【文章內(nèi)容簡介】 于處理突發(fā)事件；④集權(quán)制易于走向高度集權(quán)，高度集權(quán)易于走向家長制或一言堂，甚至走向?qū)Ｖ苹颡毑?。這就有損于民主、公平的社會目標(biāo)。(2)分權(quán)制。分權(quán)制是指上級行政機(jī)關(guān)或行政首長給予下級充分的自主權(quán)，下級可以獨自進(jìn)行決策和管理，上級不予干涉的公共組織類型。分權(quán)制的優(yōu)點是：①獨立自主，可以結(jié)合本部門、本地區(qū)的實際情況，因地制宜地確定行政目標(biāo)，進(jìn)行決策和管理；②分層授權(quán)，分級管理，有利于調(diào)動下級的積極性和主動性；③反應(yīng)靈活，不需要層層請示匯報，信息傳遞較快，對外部環(huán)境反應(yīng)也較快，宜于快速處理突發(fā)事件，效率較高；④職能分工明確，有利于專業(yè)化管理。分權(quán)制的缺陷是：①分權(quán)會造成權(quán)力分散，不易形成統(tǒng)一意志。不易進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮；②分權(quán)不易于集中資源，統(tǒng)籌全面發(fā)展：③過度分權(quán)容易導(dǎo)致各自為政，形成地方主義和本位主義。2．完整制與分離制(1)完整制。完整制又叫一元統(tǒng)屬制，是指公共組織的同一層級或同一組織內(nèi)部的各個部門，完全接受一個公共組織或同一位行政首長的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型。完整制的優(yōu)點是：①有利于一個公共組織或一個公共部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮；②政令統(tǒng)一，權(quán)力集中；③高度自主，有獨立的決策權(quán)，有利于調(diào)動本地區(qū)或本部門的積極性；④可以因地制宜地確定行政目標(biāo)，制定政策，反應(yīng)靈活。完整制的缺陷是：①資源有限，不宜辦大事．上級也不能進(jìn)行統(tǒng)籌安排；②高度自主，容易出現(xiàn)各自為政；③缺乏全局觀念，只顧局部利益。 (2)分離制。分離制又稱為多元領(lǐng)導(dǎo)制，是指一個公共組織的同一層級的各個組織部門或同一組織部門，隸屬于兩個或兩個以上公共組織或行政首長領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型。分離制的優(yōu)點是：①有利于整個公共行政系統(tǒng)的資源整合，團(tuán)結(jié)協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧；②有利于整個公共行政系統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮：③有利于專業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)部門職能；④有分有合，集中集權(quán)與分權(quán)的優(yōu)點。分離制的缺陷是：①多元領(lǐng)導(dǎo)有可能造成下級無所適從；②人與事分離，不利于對管理人員的領(lǐng)導(dǎo)和使用；③難以協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)文山會海。3．首長制與委員會制(1)首長制。首長制又稱為獨立制、一長制或首長負(fù)責(zé)制。它是指行政首長獨自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對其管轄的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的公共組織。首長制的優(yōu)點是：①權(quán)力集中，責(zé)任明確，可以避免推諉扯皮，減少沖突和矛盾，效率較高；②由于行政首長獨自掌握決策權(quán)，決策靈活快捷，對外部環(huán)境反應(yīng)快；③統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮有利于動員和集中力量辦大事。首長制的缺陷是：①由于行政首長的知識、智慧的有限性+決定了行政首長個人決策有可能失誤，甚至?xí)斐删薮蟮膿p失；②由于行政首長獨攬大權(quán)，缺乏民主和參與，不利于調(diào)動下屬的積極性；③由于缺乏權(quán)力制衡，首長制容易演變?yōu)榧议L制，形成不受監(jiān)督的權(quán)力，這樣就可能濫用職權(quán)，產(chǎn)生腐敗。(2)委員會制。委員會制是指在公共組織中．由兩個人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按多數(shù)原則進(jìn)行決策的公共組織類型。委員會制的優(yōu)點是：①集思廣益，民主決策，可以廣泛地聽取各方面的意見，集中集體智慧進(jìn)行決策，提高決策質(zhì)量和可行性；②既有分工．又有合作，這樣可以減輕負(fù)擔(dān)，有利于專業(yè)化管理；③互相監(jiān)督，權(quán)力制衡，可以防止專斷獨行、家長制和營私舞弊。委員會制的缺陷是：①事權(quán)分散，難以集中統(tǒng)一，行動遲緩，容易貽誤時機(jī)；②決策成本高，容易出現(xiàn)議而不決、決而不行、行而不果等拖拉扯皮的現(xiàn)象，效率低下；③互相推諉，責(zé)任不明確，容易出現(xiàn)大家都負(fù)責(zé)、大家又都不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。4．層級制與職能制 (1)層級制。層級制又稱為分級制，是指公共組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結(jié)構(gòu)，不同等級的組織職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級降低而逐漸變小的組織類型。層級制的優(yōu)點是：①層級節(jié)制，一級管一級，權(quán)力關(guān)系清楚，有利于領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有利于提高效率；②責(zé)任明確，有利于監(jiān)督；③行政目標(biāo)統(tǒng)一，有利于對管理人員的績效考評；④有利于推行決策。層級制的缺陷是：①如果層級過多，信息傳遞緩慢或失真，會造成決策失誤；②節(jié)制嚴(yán)格，不利于調(diào)動下屬的積極性；③容易出現(xiàn)家長制和依附性上下級關(guān)系。(2)職能制。職能制又稱為機(jī)能制，是指公共組織在橫向上按照不同職能目標(biāo)劃分為不同職能部門的組織類型。職能制的優(yōu)點是：①可以擴(kuò)大公共組織的管理職能；②專業(yè)分工，有利于專業(yè)化管理，提高效率；③分權(quán)管理，有利于調(diào)動專業(yè)人員的工作積極性。職能制的缺陷是：①職能分化過多，會造成管理機(jī)構(gòu)過多，對社會和經(jīng)濟(jì)干涉過多，不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；②分工過細(xì)，會造成權(quán)力交叉，影響行政效率。二、公共組織結(jié)構(gòu)1．公共組織結(jié)構(gòu)的層級結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，亦即層級化。它是指公共組織內(nèi)部按上下層級關(guān)系的有序構(gòu)成形式。組織設(shè)計的等級原則要求職位、職權(quán)和職責(zé)等級垂直分布，形成等級結(jié)構(gòu)。2．公共組織結(jié)構(gòu)的分部結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)的分部結(jié)構(gòu)，亦稱分部化、部門化或職能化。它是指同級管理部門之間平衡分工的構(gòu)成形式。公共組織部門劃分的標(biāo)準(zhǔn)有多種，一般按下列三種標(biāo)準(zhǔn)劃分：①按管理職能和職能目標(biāo)劃分管理部門；②按地區(qū)劃分管理部門；③按公共管理的不同環(huán)節(jié)劃分公共管理部門。3．管理層次與管理幅度公共組織結(jié)構(gòu)層級化和分部化的基本問題是處理好以效率為中心的層級隸屬的程度與部門設(shè)置的限度．也就是處理好管理層次與管理幅度之間的關(guān)系的問題。這是公共組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題。管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級的數(shù)額。任何國家的政府組織都是按層級化原則設(shè)計的，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，都是如此。管理層次的劃分必須適當(dāng)，必須以提高行政效率為準(zhǔn)則，不宜過多，也不宜過少。管理幅度是指領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。管理幅度的劃分是管理目標(biāo)的分解，是公共管理職能的擴(kuò)大，也是一種管理分權(quán)。它的目的是管理專業(yè)化和規(guī)范化，擴(kuò)大管理職能，使管理更加有效率。管理幅度不宜過寬，也不宜過窄。管理層次與管理幅度必須適當(dāng)。一般來說，管理幅度和管理層次成反比，管理幅度越大，則管理層次越少；相反，管理幅度越小，則管理層次越多。但管理幅度與管理層次之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，是由許多相關(guān)因素決定的。第三節(jié) 政府組織與非政府組織一、政府組織1．政府組織的定義政府有廣義和狹義之分，對政府組織的分類也因此而有所不同。廣義的政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。在廣義層面，政府組織包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)。其中，立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的，行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)體系。一般而言，公共管理中的政府是指狹義的政府，主要是指行政機(jī)關(guān)。無論哪一種類型的政府組織，一般具有以下基本特點：①政府組織的基本職能是對國家和社會公共事務(wù)的管理；②政府組織從事公共管理的手段是行政權(quán)力；③政府組織有權(quán)支配和運(yùn)用公共資源；④政府組織提供的產(chǎn)品是公共物品；⑤政府組織行為的價值取向是公共利益。2．立法機(jī)關(guān)廣義的立法機(jī)關(guān)是指一切有權(quán)制定、修改、解釋、補(bǔ)充或廢止法律的國家機(jī)關(guān)、組織和個人。廣義的立法機(jī)關(guān)，其主體不僅包括國家機(jī)關(guān)．也包括某些社會組織，如政黨等，還包括在國家機(jī)關(guān)之上的作為國家最高統(tǒng)治者的君主。在國家機(jī)關(guān)方面，不僅包括議會類的立法機(jī)關(guān)，也包括行政機(jī)關(guān)和通過判例即司法解釋來創(chuàng)制法律的司法機(jī)關(guān)。其行使立法權(quán)力的依據(jù)，不僅有立法權(quán)，也有行政權(quán)和司法權(quán)。其所立的法律也不僅指狹義上的法律，還包括一切具有法律效力的規(guī)范性文件和判例。中義的立法機(jī)關(guān)指有權(quán)制定、認(rèn)可、修改、解釋、補(bǔ)充或廢止法律的國家機(jī)關(guān)。該定義排斥了作為立法主體的社會組織和個人，將立法機(jī)關(guān)限制在代表公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)。狹義的立法機(jī)關(guān)僅指依法行使立法權(quán)(一般依憲法)，制定、認(rèn)可、修改、解釋、補(bǔ)充或廢止法律的國家代議機(jī)關(guān)。近代以來，許多歐美國家實行了立法、行政、司法三權(quán)分立的體制，通過憲法把立法權(quán)交給民選的代議機(jī)構(gòu)。因此，近現(xiàn)代所指的立法機(jī)關(guān)，一般指相對于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)而言的狹義的立法機(jī)關(guān)。3．行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)又叫國家管理機(jī)關(guān)，在西方國家法律上和實踐中一般稱為內(nèi)閣及其所領(lǐng)導(dǎo)的行政部門，在我國稱為人民政府。行政機(jī)關(guān)是指統(tǒng)治者運(yùn)用國家權(quán)力，通過強(qiáng)制和非強(qiáng)制手段對國家經(jīng)濟(jì)、政治、教育、科技、文化、衛(wèi)生、國防等事務(wù)進(jìn)行組織和管理的機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，其體制、職權(quán)由憲法和法律規(guī)定。國家行政機(jī)關(guān)包括最高國家行政機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)，其中，最高國家行政機(jī)關(guān)即中央政府，是國家行政機(jī)關(guān)的核心。我國的最高國家行政機(jī)關(guān)是國務(wù)院，地方國家行政機(jī)關(guān)分為省(自治區(qū)、直轄市)、州或市、縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級人民政府。國家行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各級國家行政機(jī)關(guān)都由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作，受其監(jiān)督。下級國家行政機(jī)關(guān)受上級國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，地方各級國家行政機(jī)關(guān)服從國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。4．司法機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)是行使國家司法權(quán)的機(jī)關(guān)。西方國家通常指法院，并宣稱司法獨立，以示三權(quán)分立。在我國，對刑事訴訟中的司法機(jī)關(guān)可以有狹義和廣義的不同理解。狹義上講，人民法院、人民檢察院在刑事訴訟中，依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)等司法權(quán)力，是代表國家專門行使司法權(quán)的機(jī)關(guān)。廣義上講，除人民法院、人民檢察院外，負(fù)責(zé)對大量刑事案件的偵查、拘留、預(yù)審的公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)也屬于司法機(jī)關(guān)或具有司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)。一般而論。認(rèn)定司法機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)有三個：①法定標(biāo)準(zhǔn)，即國家以法律形式規(guī)定司法機(jī)關(guān)的范圍；②習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)，在歷史發(fā)展中，某些國家機(jī)關(guān)被認(rèn)為是具有司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，行使著司法權(quán)或發(fā)揮了司法職能作用，它就是司法機(jī)關(guān)；③功能標(biāo)準(zhǔn)，有的國家機(jī)關(guān)在法律上或習(xí)慣上并未明確其司法性質(zhì)，但它發(fā)揮的作用及其活動所產(chǎn)生的效果卻同司法機(jī)關(guān)十分相近，甚至并無二致，它就被視為司法機(jī)關(guān)。二、非政府公共組織1．非政府組織的含義非政府組織簡稱NGO，它是在地方、國家或國際級別上由民間自愿組織起來的，獨立于政府和企業(yè)之外的，具有非營利性、非政治性的社會組織。目前，對非政府組織有代表性的認(rèn)識主要有以下三種：第一種看法是最廣義的，它認(rèn)為幾乎所有政府和企業(yè)之外的社會組織都是非政府組織；第二種認(rèn)識是最狹義的，它認(rèn)為非政府組織主要是指從事社會公益事業(yè)的組織，如紅十字會、希望工程、殘疾人聯(lián)合會、志愿者組織以及各種基金會等；第三種認(rèn)識是指一般意義上的非政府組織，即非政府組織是指那些具有合法性、非政府性、非營利性和非黨派性，實行自主管理，并且具有一定志愿性質(zhì)的、致力解決各種社會性問題的社會組織。2．社會團(tuán)體社會團(tuán)體是指由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。社會團(tuán)體主要包括各種協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、商會等。民政部把社會團(tuán)體分為四類：一是學(xué)術(shù)性團(tuán)體，二是行業(yè)性團(tuán)體，三是專業(yè)性團(tuán)體，四是聯(lián)合性團(tuán)體。它們都必須確定一個行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位作為上級主管部門，它們中的一些團(tuán)體是官辦的或由政府控制，活動經(jīng)費上有相當(dāng)一部分源自政府，但它們?nèi)棵撾x了行政序列，不再是政府的附屬機(jī)構(gòu)，在組織運(yùn)作上基本上獨立，具有互益性和非營利性的顯著特征。3．社會中介組織一般認(rèn)為，社會中介組織是在市場經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的，介于政府和社會之間，起到服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、公證等作用的各類組織。有人將社會中介組織分為行業(yè)自主性組織，社會運(yùn)行監(jiān)督組織，為市場活動提供咨詢和技術(shù)服務(wù)的組織，監(jiān)督市場活動的中介組織，促進(jìn)勞動力就業(yè)的中介組織，促進(jìn)科學(xué)研究、文化教育、體育衛(wèi)生事業(yè)的中介組織等。社會中介組織的構(gòu)成非常復(fù)雜，既有非營利性質(zhì)的(如消費者協(xié)會)，也有營利性質(zhì)的(如商業(yè)性的中介、經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu))，既包括前述社會團(tuán)體中的各種行業(yè)協(xié)會、商會，也包括屬于事業(yè)單位或民辦非企業(yè)單位的學(xué)校、醫(yī)院等，還包括不由民政部門、工商行政管理部門核準(zhǔn)成立的各類組織(如律師事務(wù)所)。4．民辦非企業(yè)單位民辦非企業(yè)單位主要是指由企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、其他社會力量及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，面向人民群眾從事社會福利、社區(qū)服務(wù)、教育文化衛(wèi)生領(lǐng)域服務(wù)的小型組織。它們一般規(guī)模較小，具有較強(qiáng)的民間性和很強(qiáng)的自治性，它們的設(shè)立宗旨大多是社區(qū)服務(wù)型或公益性的，提供的服務(wù)主要是無償性質(zhì)的．也有微利收費性質(zhì)的。5．事業(yè)單位在我國，事業(yè)單位自新中國成立以后就存在，是指為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域活動的社會服務(wù)組織．，事業(yè)單位中的“事業(yè)”是有中國特色的稱謂，其含義是不從事經(jīng)營活動、不上繳財政收入、不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的組織。我國的事業(yè)單位行政化程度大致分為三類：第一類屬于高度行政化的事業(yè)單位，即由國家財政全額撥付經(jīng)費，工作人員具有行政級別和公職人員的身份，擁有和行政機(jī)關(guān)相同性質(zhì)的管理職權(quán)。第二類屬于中度行政化的事業(yè)單位，它們的特點是主要經(jīng)費來源為財政撥款和補(bǔ)貼，不享有行政管理權(quán)力，接受行政機(jī)關(guān)指令和委托行使一定的社會管理和服務(wù)職能，活動方式明顯區(qū)別于行政機(jī)關(guān)，主要包括那些受行業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位。第三類是弱行政化的事業(yè)單位，它們主要從事專業(yè)性的工作以及完成政府賦予的特定任務(wù)，其享有和行使的權(quán)能并非行政性的而主要是民事性的，活動經(jīng)費不完全依靠國家撥款，自身也有籌措能力，主要接受政府的行業(yè)管理而不是直接管理，如科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院、文化團(tuán)體等。第四節(jié) 非正式組織一、非正式組織的含義對非正式組織的研究起源于霍桑實驗。首次提出這一概念的是巴納德。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于非正式組織的定義可概括為：非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致、未經(jīng)人為的設(shè)計而產(chǎn)生的交互行為和共同意識，并由此形成自然的人際關(guān)系。這種關(guān)系既無法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，對正式組織的目標(biāo)實現(xiàn)會產(chǎn)生促進(jìn)、限制、阻礙的作用。非正式組織和下列因素相關(guān)：①個人經(jīng)歷因素；②個人興趣因素；③個人價值觀念因素；④社交因素；⑤共同利害因素。二、非正式組織的特征與類型1．非正式組織的特征非正式組織的特征主要表現(xiàn)為：①順乎自然；②內(nèi)聚性；③社會距離感消失；④不穩(wěn)定性；⑤領(lǐng)袖人物作用較大。2．非正式組織的類型非正式組織