【正文】 保持方案、水土保持補(bǔ)償、監(jiān)理監(jiān)測、專項(xiàng)驗(yàn)收等制度，強(qiáng)化了水土保持監(jiān)督管理工作，有力地推動了水土保持監(jiān)督管理工作。此外，河道管理?xiàng)l例、水庫大壩安全管理?xiàng)l例也明確了一些水土保持要求?！端帘３址ā罚?991）是水土保持領(lǐng)域的基本法律，共六章42條，分別對水土保持工作方針、管理機(jī)構(gòu)、預(yù)防和治理水土流失等作了規(guī)定。同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。此外，人民法院在審理行政案件時，除了以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)外,還可以“參照”規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。 適用原則我國的法律體系由憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律門類構(gòu)成。這種解釋對地方各級人民檢察院和專門人民檢察院具有普遍的約束力。立法解釋是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)對其制定的法律規(guī)范所進(jìn)行的解釋。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。（3）行政法規(guī)行政法規(guī)是指國家最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律制定的有關(guān)國家行政管理活動的各種規(guī)范性法律文件。還可對從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)與再教育，促進(jìn)水土流失防治知識和水土保持理念的更新，保障水土流失防治的效果。立案項(xiàng)目處理查處違法違規(guī)項(xiàng)目、行政復(fù)議、糾紛調(diào)解（區(qū)域之間爭議、當(dāng)事人之間爭議）依據(jù)水土保持法律法規(guī)，采取得力措施，對違反水土保持法的案件進(jìn)行調(diào)查處罰，查處的重點(diǎn)是破壞嚴(yán)重、危害明顯、群眾反映強(qiáng)烈，又拒不履行法律義務(wù)、接受職能部門管理的重大典型違法案件，查處后還應(yīng)督促執(zhí)行或通過人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以維護(hù)水土保持法的權(quán)威。二、主要任務(wù)建立完善政策法規(guī)體系為貫徹《水土保持法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)全社會水土保持意識，建立較為完整的符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求和水土保持生態(tài)建設(shè)特殊規(guī)律的水土保持法律體系，形成依法防治、依法管理的制度環(huán)境。一、監(jiān)督管理途徑監(jiān)督管理的具體手段很多，如政務(wù)公開、行政許可、確認(rèn)、行政表彰、行政處罰等，分屬于法律、經(jīng)濟(jì)、行政等不同方面。地方各級水行政主管部門不僅是水土保持監(jiān)督管理的主體，還是河道管理、防洪和水資源管理的主體，在開展水土保持監(jiān)督管理工作時，應(yīng)堅(jiān)持效能和便民原則，對涉及《水法》、《防洪法》及河道管理?xiàng)l例等違法行為應(yīng)進(jìn)行記錄，并向相關(guān)職能部門通報情況，做到內(nèi)部管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。法定原則所謂“職權(quán)法定”是指行政機(jī)關(guān)及其工作監(jiān)督管理人員的職責(zé)權(quán)力均由法律、法規(guī)、規(guī)章所設(shè)定，行政機(jī)關(guān)及其工作監(jiān)督管理人員行使權(quán)力都應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。公平原則的基礎(chǔ)是平等原則，沒有當(dāng)事人的地位平等，就談不上公平。例行監(jiān)督的限制性在于時間和空間的規(guī)律性。一般說來，縣級、市級、省級監(jiān)督較多開展日常監(jiān)督。一般而言，只有將事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，才能發(fā)揮監(jiān)督管理的作用，達(dá)到理想效果。事中監(jiān)督是指在監(jiān)督管理對象的活動發(fā)生期間，對水土保持法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行的同步性監(jiān)督。如果被監(jiān)督對象在限定時間內(nèi)未作出回應(yīng)的，則可啟動訴訟程序。水土保持監(jiān)督管理活動，是運(yùn)用國家行政權(quán)力的活動，在職權(quán)范圍內(nèi)依法作出的決定，具有法律所賦予的確定力、約束力和強(qiáng)制力等法律效力。目的公益性水土保持監(jiān)督管理的對象是公民、法人和其他組織違反《水土保持法》、《水土保持法實(shí)施條例》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，造成水土流失且未采取相應(yīng)防治措施，損害公共利益的行為。監(jiān)督管理屬于社會上層建筑范疇，是依法行政的一種表現(xiàn)形式，其經(jīng)費(fèi)支出主要來自同級財政、行政性收費(fèi)或通過行使政府職能而獲得的壟斷性、資源性收入。管理的目的是有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，所有的管理行為，都是為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)服務(wù)的；管理的本質(zhì)是協(xié)調(diào)，管理的對象是是以人為中心的組織資源與職能活動；實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段或說管理的職能是計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制。荀或傳》中關(guān)于監(jiān)督的記載更帶有目的性：“古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下設(shè)副二之任，所以尊嚴(yán)國命而鮮有過者也”。一、監(jiān)督管理的概念監(jiān)督的含義從字面意思理解，監(jiān)督之“監(jiān)”意味著監(jiān)視、察看、臨下，甲骨文中的“監(jiān)”是一睜目之人，利用皿中之水，照看自己的模樣，所以又有“自監(jiān)其容”之說；又指自上而下地察看，如《說文》中曰：“監(jiān)，臨下也”。全書共分十一章，第一章、第五章、第六章第二節(jié)和第七章由水利部水土保持監(jiān)測中心趙永軍編寫；第二章由水利部水土保持監(jiān)測中心王海燕編寫；第三章由水利部水土保持監(jiān)測中心馮偉編寫；第四章、第十一章由長江水利委員會張小林編寫；第六章第一節(jié)和第八章由福建省水土保持監(jiān)督站陳善沐編寫；第九章由黃委會黃河上中游管理局張宇龍編寫；第十章由陜西省水土保持局李文編寫。新中國成立以來，黨和國家十分重視水土保持工作，各級政府投入大量人力、財力和物力，積極開展水土流失防治工作。我國水土流失十分嚴(yán)重，目前仍有水土流失面積356萬平方公里，約占國土面積的37%，每年流失土壤45億噸，損失耕地100萬畝。一方面，國家投入大量的財力物力治理山丘區(qū)廣泛分布的水土流失；另一方面，大量的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未完全按法律法規(guī)的要求防治水土流失防治，人為水土流失不斷增加的趨勢沒有臨到扭轉(zhuǎn)。 　　　　　　　　　　　　　　 編 者 　　　　　　　　　　　　　　第一章 水土保持監(jiān)督管理概述第一節(jié) 水土保持監(jiān)督管理概念公共行政是指政府處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的管理活動，是以行政機(jī)關(guān)為主的公共管理組織實(shí)施決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等一系列管理活動的總和，包括政府對社會事務(wù)的管理、政府對自身的管理兩個方面。在文明社會里，監(jiān)督成為人們有意識、有目的的社會活動，監(jiān)督的目的被解釋為提示督促、防止差錯、糾正錯誤、治理國事和保持秩序。另一類則認(rèn)為監(jiān)督專指人們?yōu)榱诉_(dá)到政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、司法方面的某種目的或目標(biāo)，依靠一定的權(quán)力（利），通過內(nèi)部分工約束或外部參與控制等途徑，針對公共權(quán)力的資源、主體權(quán)責(zé)、運(yùn)作效能等開展的檢查、審核、評議、督促活動。領(lǐng)導(dǎo)工作就是管理者利用職權(quán)和威信施展影響，指導(dǎo)和激勵各類人員努力去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程。做好水土保持監(jiān)督管理工作不僅需要政府的高度重視，而且需要有關(guān)部門的大力支持和協(xié)調(diào)配合。操作規(guī)范性權(quán)力需要用規(guī)則加以制約和約束，監(jiān)督管理權(quán)作為權(quán)力的一種，也必須規(guī)范運(yùn)行。事前監(jiān)督也被稱為預(yù)防性監(jiān)督，是指監(jiān)督管理對象開展某種活動之前的監(jiān)督檢查活動。事中監(jiān)督的局限性也是無法克服預(yù)期決策中的問題與不足。部委督察主要是指中華人民共和過國水利部單獨(dú)或聯(lián)合其他部委組織實(shí)施的水土保持監(jiān)督管理活動。其中，監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督管理指對各級水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及工作人員的監(jiān)督管理，包括上級對下級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、對工作人員的監(jiān)督、對行政處理的監(jiān)督、對水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收使用監(jiān)督等。專項(xiàng)監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)在于重點(diǎn)突出、歷時短，便于及時、快捷解決問題。公正原則主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一是法律所確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則公正，同一規(guī)則適用于所有的當(dāng)事人，不得因人而異；其二是管理行為公正，監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員對任何當(dāng)事人都要一視同仁，執(zhí)行同一規(guī)則，禁止一切不公正行為的發(fā)生。公民權(quán)利是其本身所固有的，從法律的角度講，只有法律禁止的，公民和法人才不得為之；凡是法律沒有禁止的，公民皆可為之。同時，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)公益性的監(jiān)測預(yù)報工作，提高水土保持監(jiān)督管理的科學(xué)性和針對性。經(jīng)濟(jì)手段按社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)、限制生產(chǎn)建設(shè)活動進(jìn)行水土流失防治的行為，以保障監(jiān)督管理的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。如吉林省水利廳于1996年發(fā)布了《吉林省生產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》（吉水保字［1996］274號），河北省水利廳于2002年9月發(fā)布《河北省水土保持錯案和執(zhí)法過錯責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（暫行）、河北省水利廳水土保持行政執(zhí)法政務(wù)公開制度（暫行）》（冀水保[2002]43號）。技術(shù)服務(wù)管理依據(jù)水土保持及其相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)單位可借助水土保持技術(shù)服務(wù)單位的力量做好水土流失防治工作。憲法規(guī)定國家生活中的根本問題，具有最高的法律效力，是法律體系中的最高規(guī)范，是制定各種法律法規(guī)的最基本依據(jù)。（4）地方性法規(guī)、自治條例和單行條例省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。地方規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大的市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，或?qū)ｉT針對本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而頒布實(shí)施的決定、命令等規(guī)范性文件。司法解釋是指國家司法機(jī)關(guān)在法律適用過程中，對具體應(yīng)用法律規(guī)范的有關(guān)問題所進(jìn)行的解釋。在我國，行政解釋分為兩種：一是國務(wù)院對如何具體應(yīng)用法律及國務(wù)院所屬各部門對如何具體應(yīng)用行政規(guī)范所作的解釋；二是地方人民政府對如何具體應(yīng)用行政法規(guī)和地方性法規(guī)所作的解釋。它們覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各個領(lǐng)域，一個較為完整的法律體系在中國已經(jīng)基本形成。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。②新法優(yōu)于舊法新法優(yōu)于舊法原則，也稱后法優(yōu)于先法原則。二、水土保持法律體系框架水土保持法律體系共分三個層次，第一層次即為法律法規(guī)，主要指《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》以及各省區(qū)的水土保持法實(shí)施辦法；第二層次為水土保持規(guī)章，主要指部門規(guī)章；第三層次為規(guī)范性文件即各級人大、政府或其組成部門為進(jìn)一步落實(shí)法定要求而制定的相關(guān)文件。（3）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例1998年11月29日，國務(wù)院以253號令發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》。”這些也是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的一個重要要求。（2）水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理辦法2000年1月31日，水利部發(fā)布了《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理辦法》（水利部令第12號）。該規(guī)定還明確了水利部及其流域機(jī)構(gòu)和縣級以上人民政府水行政主管部門對所轄區(qū)域內(nèi)的建設(shè)監(jiān)理工作實(shí)施監(jiān)督管理?！锻ㄖ访鞔_提出，“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。 （3）監(jiān)理監(jiān)測技術(shù)支持類2003年3月5日，水利部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)大中型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作的通知》（水保[2003]89號）推動生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)理工作，2007年后按水利部28號令執(zhí)行。2007年4月28日，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督察工作的通知》（辦水保[2007]94號），要求加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督察工作。（5）其他財政部和國家發(fā)展改革委發(fā)布的全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性年度收費(fèi)項(xiàng)目目錄以及關(guān)于水土流失防治費(fèi)及水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收和使用管理的相關(guān)辦法；國家、省、縣三級人民政府發(fā)布或授權(quán)發(fā)布的水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的公告；《水利部實(shí)施行政許可工作管理規(guī)定》（水政法[2006]250號）等類的相關(guān)規(guī)定；《國家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于涉及水土保持方案的環(huán)境影響報告書有關(guān)審批問題的通知》（辦水保[2002]157號轉(zhuǎn)發(fā)）等相關(guān)規(guī)定。國家標(biāo)準(zhǔn)是指由國家標(biāo)準(zhǔn)化主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)發(fā)布，對全國經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展有重大意義，且在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)升為國家標(biāo)準(zhǔn)后即行廢止，地方標(biāo)準(zhǔn)升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)后即行廢止。，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。表2－1　水土保持監(jiān)督管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一覽表標(biāo)準(zhǔn)名稱類別標(biāo)準(zhǔn)編號水土保持術(shù)語國標(biāo)GB/T 20465－2006土壤侵蝕分類分級標(biāo)準(zhǔn)行標(biāo)SL1902007水土保持綜合治理效益計(jì)算方法》（GB/T 157742008），2008年11月14日發(fā)布，2009年2月1日起施行。②《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB504342008），2008年1月14日發(fā)布，2008年7月1日起施行。省級水土保持管理一般由省水利廳設(shè)立的水土保持局（處）承擔(dān)，陜西省設(shè)立了副廳級水土保持局。水土流失嚴(yán)重的縣（市、區(qū)、旗）均成立了縣級水土保持委員會。根據(jù)實(shí)際需要，一些市、縣水行政主管部門設(shè)立水土保持監(jiān)督管理站，負(fù)責(zé)水土保持監(jiān)督管理工作。全國持證上崗監(jiān)督管理人員共計(jì)3500多人。同樣，深圳市也設(shè)立了方案評審專家?guī)?。?guī)劃批準(zhǔn)后還應(yīng)報上一級人民政府水行政主管部門備案。（4）封育保護(hù)制度水土保持法第十三條規(guī)定，各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，組織農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織和國營農(nóng)、林、牧場，種植薪炭林和飼草、綠肥植物，有計(jì)劃地進(jìn)行封山育林育草、輪封輪牧，防風(fēng)固沙，保護(hù)植被。（2）防治責(zé)任制度水土保持法第八條規(guī)定了誰“造成水土流失，誰負(fù)責(zé)治理”的防治責(zé)任制度：從事可能引起水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動的單位和個人，必須采取措施保護(hù)水土資源，并負(fù)責(zé)治理因生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失。第十條專門明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)測要求：有水土流失防治任務(wù)的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)和管理單位應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)監(jiān)測點(diǎn)對水土流失狀況進(jìn)行監(jiān)測，并定期向項(xiàng)目所在地縣級監(jiān)測管理機(jī)構(gòu)報告監(jiān)測成果。檢查時，行政機(jī)關(guān)可以依法查閱或者要求被許可人報送有關(guān)材料；被許可人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供有關(guān)情況和材料。公告制度（1）水土流失及其防治情況公告水土保持法第二十九條、水土保持法實(shí)施條例第二十三條規(guī)定了公告制度。這些區(qū)具有大面積的森林、草原和已經(jīng)連片的治理成果，需制定規(guī)劃，采取管護(hù)措施，防止現(xiàn)有植被破壞，維護(hù)良好的生態(tài)功能。長期預(yù)報是指5年以上的水土流失災(zāi)害危險性的預(yù)報，包括水土流失災(zāi)害區(qū)劃和易發(fā)區(qū)的圈定。所謂委托的組織，一般是村民委員會或受威脅的主要單位。所謂水土保持行政執(zhí)法文書則是指水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行水土保持法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件過程中，依照法定的職權(quán)，按照特定的格式，經(jīng)過規(guī)定的程序依法制作的具有法律效力或法律意義的文書的總稱。 約束性。 （2）以事實(shí)為依據(jù)。而這些時限規(guī)定實(shí)際上就是執(zhí)法機(jī)關(guān)制作某些重要執(zhí)法文書的時限