【文章內(nèi)容簡介】 性，進而增強了審計質(zhì)量控制的有效性，保證了審計工作的質(zhì)量，降低了潛在的審計風險。（4）提高審計報告質(zhì)量。審計報告質(zhì)量高低直接關(guān)系到審計目標實現(xiàn)和審計成果的轉(zhuǎn)化，特別是《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法》實施以后，審計報告從審計機關(guān)的內(nèi)部業(yè)務(wù)文書變?yōu)閷ν獍l(fā)布的審計法律文書，其作用與以前比顯得更為重要。因此，提高審計報告質(zhì)量已成為提高審計工作質(zhì)量的一個重要方面和最終環(huán)節(jié)。（5）強化審計整改工作。完成審計整改是落實審計成果的最終體現(xiàn)，要切實加強對黨政領(lǐng)導批示意見、審計決定、審計查明問題的整改、審計意見建議的采納及移交紀檢司法機關(guān)處理案件的跟蹤督辦，將其作為鞏固審計成果、擴大審計影響的一項具體措施，切實促進有關(guān)部門、單位建立健全規(guī)章制度，提高經(jīng)營管理水平，收到標本兼治的效果。（二）審計質(zhì)量管理的思考我們在審計質(zhì)量管理和控制方面作了一些有益的實踐，但隨著審計法制建設(shè)的不斷完善和審計領(lǐng)域的不斷拓展，審計質(zhì)量管理和控制工作必將面臨許多新問題需要我們不斷總結(jié)和進一步探索。創(chuàng)新觀念，提高對實施審計項目質(zhì)量管理制度重要性的認識。審計項目質(zhì)量是整個審計工作質(zhì)量的基礎(chǔ)。涉及項目質(zhì)量高低的因素很多，審計人員的因素、管理制度的優(yōu)劣、審計環(huán)境的好壞等等，項目質(zhì)量管理是審計體系完善的客觀需要，是確保審計工作深入發(fā)展的重要手段。一是促進審計項目質(zhì)量整體水平的提高。當前，影響項目質(zhì)量的原因很多，從整個項目的實施過程看，如前期調(diào)查不充分、內(nèi)控測評的利用率不高、現(xiàn)場審計深度難以控制、現(xiàn)場審計信息資料不能全面反映、審計程序不夠規(guī)范等等，多年來，上述問題因人而異、或多或少地存在于各個審計項目中。在管理制度不完善、審計要求不明確、責任不到位的情況下，審計質(zhì)量的高低只能依賴于審計人員的經(jīng)驗積累、業(yè)務(wù)能力和責任意識了。然而，這種依賴的風險是很大的。因此，需要建立一套相對完整的項目質(zhì)量管理體系，對審計項目實施過程的審計行為進行一定的約束，通過制度減少行為的隨意性，減少行為的不作為，減少行為的不到位，促進項目質(zhì)量整體水平的提高。二是減少審計項目責任的不確定性所造成的失誤。從目前的審計項目考評看，一般停留在對審計程序、歸檔程序和文書格式的考核上，項目的深度、項目的風險難以考核，雖有責任追究制度，但由于責任難以度量、責任的反饋沒有正常的渠道，且反饋期不定，帶有一定的偶然性，因此真正的追究其實是很難的。因此，提高項目質(zhì)量，不能把落腳點全部放在責任追究制上，必須要建立一套相對科學的質(zhì)量管理制度，通過制度，實現(xiàn)預(yù)期審計質(zhì)量。三是杜絕審計人員的循私行為。審計工作與其他工作一樣，也是在社會大背景下開展的，不可避免地受到社會各個方面的影響，審計機關(guān)同樣存在著廉政建設(shè)的問題，并且，監(jiān)督的腐敗其危害性更大，審計工作的廉政建設(shè)任務(wù)更加重要。在審計實踐中，由于個別審計人員政治素質(zhì)較低，以審計做交易的現(xiàn)象并不少見，影響了審計機關(guān)的形象。建立相對嚴格的項目質(zhì)量管理制度能在一定程度上約束審計人員的行為，規(guī)范審計人員嚴格執(zhí)行程序、履行責任，使得一些不如實反映審計問題、與被審計單位非正常溝通的行為受到制約，甚至成為不可能。審計項目質(zhì)量管理的導向應(yīng)該是：既能約束、控制審計人員的違規(guī)行為，又給審計人員一定的發(fā)展空間，并對每個人的成績和過失有一個較為明確的衡量標準，以此來激發(fā)審計人員的工作熱情和強化責任。創(chuàng)新制度，把握好項目質(zhì)量管理制度建設(shè)中的幾個原則。實施項目質(zhì)量管理制度對規(guī)范審計項目實施的程序、方法具有很重要的意義，是提高項目質(zhì)量的基礎(chǔ)。在制度建設(shè)過程中，應(yīng)把握好以下幾個原則：一是規(guī)范性的原則。項目質(zhì)量管理制度包含三個基本要素，第一，要明確實施審計項目的規(guī)范程序，及違反規(guī)范程序所承擔的責任；第二，要明確審計項目質(zhì)量的規(guī)范標準，這個標準也許不是目前所能達到，也許不是每個項目都能達到，它是作為一個標桿要求每一個審計項目；第三，要明確審計項目質(zhì)量的考核規(guī)范，實施項目質(zhì)量管理需要嚴格的考核，考核過程需要規(guī)范考核標準、考核程序和考核結(jié)果的運用。規(guī)范性原則，要求項目質(zhì)量管理制度嚴謹、科學，對審計項目有著較強的規(guī)范性。二是可操作性的原則。項目質(zhì)量管理制度約束的是比較復雜的審計過程，這個過程從某種意義上說是不可能全控的，會有許多不定因素，而制度不可能窮盡所有的可能性，因此，制度的制定應(yīng)當提倡對項目的總體把握，盡量減少繁瑣的細節(jié)，應(yīng)當注意突出審計效益，減少在枝葉問題上的約束，應(yīng)當重視對審計行為要求的簡明可行，避免因要求過細而增加審計的無效工作量，加大審計成本。三是審計風險防范原則。項目質(zhì)量管理制度的制定，防范審計風險是一項重要內(nèi)容。近年來，隨著經(jīng)濟體制的改革，一方面審計對象呈多元化趨勢，對審計工作規(guī)范化要求越來越高，另一方面，改革推動著一些政策、法規(guī)的建立和完善，對審計工作的要求也由平面向立體層面發(fā)展，此外，政務(wù)公開、陽光審計也要求審計工作經(jīng)得起指正和監(jiān)督。這些新時期審計環(huán)境的變化和發(fā)展，都在一定程度上加大了審計的風險，要求審計機關(guān)以審計規(guī)范化、法制化來應(yīng)對，因此，審計質(zhì)量管理制度在建立和完善過程中，要首先完善對審計風險的防范要求。四是明確審計責任原則。審計項目質(zhì)量管理的實質(zhì)，從某種意義上說就是落實審計過程中的審計責任，在這里，責任有兩個含義，一是按照項目程序的設(shè)置，明確各個審計階段審計組的責任，二是按照審計項目的分工，明確每個審計人員在該項目審計中的責任。通過落實審計責任，減少審計過程的隨意性和“情緒”化，促進審計組和審計組的每一個成員盡職盡責。五是便于實施、便于考核的原則?？己耸菍徲嬳椖抠|(zhì)量管理很重要的內(nèi)容，管理目標的最終實現(xiàn)情況必須通過考核來確定，每一個審計項目的優(yōu)劣也必須通過考核來甄別，因此，考核工作的科學與否、公平與否對實施項目質(zhì)量考核舉足輕重，這就要求項目質(zhì)量管理中的內(nèi)容要具體明確，要便于實施、便于考核，而對目前一些存有歧義的、模糊的、有爭議的內(nèi)容可暫時放一放，經(jīng)過一個時期的討論再納入，使項目質(zhì)量考核可行而有效，從而促進項目質(zhì)量管理實施到位。思維創(chuàng)新，重視實施項目質(zhì)量管理過程中應(yīng)注意的幾個問題。一是解決好制度管理與人的主觀能動性的問題。審計項目的實施不同于生產(chǎn)流水線那樣容易量化，便于制度管理，它是一個由審計組全體成員共同努力的過程，在這個過程中，審計人員的經(jīng)驗、審計人員的敬業(yè)精神、審計人員的主觀能動性是任何制度所不能約束的，而這些在審計過程中又往往起到很重要的作用，因此，實施項目質(zhì)量管理要注意解決好制度管理與充分發(fā)揮人的主觀能動性的問題，要使制度管理鋪就的工作的軌道，既規(guī)范審計行為、有效防止審計風險，又要給審計人員一定的發(fā)展空間，使每個人的審計智慧得到充分的施展，并使每個審計人員的發(fā)展、成績和過失有一個明確的結(jié)果，從而促進整個審計工作的規(guī)范、深入和發(fā)展。二是解決好制度管理與審計實踐活動的相適應(yīng)問題。當前的審計工作正處在傳統(tǒng)審計理念、審計方法的轉(zhuǎn)變時期，審計項目質(zhì)量管理制度的建立和完善要與當前的審計實踐相適應(yīng)，既要適合目前審計工作力量不足、審計過程約束不宜過于繁瑣的現(xiàn)狀，又要為轉(zhuǎn)變時期觀念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新打好基礎(chǔ)，鼓勵審計人員向更科學、更進步、更有利于審計事業(yè)發(fā)展的方向努力，落后于審計實踐和超越審計實踐的管理制度，都會影響審計人員的工作能力的發(fā)揮，不利于審計事業(yè)的發(fā)展。三是解決好審計項目質(zhì)量管理與信息化建設(shè)的問題。審計項目質(zhì)量管理中，過程控制和環(huán)節(jié)點控制很重要，如何把計算機的控制優(yōu)勢應(yīng)用于審計過程、環(huán)節(jié)點的控制中，是完善項目質(zhì)量控制的新課題。現(xiàn)在，計算機在審計工作中的應(yīng)用已經(jīng)比較穩(wěn)定，走出計算機應(yīng)用的初級階段，把計算機應(yīng)用與審計過程控制有機結(jié)合起來，應(yīng)該是可行的，應(yīng)該把“金審”工程做大做強，利用審計技術(shù)手段，推進審計項目質(zhì)量管理。參考文獻[1]《審計法》.[2]《審計法實施條例》.[3]《國家審計基本準則》.[4]《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》.[5]《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》.[6]《推進審計創(chuàng)新、提高審計質(zhì)量》李金華審計長2004年5月19日答《經(jīng)濟日報》記者問.[7] 任有泉。審計項目過程管理與質(zhì)量控制研究 .[8]《審計執(zhí)法程序規(guī)范與審計操作技巧及審計項目質(zhì)量控制實務(wù)全書》（安徽文化音像出版社）.[9]《2004審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法實施手冊》（銀聲音像出版社）.新農(nóng)村建設(shè)政府投資項目效益審計研究課題組成員名單組長：顧明歡組員：謝光輝，胡炎培，施錦康，袁正平執(zhí)筆：謝光輝摘 要黨的十七大把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”提到了新的高度，“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局、必須始終作為全黨工作的重中之重”。金山區(qū)地處上海西南遠郊，是我市新農(nóng)村建設(shè)政策的最直接的受惠區(qū)縣，我區(qū)各級政府部門是惠農(nóng)政策的執(zhí)行者，審計部門作為政策實施的具體監(jiān)督者，對農(nóng)村政府投資項目實施效益審計是義不容辭的職責。新農(nóng)村建設(shè)項目審計包含兩個層次，一是我區(qū)局實施的區(qū)重大實事項目的投資審計，二是我區(qū)鎮(zhèn)級政府投資項目現(xiàn)由鎮(zhèn)審計部門組織實施的委托審計。本課題研究從分析目前新農(nóng)村建設(shè)項目管理存在的薄弱環(huán)節(jié)出發(fā)，就如何提升我區(qū)局投資審計工作質(zhì)量，加強對鎮(zhèn)級政府投資項目審計指導，探討開展政府投資項目效益審計的評價指標及審計模式。關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè) 投資項目 效益審計 研究276 / 276一、新農(nóng)村建設(shè)中開展政府投資項目效益審計的必要性（一）新農(nóng)村建設(shè)中政府投資項目及其建設(shè)管理的現(xiàn)狀項目的特點：新農(nóng)村建設(shè)政府投資項目主要是為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)、非盈利性的公益性項目，其大多為基礎(chǔ)設(shè)施項目，這些投資項目規(guī)模較大、往往由多個中小項目組成，實行一次規(guī)劃，分步實施。資金的特點：農(nóng)村政府投資項目投入資金得益于國家惠農(nóng)政策及新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃建設(shè)，資金主要來自上級財政和本級財政，資金來源多層次、多樣化，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)復雜。配套資金的籌集難度大，資金到位落實難度大、資金管理薄弱。 工程管理的現(xiàn)狀：農(nóng)村政府投資項目以中小規(guī)模居多，往往以簡易程序進行管理，項目前期工作簡單化，工程建設(shè)方常?！耙怨来拧?，缺乏項目可行性研究及完整的工程設(shè)計文件；簡化招投標程序定價發(fā)包，然而設(shè)計變更較多、工程簽證較多，造成突破投資項目較多，工程審計往往由社會中介機構(gòu)完成。 管理主體的現(xiàn)狀：項目投資主體較多，以致管理主體較多、呈多元化狀態(tài)，而負責項目實施的建設(shè)單位往往缺乏投資約束機制，相關(guān)控制主體和程序缺失，投資控制習慣于用足概算或完成項目多多益善。而且，項目法人變更較多、管理人員兼職現(xiàn)象較普遍，導致項目法人制度不完善，內(nèi)部控制不健全，行政管理方式介入現(xiàn)象時有發(fā)生。（二）新農(nóng)村建設(shè)中政府投資項目實施效益審計的必要性社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要開展投資效益審計新農(nóng)村建設(shè)政府投資項目是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和改善農(nóng)民生活的核心項目，是推進新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，包含農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民生活、農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等各個方面，相對而言這些項目投資大、風險大、影響面大，關(guān)系到老百姓的“民心工程”。一旦決策上馬就影響著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民生活質(zhì)量。如果決策正確合理、方案先進可行，將不僅僅是取得巨大的社會經(jīng)濟效益，還將帶來農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的成倍增長、為農(nóng)民創(chuàng)造方便、舒適、高質(zhì)量的生活環(huán)境。但如果決策不科學導致項目失敗，將不再帶來生產(chǎn)力和社會經(jīng)濟效益，而是沉重的財政負擔、資源環(huán)境的破壞污染，制約農(nóng)村的發(fā)展，甚至是整個生態(tài)系統(tǒng)的失衡。實施政府投資項目效益審計，促進并監(jiān)督新農(nóng)村建設(shè)項目是基層審計機關(guān)迫切而又重要的任務(wù)，是整體提升社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平的需要。嚴格、規(guī)范的工程項目管理需要開展投資效益審計近幾年從對部分農(nóng)村政府投資項目和財政專項資金開展經(jīng)濟效益審計的情況來看，我們感到，隨著國家對農(nóng)村建設(shè)政策的傾斜、投資力度的逐步加大、新農(nóng)村建設(shè)整體水平的提高，必然要求農(nóng)村基層政府實行嚴格的工程管理和規(guī)范的資金使用。必須按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序：嚴格的立項審批制度、嚴格的政府采購制度、嚴格的項目評審制度和嚴格的項目管理制度。目前存在的決策簡單、管理不嚴、體制不完善、制度不健全等現(xiàn)狀,如果發(fā)展下去必然會導致低水平重復建設(shè)，甚至會嚴重影響地方經(jīng)濟質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這些現(xiàn)象與國家倡導的“科學發(fā)展觀”是格格不入的，我們必須杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生。為此，對新農(nóng)村建設(shè)項目的審計必須實現(xiàn)審計理念、方式、目標的轉(zhuǎn)變：從真實、合法性審計向投資效益審計的轉(zhuǎn)變，從事后審計向全過程跟蹤審計轉(zhuǎn)變，從微觀領(lǐng)域向宏觀層面的轉(zhuǎn)變。通過對建設(shè)過程中的工程、資金管理的每一環(huán)節(jié)進行全過程全方位的監(jiān)督和評價，使工程項目管理更嚴格，財政性建設(shè)資金開支更科學。二、新農(nóng)村建設(shè)中政府投資項目實施效益審計若干問題探討（一）政府投資項目效益審計的概念 把審計的一般活動分為財務(wù)審計和效益審計是目前國際通行的審計分類法。世界各國對效益審計都有各自不同的解釋和定義，效益審計“三要素”論是效益審計的代表性理論。比較被認可的幾種效益審計定義出自美國審計總署、國際內(nèi)部審計師協(xié)會制定的準則。美國審計總署1994年頒布的《政府審計準則》將效益審計分為經(jīng)濟性和效率性審計以及項目審計兩項，指出經(jīng)濟性和效率性審計包括:①確定被審計實體是否經(jīng)濟、有效地獲取、保護、利用其資源。②確定造成無效率或浪費的原因是什么。③確定實體是否遵守法律法規(guī)對經(jīng)濟性與效率性的規(guī)定。項目審計包括:①確定立法或其他權(quán)力機構(gòu)所規(guī)定的結(jié)果或利益的實現(xiàn)程度。②確定組織、項目、活動或功能的有效性。③確定實體是否遵守項目所適用的法律法規(guī)。國際內(nèi)部審計師協(xié)會對效益審計的定義是:審查運營或項目以確定結(jié)果是否與既定的目標一致，運營或項目是否按照預(yù)期計劃執(zhí)行。評估資源率。確定是否已形成測量效率的運營準則。理解并實現(xiàn)既定的運營標準應(yīng)確定、分析與標準的偏離，并與負責人交流。確定實施的改正行為。國家審計署李金華審計長對效益審計下的定義是:審計部門從某個層面評價資源的消耗及其結(jié)果，并針對存在的問題提出建議和對策。他認為，效益審計有三個目標:一是效益，即經(jīng)濟性，就是以少的投人取得好的經(jīng)濟效果。二是效率，就是勞動力投人和產(chǎn)出之間的比例要合理。三是效果，就是說一個行為本身最后要產(chǎn)生一個好的結(jié)果。新農(nóng)村建設(shè)政府投資是公共財政總支出的重要組成部分。指的是政府在公共投資領(lǐng)域的支出，而且這些投資主要是對