【正文】 部門的積極作用，全面提高水土保持依法行政水平，進(jìn)一步推進(jìn)水土保持“三同時”制度落實，切實減少生產(chǎn)建設(shè)活動中的人為水土流失，促進(jìn)水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)，保障國民經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。按監(jiān)督管理的形式劃分依據(jù)監(jiān)督管理的形式，可劃分為例行監(jiān)督管理和專項監(jiān)督管理。多級別聯(lián)合監(jiān)督，是指由不同級別水行政主管部門聯(lián)合組織開展的水土保持監(jiān)督管理活動。事后監(jiān)督的主要目的在于確認(rèn)和評價監(jiān)督對象活動合理性，確認(rèn)相關(guān)責(zé)任的履行情況，分析問題，總結(jié)經(jīng)驗，為下一階段監(jiān)督管理活動提供參考依據(jù)。事前監(jiān)督的主要目的在于預(yù)先發(fā)現(xiàn)和糾正可能出現(xiàn)的問題，從而預(yù)防錯誤發(fā)生。水土保持監(jiān)督管理的程序性特征是指監(jiān)督管理主體實施監(jiān)督管理行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和形式。同時，水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法行使監(jiān)督管理權(quán)，獨立地對水土保持違法事件作出處理決定，不應(yīng)受到其他任何國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和個人的干預(yù)而最終影響處理結(jié)果。水土保持管理是指以國家行政機(jī)關(guān)為主的公共管理組織，通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等各種手段，做好各項水土保持工作的活動。管理的含義所謂管理，就是管轄和治理的意思。地官國家行政機(jī)關(guān)即中央和地方各級人民政府。加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理是法律賦予水行政主管部門的重要職責(zé)，是有效遏止人為水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行政手段，也是水利貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會的具體實踐。“十五”期間。使得水土資源可利用程度不斷下降，加劇了人與自然的矛盾，直接影響到我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。為提高依法行政能力，規(guī)范水土保持監(jiān)督管理工作，推動社會各界共同關(guān)注人為水土流失防治工作，水利部于今年啟動了旨在提高各級水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理能力、切實加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理、促進(jìn)全國水土保持工作再上新臺階的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)工作。獨立行政機(jī)構(gòu)不屬政府行政機(jī)關(guān)系列，但卻是依法成立的、享有行政權(quán)力、承擔(dān)專業(yè)性較強(qiáng)的、比較單一行政事務(wù)的公共管理機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)師》稱，通過監(jiān)察，“遂治之”，漢鄭玄注：“治，謂監(jiān)督其事”。主其事為管，治其事為理。水土保持監(jiān)督是水土保持管理的一項具體工作內(nèi)容，是水土保持管理的一種控制手段。最后，監(jiān)督管理屬于法定職權(quán)，各級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職權(quán)不是任意擴(kuò)大的，其權(quán)力應(yīng)是法律和國務(wù)院賦予的，不能超過法律和國務(wù)院所規(guī)定的職權(quán)違法行事。權(quán)責(zé)統(tǒng)一性水土保持監(jiān)督管理活動是一種行政活動，具有權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。水土保持監(jiān)督管理一般程序為，確認(rèn)目標(biāo) → 實地察看 → 評價水土流失及其防治狀況 → 根據(jù)評價結(jié)果提出相應(yīng)處理意見。事前監(jiān)督的主要優(yōu)點，在于可使監(jiān)督對象的活動發(fā)生之前及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在問題，減少失誤和損失。事后監(jiān)督的主要優(yōu)點在于具有鑒定性、證明性，便于為監(jiān)督管理工作提供反饋信息，有利于提高監(jiān)督管理質(zhì)量。多部門聯(lián)合監(jiān)督，是指不同部門之間聯(lián)合組織開展的涉及水土保持內(nèi)容的監(jiān)督管理活動。例行監(jiān)督管理是指縣級以上水行政主管部門根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，按照事前約定內(nèi)容，對本轄區(qū)內(nèi)水土保持執(zhí)法情況開展的檢查。二、主要目標(biāo)宣傳普及水土保持法，建立完善配套的水土保持法規(guī)體系，提高社會公眾的水土保持意識；健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，全面提高水土保持監(jiān)督管理能力，做到全面、正確地履行行政職能，維護(hù)和塑造行業(yè)形象；全面落實水土保持“三同時”制度，進(jìn)一步提高生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案申報率、實施率和驗收率；建立完善水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期公告水土流失動態(tài)；規(guī)范水土保持技術(shù)服務(wù)工作，有效控制人為水土流失，從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，使植被覆蓋率大幅度提高，水土資源得到有效保護(hù)和可持續(xù)利用，為全面建設(shè)小康社會提供支撐和保障。二是監(jiān)視標(biāo)準(zhǔn)公開，處罰結(jié)果向社會公布。對于可能侵犯公民、法人和其它組織合法權(quán)益的權(quán)力，凡是法律、法規(guī)、規(guī)章未授予的，監(jiān)督管理機(jī)關(guān)不得行使。被檢查單位和個人必須如實報告情況，提供必要的工作條件。技術(shù)手段為確保水土保持目標(biāo)實現(xiàn)，監(jiān)督管理者所采取的水土保持監(jiān)測、評價、決策、鑒定等分析技術(shù)，達(dá)到強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督的目的。在督促轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目積極開展水土流失防治工作的同時，還應(yīng)加強(qiáng)對技術(shù)服務(wù)單位的指導(dǎo)，如對承攬水土保持技術(shù)服務(wù)的單位進(jìn)行資質(zhì)檢查等。同樣，此類技術(shù)單位還有水土保持方案編制單位、水土保持設(shè)施驗收評估單位等。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點，制定自治條例和單行條例。正式解釋又可分為立法解釋、司法解釋和行政解釋。這種解釋對地方各級人民法院和專門人民法院具有普遍的約束力。非正式解釋又可以分為兩種：一種是任意解釋，是指公民、當(dāng)事人、辯護(hù)人、代理人、社會組織或未經(jīng)授權(quán)的國家機(jī)關(guān)，按照自己的理解，對法律規(guī)范所作的解釋。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。《立法法》第七十八條、第七十九條、第八十條確立了該原則的法律適用規(guī)則。但有一個例外，即刑法上的從舊兼從輕原則，即新法不認(rèn)為是犯罪或新法處理較輕的，可適用新法，目的是最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的利益。法律效力低的水土保持法規(guī)不得與比其法律效力高的水土保持法規(guī)相抵觸，否則，其相應(yīng)規(guī)定將被視為無效。這是一個專門針對部分地區(qū)開發(fā)建設(shè)行為而制定的水土保持法規(guī)，地域性明確，可操作性強(qiáng)。4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)中，深圳出臺了地方性法規(guī)。其中第十條要求開發(fā)建設(shè)項目的建設(shè)和管理單位應(yīng)設(shè)立專項監(jiān)測點，依據(jù)批準(zhǔn)的水土保持方案，對水土流失狀況進(jìn)行監(jiān)測，并定期向項目所在地監(jiān)測管理機(jī)構(gòu)報告監(jiān)測成果。其中，水利工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)和水土保持工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)分為甲級、乙級和丙級三個等級，機(jī)電及金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備制造監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)分為甲級、乙級兩個等級，水利工程建設(shè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)暫不分級。該辦法規(guī)定了水土保持方案由水行政主管部門審批，并作為環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批環(huán)境影響報告書和計劃行政主管部門審批建設(shè)項目可行性研究報告的前置條件；編制水土保持方案的具體技術(shù)要求由國家水行政主管部門制定。（4）監(jiān)督檢查及驗收類2004年7月 12日，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》（辦水保［2004］97號），要求各流域機(jī)構(gòu)代部行使水土保持監(jiān)督檢查權(quán)，加強(qiáng)大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案實施情況的監(jiān)督檢查，督促開發(fā)建設(shè)單位依法履行水土流失防治義務(wù)。每年向社會公告一次開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作情況。一些歐洲國家和日本將標(biāo)準(zhǔn)定義為，對標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域中需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一的技術(shù)事項所制定的標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)生產(chǎn)技術(shù)活動的經(jīng)驗和總結(jié)，作為技術(shù)上共同遵守的規(guī)則而制定的各項標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)的編號由國家標(biāo)準(zhǔn)的代號、國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的順序號和國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的年號（采用發(fā)布年份的后兩位數(shù)字）構(gòu)成。國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定?！庇纱丝梢?，不同層次標(biāo)準(zhǔn)的效力是不同的，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)在效力上是依次降低的。驗收規(guī)范國標(biāo)GB/T15773－2008開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收技術(shù)規(guī)程國標(biāo)GB22490－2008水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程行標(biāo)SL336~2006水土保持信息管理技術(shù)規(guī)范行標(biāo)SL341~2006水土保持工程運(yùn)行技術(shù)管理規(guī)程行標(biāo)SL312~2005水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程行標(biāo)SL277~2002水土保持監(jiān)測點代碼行標(biāo)SL452－2009水土保持綜合治理 效益計算方法國標(biāo)GB/T15774~2008水土保持試驗規(guī)范行標(biāo)SL419－2007水土保持監(jiān)測設(shè)備通用技術(shù)條件行標(biāo)SL342~2006綜合類（1）國家標(biāo)準(zhǔn)①《水土保持綜合治理該標(biāo)準(zhǔn)包含了坡耕地治理技術(shù)、荒地治理技術(shù)、溝壑治理技術(shù)、小型蓄排引水工程、風(fēng)沙治理技術(shù)、崩崗治理技術(shù)等六個具體標(biāo)準(zhǔn)。②《開發(fā)建設(shè)項目水土地保持工程概（估）算編制規(guī)定》，水利部2003年1月25日頒布，自頒布之日起實行。二是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于各省行政管理特征和水土保持監(jiān)督管理實際情況不同，具體行使水土保持監(jiān)督管理職能的機(jī)構(gòu)也是不同的。據(jù)統(tǒng)計，目前我國從事水土保持監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員約有5000人。不少省區(qū)也指定了數(shù)家可以開展本省區(qū)驗收評估工作的單位。水土保持監(jiān)督管理制度是水土保持行政管理體制的基本組成部分之一。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本轄區(qū)的實際情況，規(guī)定小于二十五度的禁止開墾坡度。（5）災(zāi)害防護(hù)制度在崩塌滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)禁止取土、挖砂、采石。（3）設(shè)施驗收制度水土保持法第十九條和水土保持法實施條例第十四條規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收制度，并明確驗收的責(zé)任主體是水行政主管部門，水土保持設(shè)施經(jīng)驗收不合格的，建設(shè)工程不得投產(chǎn)使用。根據(jù)質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的有關(guān)要求，水土保持監(jiān)理是水土保持設(shè)施驗收的基礎(chǔ)，它負(fù)責(zé)鑒定并傳遞水土保持設(shè)施的質(zhì)量信息，是行政驗收和技術(shù)評估不何替代的。被檢查單位和個人必須如實報告情況，提供必要的工作條件。（2）“三區(qū)”公告制度水土保持法第七條和實施條例第六條規(guī)定了水土流失重點防治區(qū)劃分公告制度。（3）水土流失災(zāi)害預(yù)警預(yù)報制度水土保持法第十四條規(guī)定了禁止陡坡開墾，要求禁止開墾的陡坡地的具體范圍由當(dāng)?shù)乜h級人民政府劃定并公告。臨災(zāi)預(yù)報是指幾天之內(nèi)將要發(fā)生水土流失災(zāi)害預(yù)報?！端帘３址▽嵤l例》第二十一條規(guī)定，“…任何單位和個人不得破壞或者侵占水土保持設(shè)施。這種程式化特點的形成，主要在于執(zhí)法文書的實用性，行政管理過程中，行政執(zhí)法文書使用的頻率極高，經(jīng)常性的行政執(zhí)法使行政執(zhí)法文書形成了相對穩(wěn)定的形式，主要體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)固定和用語固定兩個方面。 連環(huán)性。 （3）以法律為準(zhǔn)繩。 制作要求 一般而言，制作執(zhí)法文書應(yīng)注意以下幾個基本事項：（1）符合格式要求 水土保持行政執(zhí)法文書絕大部分是程序化的表格文書，有較為固定化的格式，制作執(zhí)法文書時，必須按要求填寫。（2）中心思想明確 執(zhí)法文書都有明確的、單一的制作目的，執(zhí)法活動處在什么階段就要求制作什么文書，這是由執(zhí)法文書是為了解決執(zhí)法活動中的個體問題而制作的特點決定的。其次，執(zhí)法文書中涉及案件實體內(nèi)容的，必須嚴(yán)格遵守有關(guān)實體法的規(guī)定，依法制作，并在執(zhí)法文書中準(zhǔn)確地引用法律條文。即各個系統(tǒng)或系列的執(zhí)法文書自成體系，按一定的程序形成的執(zhí)法文書之間具有一種承接關(guān)系，前一文書往往可以引出后一文書，而后一文書則是以前一文書作為基礎(chǔ)的。在行政執(zhí)法實踐中，相關(guān)執(zhí)法文書的寫作內(nèi)容都有相應(yīng)的規(guī)范性要求。”目前，全國除上海外30?。▍^(qū)、市）都出臺了水土保持補(bǔ)償費征收使用管理辦法，形成了系統(tǒng)的管理制度。短期預(yù)報和一般災(zāi)害點的中期預(yù)報由縣級以上人民政府水行政主管部門提出，報同級人民政府發(fā)布。另一方面，水土流失公告制度中，應(yīng)該包括水土流失災(zāi)害預(yù)警預(yù)報的內(nèi)容，避免或減輕水土流失災(zāi)害給人民生命財產(chǎn)造成損失。水土流失重點防治區(qū)按國家、省、縣三級劃分，具體范圍由縣級以上人民政府水行政主管部門提出，報同級人民政府批準(zhǔn)并公告。監(jiān)督檢查包括定期檢查和不定期檢查幾種方式。監(jiān)督檢查制度（1）防治進(jìn)展報告制度水土保持法實施條例第二十四條規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項目的防治進(jìn)展報告制度：有水土流失防治任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)定期向縣級以上地方人民政府水行政主管部門通報本單位水土流失防治工作的情況。對大中型項目（國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)驗收的開發(fā)建設(shè)項目），應(yīng)當(dāng)在驗收前完成技術(shù)評估?！叭瑫r”制度水土保持法及其實施條例，對生產(chǎn)建設(shè)項目規(guī)定了以下制度：（1）水土保持方案制度水土保持法第十九條和條例第十四條規(guī)定了水土保持方案制度，并將水土保持方案作為環(huán)境影響報告書的一個組成部分，由水行政主管部門提前審批，條例還規(guī)定了方案報告表等簡化要求。如，黑龍江省規(guī)定禁止在15度以上的坡地開墾種植農(nóng)作物。具體為水土流失嚴(yán)重地區(qū)的人民政府，要建立每年向同級人民代表大會常委會及上級水行政主管部門報告水土保持工作的制度，并建立政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的水土保持目標(biāo)考核制，層層簽定責(zé)任狀。除“三定”方案明確的水利部水土保持監(jiān)測中心、水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院承擔(dān)水土保持方案報告書的技術(shù)評審?fù)?，水利部還認(rèn)可了鐵道部工程設(shè)計鑒定中心、鐵科院鐵路環(huán)保技術(shù)中心、中國水電顧問集團(tuán)公司分別承擔(dān)鐵路、水電項目的水土保持方案報告書的技術(shù)評審工作。為避免“知識老化”和“知識透支”現(xiàn)象，提高從業(yè)監(jiān)督管理人員素質(zhì)，提升監(jiān)督管理執(zhí)業(yè)水平，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，水土保持監(jiān)督監(jiān)督管理人員每23年至少接受一次系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和法律知識培訓(xùn)，以更新知識、提高業(yè)務(wù)能力。廣東省水政執(zhí)法大隊水政執(zhí)法職能中包含了水土保持監(jiān)督管理執(zhí)法。黃河中游水土保持委員會1986年恢復(fù)。一是行政管理機(jī)構(gòu)。②《水土保持工程概算定額》，水利部2003年1月25日以水總[2003]67號文頒布，為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，自頒布之日起實行。②《水土保持綜合治理二、水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系水利部制定了標(biāo)準(zhǔn)體系，其中水土保持標(biāo)準(zhǔn)體系累計56項。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定，并報國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案，在公布國家標(biāo)準(zhǔn)之后，該項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。但推薦性國標(biāo)一經(jīng)接受并采用，或各方商定同意納入經(jīng)濟(jì)合同中，就成為各方必須共同遵守的技術(shù)依據(jù)，具有法律上的約束性。根據(jù)發(fā)生作用的范圍，可以將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)（以GB標(biāo)示）、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或部頒標(biāo)準(zhǔn)（以部門名稱首字母大寫標(biāo)示，如水利部標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)示為SL）、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四個層次。各級水行政主管部門要開通舉報電話，加強(qiáng)社會監(jiān)督，鼓勵公眾舉報并及時查處各類水土保持違法行為。第二，要建立汛前水土保持工程檢查制度，在每年汛前對重點開發(fā)建設(shè)項目組織完成一次全面檢查，對存在問題的工程提出限期整改措施，消除水土流失災(zāi)害隱患。該辦法還強(qiáng)調(diào)了水土保持“三同時”制度。（6）地方政府規(guī)章27個省會（首府）城市中，南京、長沙、銀川、西安、西寧、貴陽等6個城市出臺了關(guān)于水土保持工作的政府規(guī)章。這是專門針對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收而制定的部門規(guī)章，對水土保持設(shè)施驗收的分類、分級管理，驗收范圍、驗收條件、申報程序、時限要求、材料制備、參加單位、驗收意見和罰則等作出了專門規(guī)定。這些法規(guī)的實施，建立了水土保持規(guī)劃管理、陡坡禁墾、“四荒”治理、監(jiān)督檢查、監(jiān)測公告制度，水土