【正文】 保持方案、水土保持補(bǔ)償、監(jiān)理監(jiān)測(cè)、專項(xiàng)驗(yàn)收等制度，強(qiáng)化了水土保持監(jiān)督管理工作，有力地推動(dòng)了水土保持監(jiān)督管理工作。此外，河道管理?xiàng)l例、水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例也明確了一些水土保持要求?！端帘３址ā罚?991）是水土保持領(lǐng)域的基本法律，共六章42條，分別對(duì)水土保持工作方針、管理機(jī)構(gòu)、預(yù)防和治理水土流失等作了規(guī)定。同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。此外，人民法院在審理行政案件時(shí)，除了以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)外,還可以“參照”規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。 適用原則我國(guó)的法律體系由憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)法律門類構(gòu)成。這種解釋對(duì)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院具有普遍的約束力。立法解釋是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其制定的法律規(guī)范所進(jìn)行的解釋。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。（3）行政法規(guī)行政法規(guī)是指國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律制定的有關(guān)國(guó)家行政管理活動(dòng)的各種規(guī)范性法律文件。還可對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)與再教育，促進(jìn)水土流失防治知識(shí)和水土保持理念的更新，保障水土流失防治的效果。立案項(xiàng)目處理查處違法違規(guī)項(xiàng)目、行政復(fù)議、糾紛調(diào)解（區(qū)域之間爭(zhēng)議、當(dāng)事人之間爭(zhēng)議）依據(jù)水土保持法律法規(guī)，采取得力措施，對(duì)違反水土保持法的案件進(jìn)行調(diào)查處罰，查處的重點(diǎn)是破壞嚴(yán)重、危害明顯、群眾反映強(qiáng)烈，又拒不履行法律義務(wù)、接受職能部門管理的重大典型違法案件，查處后還應(yīng)督促執(zhí)行或通過(guò)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以維護(hù)水土保持法的權(quán)威。二、主要任務(wù)建立完善政策法規(guī)體系為貫徹《水土保持法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)全社會(huì)水土保持意識(shí)，建立較為完整的符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和水土保持生態(tài)建設(shè)特殊規(guī)律的水土保持法律體系，形成依法防治、依法管理的制度環(huán)境。一、監(jiān)督管理途徑監(jiān)督管理的具體手段很多，如政務(wù)公開、行政許可、確認(rèn)、行政表彰、行政處罰等，分屬于法律、經(jīng)濟(jì)、行政等不同方面。地方各級(jí)水行政主管部門不僅是水土保持監(jiān)督管理的主體，還是河道管理、防洪和水資源管理的主體，在開展水土保持監(jiān)督管理工作時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持效能和便民原則，對(duì)涉及《水法》、《防洪法》及河道管理?xiàng)l例等違法行為應(yīng)進(jìn)行記錄，并向相關(guān)職能部門通報(bào)情況，做到內(nèi)部管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。法定原則所謂“職權(quán)法定”是指行政機(jī)關(guān)及其工作監(jiān)督管理人員的職責(zé)權(quán)力均由法律、法規(guī)、規(guī)章所設(shè)定，行政機(jī)關(guān)及其工作監(jiān)督管理人員行使權(quán)力都應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。公平原則的基礎(chǔ)是平等原則，沒(méi)有當(dāng)事人的地位平等，就談不上公平。例行監(jiān)督的限制性在于時(shí)間和空間的規(guī)律性。一般說(shuō)來(lái)，縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)監(jiān)督較多開展日常監(jiān)督。一般而言，只有將事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，才能發(fā)揮監(jiān)督管理的作用，達(dá)到理想效果。事中監(jiān)督是指在監(jiān)督管理對(duì)象的活動(dòng)發(fā)生期間，對(duì)水土保持法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行的同步性監(jiān)督。如果被監(jiān)督對(duì)象在限定時(shí)間內(nèi)未作出回應(yīng)的，則可啟動(dòng)訴訟程序。水土保持監(jiān)督管理活動(dòng)，是運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力的活動(dòng)，在職權(quán)范圍內(nèi)依法作出的決定，具有法律所賦予的確定力、約束力和強(qiáng)制力等法律效力。目的公益性水土保持監(jiān)督管理的對(duì)象是公民、法人和其他組織違反《水土保持法》、《水土保持法實(shí)施條例》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，造成水土流失且未采取相應(yīng)防治措施，損害公共利益的行為。監(jiān)督管理屬于社會(huì)上層建筑范疇，是依法行政的一種表現(xiàn)形式，其經(jīng)費(fèi)支出主要來(lái)自同級(jí)財(cái)政、行政性收費(fèi)或通過(guò)行使政府職能而獲得的壟斷性、資源性收入。管理的目的是有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，所有的管理行為，都是為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)服務(wù)的；管理的本質(zhì)是協(xié)調(diào)，管理的對(duì)象是是以人為中心的組織資源與職能活動(dòng)；實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段或說(shuō)管理的職能是計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制。荀或傳》中關(guān)于監(jiān)督的記載更帶有目的性：“古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下設(shè)副二之任，所以尊嚴(yán)國(guó)命而鮮有過(guò)者也”。一、監(jiān)督管理的概念監(jiān)督的含義從字面意思理解，監(jiān)督之“監(jiān)”意味著監(jiān)視、察看、臨下，甲骨文中的“監(jiān)”是一睜目之人，利用皿中之水，照看自己的模樣，所以又有“自監(jiān)其容”之說(shuō)；又指自上而下地察看，如《說(shuō)文》中曰：“監(jiān)，臨下也”。全書共分十一章，第一章、第五章、第六章第二節(jié)和第七章由水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心趙永軍編寫；第二章由水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心王海燕編寫；第三章由水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心馮偉編寫；第四章、第十一章由長(zhǎng)江水利委員會(huì)張小林編寫；第六章第一節(jié)和第八章由福建省水土保持監(jiān)督站陳善沐編寫；第九章由黃委會(huì)黃河上中游管理局張宇龍編寫；第十章由陜西省水土保持局李文編寫。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家十分重視水土保持工作，各級(jí)政府投入大量人力、財(cái)力和物力，積極開展水土流失防治工作。我國(guó)水土流失十分嚴(yán)重，目前仍有水土流失面積356萬(wàn)平方公里，約占國(guó)土面積的37%，每年流失土壤45億噸，損失耕地100萬(wàn)畝。一方面，國(guó)家投入大量的財(cái)力物力治理山丘區(qū)廣泛分布的水土流失；另一方面，大量的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未完全按法律法規(guī)的要求防治水土流失防治，人為水土流失不斷增加的趨勢(shì)沒(méi)有臨到扭轉(zhuǎn)。 　　　　　　　　　　　　　　 編 者 　　　　　　　　　　　　　　第一章 水土保持監(jiān)督管理概述第一節(jié) 水土保持監(jiān)督管理概念公共行政是指政府處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的管理活動(dòng)，是以行政機(jī)關(guān)為主的公共管理組織實(shí)施決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等一系列管理活動(dòng)的總和，包括政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理、政府對(duì)自身的管理兩個(gè)方面。在文明社會(huì)里，監(jiān)督成為人們有意識(shí)、有目的的社會(huì)活動(dòng)，監(jiān)督的目的被解釋為提示督促、防止差錯(cuò)、糾正錯(cuò)誤、治理國(guó)事和保持秩序。另一類則認(rèn)為監(jiān)督專指人們?yōu)榱诉_(dá)到政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、司法方面的某種目的或目標(biāo)，依靠一定的權(quán)力（利），通過(guò)內(nèi)部分工約束或外部參與控制等途徑，針對(duì)公共權(quán)力的資源、主體權(quán)責(zé)、運(yùn)作效能等開展的檢查、審核、評(píng)議、督促活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)工作就是管理者利用職權(quán)和威信施展影響，指導(dǎo)和激勵(lì)各類人員努力去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程。做好水土保持監(jiān)督管理工作不僅需要政府的高度重視，而且需要有關(guān)部門的大力支持和協(xié)調(diào)配合。操作規(guī)范性權(quán)力需要用規(guī)則加以制約和約束，監(jiān)督管理權(quán)作為權(quán)力的一種，也必須規(guī)范運(yùn)行。事前監(jiān)督也被稱為預(yù)防性監(jiān)督，是指監(jiān)督管理對(duì)象開展某種活動(dòng)之前的監(jiān)督檢查活動(dòng)。事中監(jiān)督的局限性也是無(wú)法克服預(yù)期決策中的問(wèn)題與不足。部委督察主要是指中華人民共和過(guò)國(guó)水利部單獨(dú)或聯(lián)合其他部委組織實(shí)施的水土保持監(jiān)督管理活動(dòng)。其中，監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督管理指對(duì)各級(jí)水行政主管部門及其所屬的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及工作人員的監(jiān)督管理，包括上級(jí)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、對(duì)工作人員的監(jiān)督、對(duì)行政處理的監(jiān)督、對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收使用監(jiān)督等。專項(xiàng)監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)在于重點(diǎn)突出、歷時(shí)短，便于及時(shí)、快捷解決問(wèn)題。公正原則主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一是法律所確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則公正，同一規(guī)則適用于所有的當(dāng)事人，不得因人而異；其二是管理行為公正，監(jiān)督管理監(jiān)督管理人員對(duì)任何當(dāng)事人都要一視同仁，執(zhí)行同一規(guī)則，禁止一切不公正行為的發(fā)生。公民權(quán)利是其本身所固有的，從法律的角度講，只有法律禁止的，公民和法人才不得為之；凡是法律沒(méi)有禁止的，公民皆可為之。同時(shí)，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)公益性的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)工作，提高水土保持監(jiān)督管理的科學(xué)性和針對(duì)性。經(jīng)濟(jì)手段按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)、限制生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行水土流失防治的行為，以保障監(jiān)督管理的目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。如吉林省水利廳于1996年發(fā)布了《吉林省生產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》（吉水保字［1996］274號(hào)），河北省水利廳于2002年9月發(fā)布《河北省水土保持錯(cuò)案和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（暫行）、河北省水利廳水土保持行政執(zhí)法政務(wù)公開制度（暫行）》（冀水保[2002]43號(hào)）。技術(shù)服務(wù)管理依據(jù)水土保持及其相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)單位可借助水土保持技術(shù)服務(wù)單位的力量做好水土流失防治工作。憲法規(guī)定國(guó)家生活中的根本問(wèn)題，具有最高的法律效力，是法律體系中的最高規(guī)范，是制定各種法律法規(guī)的最基本依據(jù)。（4）地方性法規(guī)、自治條例和單行條例省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。地方規(guī)章是指由省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大的市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，或?qū)ｉT針對(duì)本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而頒布實(shí)施的決定、命令等規(guī)范性文件。司法解釋是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)在法律適用過(guò)程中，對(duì)具體應(yīng)用法律規(guī)范的有關(guān)問(wèn)題所進(jìn)行的解釋。在我國(guó)，行政解釋分為兩種：一是國(guó)務(wù)院對(duì)如何具體應(yīng)用法律及國(guó)務(wù)院所屬各部門對(duì)如何具體應(yīng)用行政規(guī)范所作的解釋；二是地方人民政府對(duì)如何具體應(yīng)用行政法規(guī)和地方性法規(guī)所作的解釋。它們覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)較為完整的法律體系在中國(guó)已經(jīng)基本形成。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。②新法優(yōu)于舊法新法優(yōu)于舊法原則，也稱后法優(yōu)于先法原則。二、水土保持法律體系框架水土保持法律體系共分三個(gè)層次，第一層次即為法律法規(guī)，主要指《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》以及各省區(qū)的水土保持法實(shí)施辦法；第二層次為水土保持規(guī)章，主要指部門規(guī)章；第三層次為規(guī)范性文件即各級(jí)人大、政府或其組成部門為進(jìn)一步落實(shí)法定要求而制定的相關(guān)文件。（3）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例1998年11月29日，國(guó)務(wù)院以253號(hào)令發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》。”這些也是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的一個(gè)重要要求。（2）水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法2000年1月31日，水利部發(fā)布了《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》（水利部令第12號(hào)）。該規(guī)定還明確了水利部及其流域機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的建設(shè)監(jiān)理工作實(shí)施監(jiān)督管理。《通知》明確提出，“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國(guó)土整治、江河治理的根本，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。 （3）監(jiān)理監(jiān)測(cè)技術(shù)支持類2003年3月5日，水利部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)大中型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作的通知》（水保[2003]89號(hào)）推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)理工作，2007年后按水利部28號(hào)令執(zhí)行。2007年4月28日，水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督察工作的通知》（辦水保[2007]94號(hào)），要求加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持督察工作。（5）其他財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性年度收費(fèi)項(xiàng)目目錄以及關(guān)于水土流失防治費(fèi)及水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收和使用管理的相關(guān)辦法；國(guó)家、省、縣三級(jí)人民政府發(fā)布或授權(quán)發(fā)布的水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的公告；《水利部實(shí)施行政許可工作管理規(guī)定》（水政法[2006]250號(hào)）等類的相關(guān)規(guī)定；《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于涉及水土保持方案的環(huán)境影響報(bào)告書有關(guān)審批問(wèn)題的通知》（辦水保[2002]157號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)）等相關(guān)規(guī)定。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是指由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)發(fā)布，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展有重大意義，且在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)后即行廢止，地方標(biāo)準(zhǔn)升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)后即行廢止。，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。表2－1　水土保持監(jiān)督管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一覽表標(biāo)準(zhǔn)名稱類別標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)水土保持術(shù)語(yǔ)國(guó)標(biāo)GB/T 20465－2006土壤侵蝕分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)行標(biāo)SL1902007水土保持綜合治理效益計(jì)算方法》（GB/T 157742008），2008年11月14日發(fā)布，2009年2月1日起施行。②《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB504342008），2008年1月14日發(fā)布，2008年7月1日起施行。省級(jí)水土保持管理一般由省水利廳設(shè)立的水土保持局（處）承擔(dān)，陜西省設(shè)立了副廳級(jí)水土保持局。水土流失嚴(yán)重的縣（市、區(qū)、旗）均成立了縣級(jí)水土保持委員會(huì)。根據(jù)實(shí)際需要，一些市、縣水行政主管部門設(shè)立水土保持監(jiān)督管理站，負(fù)責(zé)水土保持監(jiān)督管理工作。全國(guó)持證上崗監(jiān)督管理人員共計(jì)3500多人。同樣，深圳市也設(shè)立了方案評(píng)審專家?guī)?。?guī)劃批準(zhǔn)后還應(yīng)報(bào)上一級(jí)人民政府水行政主管部門備案。（4）封育保護(hù)制度水土保持法第十三條規(guī)定，各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，組織農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧場(chǎng)，種植薪炭林和飼草、綠肥植物，有計(jì)劃地進(jìn)行封山育林育草、輪封輪牧，防風(fēng)固沙，保護(hù)植被。（2）防治責(zé)任制度水土保持法第八條規(guī)定了誰(shuí)“造成水土流失，誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”的防治責(zé)任制度：從事可能引起水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的單位和個(gè)人，必須采取措施保護(hù)水土資源，并負(fù)責(zé)治理因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失。第十條專門明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)要求：有水土流失防治任務(wù)的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)和管理單位應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)對(duì)水土流失狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并定期向項(xiàng)目所在地縣級(jí)監(jiān)測(cè)管理機(jī)構(gòu)報(bào)告監(jiān)測(cè)成果。檢查時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依法查閱或者要求被許可人報(bào)送有關(guān)材料；被許可人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供有關(guān)情況和材料。公告制度（1）水土流失及其防治情況公告水土保持法第二十九條、水土保持法實(shí)施條例第二十三條規(guī)定了公告制度。這些區(qū)具有大面積的森林、草原和已經(jīng)連片的治理成果，需制定規(guī)劃，采取管護(hù)措施，防止現(xiàn)有植被破壞，維護(hù)良好的生態(tài)功能。長(zhǎng)期預(yù)報(bào)是指5年以上的水土流失災(zāi)害危險(xiǎn)性的預(yù)報(bào)，包括水土流失災(zāi)害區(qū)劃和易發(fā)區(qū)的圈定。所謂委托的組織，一般是村民委員會(huì)或受威脅的主要單位。所謂水土保持行政執(zhí)法文書則是指水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行水土保持法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件過(guò)程中，依照法定的職權(quán)，按照特定的格式，經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序依法制作的具有法律效力或法律意義的文書的總稱。 約束性。 （2）以事實(shí)為依據(jù)。而這些時(shí)限規(guī)定實(shí)際上就是執(zhí)法機(jī)關(guān)制作某些重要執(zhí)法文書的時(shí)限