【正文】 為管，治其事為理。獨立行政機構(gòu)不屬政府行政機關(guān)系列，但卻是依法成立的、享有行政權(quán)力、承擔(dān)專業(yè)性較強的、比較單一行政事務(wù)的公共管理機關(guān)。使得水土資源可利用程度不斷下降，加劇了人與自然的矛盾，直接影響到我國經(jīng)濟社會可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。加強水土保持監(jiān)督管理是法律賦予水行政主管部門的重要職責(zé)，是有效遏止人為水土流失，保護生態(tài)環(huán)境的行政手段，也是水利貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會的具體實踐。地官水土保持管理是指以國家行政機關(guān)為主的公共管理組織，通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等各種手段，做好各項水土保持工作的活動。同時，水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機構(gòu)依法行使監(jiān)督管理權(quán)，獨立地對水土保持違法事件作出處理決定，不應(yīng)受到其他任何國家機關(guān)、人民團體和個人的干預(yù)而最終影響處理結(jié)果。事前監(jiān)督的主要目的在于預(yù)先發(fā)現(xiàn)和糾正可能出現(xiàn)的問題，從而預(yù)防錯誤發(fā)生。多級別聯(lián)合監(jiān)督，是指由不同級別水行政主管部門聯(lián)合組織開展的水土保持監(jiān)督管理活動。第二節(jié) 水土保持監(jiān)督管理指導(dǎo)思想、目標、原則一、指導(dǎo)思想以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實水土保持法律法規(guī)，堅持保護資源和保護環(huán)境的基本國策，按照生態(tài)文明建設(shè)目標的要求，積極引導(dǎo)、強化監(jiān)督、規(guī)范管理，實行分類分級和屬地管理，以縣級為重點，建立健全水土保持配套法規(guī)體系和監(jiān)督管理體系，充分發(fā)揮各級水行政主管部門的積極作用，全面提高水土保持依法行政水平，進一步推進水土保持“三同時”制度落實，切實減少生產(chǎn)建設(shè)活動中的人為水土流失，促進水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護，保障國民經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。職權(quán)法定是監(jiān)督管理機關(guān)和監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員行使權(quán)力的第一要義，意味著法律、法規(guī)、規(guī)章未授權(quán)的，監(jiān)督管理主體不得為之。行政手段通過對所轄區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目進行監(jiān)督檢查、限批方案、停批方案、向有關(guān)單位提出處理建議、表彰先進、向社會通報批評等方式，督促生產(chǎn)建設(shè)單位通過落實水土保持要求來遵守水土保持法律法規(guī)要求。借助于水土保持監(jiān)測單位的力量來了解水土保持方案實施的具體效果。較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。其一是審判解釋，是指最高人民法院在審判工作中對具體應(yīng)用法律的有關(guān)問題所進行的解釋。為了解決“法律沖突”問題，在司法實踐中往往依據(jù)以下原則來確定法律適用：①上位法優(yōu)于下位法憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。該原則的適用，以新法生效實施為標志，新法生效實施后準用新法，新法實施前包括新法公布后尚未實施這段時間，仍沿用舊法，新法不發(fā)生效力。（4）開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定在水土保持法頒布之前的1988年9月1日，國務(wù)院以國函[1998]113號文件批準并授權(quán)國家計委和水利部聯(lián)合發(fā)布《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙地區(qū)水土保持規(guī)定》，就晉陜蒙接壤地區(qū)（山西省河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣，陜西省神木縣、府谷縣、榆林縣，內(nèi)蒙古自治區(qū)準格爾旗、伊金霍洛旗、達拉特旗和東勝市）的開發(fā)建設(shè)活動進行了規(guī)范。多個條款均提及了開發(fā)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測問題。（2）水土保持方案管理類水利部、國家計委、國家環(huán)保局于1994年聯(lián)合發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案管理辦法》（水保[1994]513號）。同時，要求各級水行政主管部門要建立開發(fā)建設(shè)項目水土保持管理數(shù)據(jù)庫，準確掌握開發(fā)建設(shè)項目審批、開工、驗收的數(shù)量和水土保持方案實施情況。國家標準分為強制性國標（GB）和推薦性國標（GB/T）。已有國家標準或者行業(yè)標準的，國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準的企業(yè)標準，在企業(yè)內(nèi)部適用。技術(shù)規(guī)范》（GB/T ～），2008年11月14日發(fā)布，2009年2月1日起施行。目前，水土流失比較嚴重的地縣，均在當?shù)厝嗣裾姓鞴懿块T成立了專門的水土保持機構(gòu)。監(jiān)督管理人員水土保持監(jiān)督管理人員應(yīng)具備一定的政策理論水平，并熟知公共法律和水土保持法律知識，以及其他法律法規(guī)規(guī)定的條件，且具備正常履行水土保持監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)的身體條件。監(jiān)督管理制度是對一定監(jiān)督管理機構(gòu)、各種監(jiān)督管理原則和監(jiān)督管理方式的規(guī)范化，它包括在什么范圍內(nèi)，對什么樣管理問題，采取什么樣程序來實施監(jiān)督管理及對水土流失防治活動監(jiān)督管理必須遵循的準則作出的規(guī)范化規(guī)定。截至目前，北京、河北、陜西、青海、寧夏、山西6個省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布了實施封山禁牧的決定，全國27個省、自治區(qū)、直轄市的136個地、市和近1200個縣實施了封山禁牧，國家水土保持重點工程區(qū)全面實現(xiàn)了封育保護，全國共實施封育保護面積72萬平方公里，其中有39萬平方公里的生態(tài)環(huán)境已得到初步修復(fù)。2006年12月，水利部發(fā)布《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》（水利部令第28號），規(guī)定水土保持設(shè)施總投資200萬元以上的鐵路、公路、城鎮(zhèn)建設(shè)、礦山、電力、石油天然氣、建材等開發(fā)建設(shè)項目的配套水土保持工程，應(yīng)當開展水土保持工程施工監(jiān)理工作。公告的內(nèi)容應(yīng)當包括：水土流失的面積、分布狀況和流失程度；水土流失造成的危害及其發(fā)展趨勢；水土流失防治情況及其效益。短期預(yù)報是指幾天到幾個月內(nèi)將要發(fā)生水土流失災(zāi)害預(yù)報。從行政執(zhí)法文書的形式上看，它具有明顯的程式化特點。在執(zhí)法文書中敘述案件事實必須忠于事實真相，以客觀事實為依據(jù)，堅持實事求是的精神。而一份執(zhí)法文書的中心思想，實際上是解決問題的具體意見，自然更必須鮮明突出，觀點集中。二、基本要求基本原則 制作執(zhí)法文書，一般應(yīng)遵循以下基本原則： （1）態(tài)度要嚴肅。（2）資質(zhì)管理制度《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理辦法》（水利部令第12號）、《水利工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》（水利部令第29號）、《關(guān)于將水土保持方案編制資質(zhì)移交中國水土保持學(xué)會管理的通知》（水保[2008]329號）等一系列文件，對水土保持方案編制、監(jiān)理監(jiān)測等的資質(zhì)管理做了詳細規(guī)定，包括資質(zhì)的取得、考核、降級或吊銷，以及不同資質(zhì)單位的業(yè)務(wù)范圍等內(nèi)容，他們保障了技術(shù)服務(wù)的質(zhì)量，發(fā)揮了重要對作用。預(yù)報的內(nèi)容主要包括：發(fā)生時間、發(fā)生地點、成災(zāi)范圍、影響強度?？h級以上人民政府水行政主管部門負責(zé)組織實施對水土流失防治情況的定期檢查，加強對企業(yè)事業(yè)單位水土流失防治工作的監(jiān)督管理，督促做好水土流失防治工作。監(jiān)理監(jiān)測（1）監(jiān)測制度水土保持法第二十九條、水土保持法實施條例第二十三條規(guī)定了監(jiān)測和公告的要求，并對公告的內(nèi)容和主體作了明確規(guī)定。（3）荒坡地開墾許可制度根據(jù)水土保持法第十五條規(guī)定，開墾禁墾坡度以下、五度以上荒坡地，必須經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準；開墾國有荒坡地，經(jīng)縣級人民政府水行政主管部門批準后，方可向縣級以上人民政府申請辦理土地開墾手續(xù)。與此同時，水利部還每兩年更新一次方案評審專家?guī)?，現(xiàn)行有效的評審專家400多人。陜西水土保持局設(shè)水土保持監(jiān)督執(zhí)法支隊專門負責(zé)全省水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。1979年，水利部設(shè)立農(nóng)田水利局，下設(shè)水土保持處；1990年，水利部設(shè)立農(nóng)村水利水土保持司；1994年，水利部設(shè)立水土保持司。驗收規(guī)范》（GB/T 157732008），2008年11月14日發(fā)布，2009年2月1日起施行。（3）對沒有國家標準和行業(yè)標準而又需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求，可以制定地方標準。根據(jù)標準作用的性質(zhì)，可以將標準分為強制性和推薦性兩類。第三，要建立流域開發(fā)建設(shè)項目水土保持工作公告制度，每半年公告一次建設(shè)項目水土保持工程實施情況、水土流失監(jiān)測情況和水土保持監(jiān)督檢查結(jié)果，褒優(yōu)貶劣。經(jīng)濟特區(qū)廈門也出臺了關(guān)于水土保持的政府規(guī)章。規(guī)章（1）開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定1995年5月30日，水利部發(fā)布了《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》（水利部令第5號），2005年7月8日為滿足新形勢下水土保持工作的要求，水利部發(fā)布《關(guān)于修改部分水利行政許可規(guī)章的決定》（水利部令第24號），對《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》做了修改。此外，水法、防洪法、環(huán)境影響評價法、公路法等相關(guān)法律也提及水土保持的相關(guān)要求，但均與水土保持法的規(guī)定相一致?！缎姓V訟法》第五十三條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。1979年以來，中國的法制建設(shè)得到全面、迅速的發(fā)展。如全國人民代表大會常務(wù)委員會對法律的解釋。行政法規(guī)一般用條例、辦法、規(guī)定等名稱。對情況較輕的，可在征求當事人意見的基礎(chǔ)上組織調(diào)解，處理水土流失糾紛。法律手段主要通過行政執(zhí)法和宣傳教育等手段，規(guī)范并監(jiān)督企業(yè)和個人的生產(chǎn)建設(shè)行為，使監(jiān)督管理目標順利實現(xiàn)。非依法取得的權(quán)力都應(yīng)當認定為無權(quán)限，非依法行使的權(quán)力都應(yīng)當認定為無效。對某些存在僥幸心理的監(jiān)督對象，一旦掌握監(jiān)督檢查規(guī)律，可能會出現(xiàn)蒙蔽真相、應(yīng)付檢查的情況。按主體層級劃分根據(jù)監(jiān)督管理的主體層級，可以將水土保持監(jiān)督管理劃分縣級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)組織的監(jiān)督管理，部委和流域督察，多級別聯(lián)合監(jiān)督，多部門聯(lián)合監(jiān)督，委托監(jiān)督等。三、監(jiān)督管理分類從不同角度，監(jiān)督管理可以有不同分類方法。水土保持監(jiān)督管理既是一項社會公益性事業(yè)，也是一項綜合性很強的基礎(chǔ)性工作；既涉及到公共環(huán)境的保護，又涉及崩塌、滑坡、泥石流等公共危害的消除。其中，計劃工作表現(xiàn)為確立目標和明確達到目標的必要步驟之過程，即解決兩個基本問題：第一是干什么，第二是怎么干。監(jiān)督之“督”，意味著督導(dǎo)、督促、糾正，還被延伸為約束、束縛、限制、牽制、制止、制約、制衡等意。但是我國水土流失總體形勢依然嚴峻。究其原因，首先是自然條件和歷史因素的影響，但更為重要的原因是當前還未在全社會形成防治水土流失、合理利用水土資源的普遍認知，保護水土資源還沒有成為全體社會成員的自覺行動。從兩字的關(guān)系看，督以監(jiān)為基礎(chǔ)和前提，監(jiān)以督為結(jié)果和目的，兩者不可分離，前者引申為了解權(quán)、觀察權(quán)，后者發(fā)展為督促權(quán)、糾正權(quán)，從而構(gòu)成了由觀察糾正權(quán)為主要內(nèi)容的監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)。組織工作是為了有效地實現(xiàn)計劃所確定的目標而在組織中進行部門劃分、權(quán)利分配和工作協(xié)調(diào)的過程。通過督促相關(guān)責(zé)任人落實水土流失防治義務(wù)，而保護國家和人民的生命、財產(chǎn)和環(huán)境的安全。按時間劃分以切入監(jiān)督管理對象活動的時間為標準，監(jiān)督管理可以劃分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督?？h級、市級、省級水行政主管部門及其監(jiān)督管理機構(gòu)組織的監(jiān)督管理，分別簡稱為縣級監(jiān)督、市級監(jiān)督和省級監(jiān)督。專項監(jiān)督是對監(jiān)督對象在水土保持執(zhí)法的個別方面或?qū)ｉT問題進行監(jiān)督檢查的一種方式。職權(quán)法定與公民權(quán)利是不同的。依據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、條例和地方性法規(guī)進行監(jiān)督執(zhí)法，對違法行為進行制裁和糾正。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，做好行政復(fù)議工作。行政法規(guī)和國務(wù)院發(fā)布的決定、命令，其地位低于法律，高于地方各級人大、人民政府及其部門制定、發(fā)布的各類規(guī)范性法律文件。②司法解釋。到2001年底，全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律和有關(guān)法律問題的決定有400多件，國務(wù)院制定的行政法規(guī)近千件，地方人大制定的地方性法規(guī)達上萬件?！边@其實意味著，人民法院對于部門規(guī)章既可以參照適用，同樣也可以不參照適用。（2）中華人民共和國水土保持法實施條例1993年8月1日，國務(wù)院以120號令頒布了《水土保持法實施條例》，對其中一些內(nèi)容作了補充規(guī)定，共六章三十五條，分別就水土流失的預(yù)防、治理、監(jiān)督和法律責(zé)任等作出更為詳細的規(guī)定。修改后的規(guī)定共16條，包括編報方案的范圍、后續(xù)設(shè)計的要求、分類分級管理、審批條件、方案變更、罰責(zé)等內(nèi)容。規(guī)范性文件（1）國務(wù)關(guān)于加強水土保持工作的通知1993年1月19日，國務(wù)院頒布了《國務(wù)關(guān)于加強水土保持工作的通知》（國發(fā) [1993]５號，以下簡稱《通知》)。第四，要建立大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持管理數(shù)據(jù)庫。根據(jù)我國法律，國家標準、行業(yè)標準和地方標準都具有強制性。地方標準由省、自治區(qū)、直轄市標準化行政主管部門制定，并報國務(wù)院標準化行政主管部門和國務(wù)院有關(guān)行政主管部門備案，在公布國家標準或者行業(yè)標準之后，該項地方標準即行廢止。③《水土保持綜合治理水利部黃河、長江水利委員會下設(shè)水土保持局，珠江、松遼、海河、淮河設(shè)立水土保持處，太湖流域管理局設(shè)立的水政水資源處。市、縣水行政主管部門的監(jiān)督管理處（科）行使本轄區(qū)內(nèi)水土保持監(jiān)督管理職能。廣東省水利廳除直接主持技術(shù)評審?fù)?，還委托廣東省水利電力勘測設(shè)計院和廣東省水土保持監(jiān)測總站等單位承擔(dān)技術(shù)評審工作，并于去年建立了100多位專家組成的方案評審專家?guī)?。如四川省綿竹的南江縣水利局就開墾荒坡地、坡地造林許可在市政務(wù)服務(wù)中心專設(shè)窗口辦理。2000年1月，水利部發(fā)布《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理辦法》（水利部令第12號），規(guī)定了水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作的任務(wù)和管理方式，水土保持監(jiān)測機構(gòu)按分級負責(zé)的要求承擔(dān)并完成水土保持監(jiān)測任務(wù)。對一些國民經(jīng)濟與河流生態(tài)環(huán)境及水資源利用有較大影響水土流失區(qū)，應(yīng)加密頻次，進行不定期檢查。參照地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報制度，水土流失災(zāi)害預(yù)報分為長期、中期、短期和臨災(zāi)預(yù)報。第五節(jié) 執(zhí)法文書一、概念行政執(zhí)法文書是指行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)行法律、法規(guī)活動中，依照特定的格式，經(jīng)過一定的處理程序所制成和使用的書面材料。執(zhí)法文書是行政執(zhí)法機關(guān)具體運用法律處理違法案件的重要工具，制作執(zhí)法文書必須持十分嚴肅認真的態(tài)度，不得等閑視之。（3）嚴格選擇事實材料 在制作執(zhí)法文書中，某一案件涉及到的事實比較復(fù)雜，選材時要嚴格把。在制作執(zhí)法文書中，許多文書都要求寫明案件事實。水土保持行政執(zhí)法文書具有以下特點： 程式性。中期預(yù)報是指幾個月到5年內(nèi)將要發(fā)生水土流失災(zāi)害的預(yù)報。水土流失防治動態(tài)的公告包括兩級：國務(wù)院水行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門應(yīng)當定期公告水土保持情況。（2）監(jiān)理制度水土保持法規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施的“三同時”制度，水利部進一步強化了水土保持設(shè)施施工的管理要求。禁止毀林開荒、燒山開荒和在陡坡地、干旱地區(qū)鏟