用行政法規(guī)和地方性法規(guī)所作的解釋。④非正式解釋，又稱無權(quán)解釋。指未經(jīng)授權(quán)的國家機關(guān)、社會組織或公民個人對法律規(guī)范所作的沒有法律效力的解釋。非正式解釋又可以分為兩種：一種是任意解釋，是指公民、當(dāng)事人、辯護(hù)人、代理人、社會組織或未經(jīng)授權(quán)的國家機關(guān)，按照自己的理解，對法律規(guī)范所作的解釋。另一種是學(xué)理解釋，是指有關(guān)專家、學(xué)者在學(xué)術(shù)研究、法學(xué)著作、法學(xué)教育和法制宣傳中，對法律規(guī)范所作的解釋。 適用原則我國的法律體系由憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律門類構(gòu)成。1979年以來，中國的法制建設(shè)得到全面、迅速的發(fā)展。到2001年底，全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律和有關(guān)法律問題的決定有400多件，國務(wù)院制定的行政法規(guī)近千件，地方人大制定的地方性法規(guī)達(dá)上萬件。它們覆蓋了政治、經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域，一個較為完整的法律體系在中國已經(jīng)基本形成。由于制定機關(guān)、實施范圍、調(diào)整對象的不同，在法律適用上可能出現(xiàn)法律規(guī)定不一致甚至相互矛盾的現(xiàn)象。為了解決“法律沖突”問題，在司法實踐中往往依據(jù)以下原則來確定法律適用：①上位法優(yōu)于下位法憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章