【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 上講，戰(zhàn)略是運(yùn)用和管理所有資源達(dá)成目標(biāo)的藝術(shù)。對(duì)戰(zhàn)略管理，人們認(rèn)識(shí)的角度也不盡相同，有的學(xué)者從過程論的角度去界定戰(zhàn)略管理，有的則從戰(zhàn)略決策的角度界定戰(zhàn)略管理。一般而言，戰(zhàn)略管理可視為管理者有意識(shí)的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成目標(biāo)之行為。也可以被界定為：制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)使組織能夠達(dá)成目標(biāo)的、跨功能決策的藝術(shù)或科學(xué)。要注意區(qū)別戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、功能管理的區(qū)別。（二）戰(zhàn)略管理的基本特征。戰(zhàn)略管理是未來導(dǎo)向的。戰(zhàn)略管理為組織未來的發(fā)展設(shè)立愿景、規(guī)劃藍(lán)圖。戰(zhàn)略管理著重于較長(zhǎng)遠(yuǎn)的、總體的謀略。戰(zhàn)略管理是一個(gè)組織尋求成長(zhǎng)和發(fā)展機(jī)會(huì)及識(shí)別威脅的過程。戰(zhàn)略管理的一個(gè)基本宗旨就是利用外部機(jī)會(huì)和化解或回避外部威脅。戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結(jié)合。戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)型的過程。戰(zhàn)略管理是前瞻性思考和由外而內(nèi)的管理哲學(xué)。（三）公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因。戰(zhàn)略管理原本在私人部門的管理中受到重視，自20世紀(jì)80年代以來，戰(zhàn)略管理的問題越來越受到公共部門的重視。之所以如此，乃是出于以下方面的原因：更加復(fù)雜和不確定的環(huán)境。公共部門角色的變化。自20世紀(jì)80年代以來，“大政府”的觀念受到越來越多的質(zhì)疑，相反，“小政府”則越來越得到認(rèn)同。政府角色發(fā)生了變化，既要成為領(lǐng)航者而非劃槳者，因此，戰(zhàn)略規(guī)劃的作用更加重要。國際化和國際競(jìng)爭(zhēng)力的挑戰(zhàn)。公共利益的挑戰(zhàn)。公共利益要求政府致力要兼顧整體利益與局部利益、長(zhǎng)期利益與短期利益。這就是說，改革管理者要有系統(tǒng)觀、整體觀、和長(zhǎng)期觀。第二節(jié)　公共部門戰(zhàn)略管理過程戰(zhàn)略管理可以視為一種客觀、邏輯和系統(tǒng)的過程和步驟。它主要包括以下四個(gè)環(huán)節(jié)：環(huán)境分析。環(huán)境包括一般環(huán)境和具體環(huán)境。前者是指社會(huì)的、一般的或宏觀層面的力量；后者指對(duì)公共組織的決策、管理發(fā)生直接影響的力量或因素，包括組織內(nèi)部的環(huán)境。環(huán)境分析的主要任務(wù)在于運(yùn)用系統(tǒng)思考去識(shí)別與組織相互作用的，以及影響組織的外部環(huán)境系統(tǒng)，進(jìn)行掌握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，了解外部的機(jī)會(huì)和威脅。戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過程，也就是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。戰(zhàn)略實(shí)施。戰(zhàn)略實(shí)施是建立和發(fā)展行動(dòng)的能力和機(jī)制，將戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)績(jī)效的過程。戰(zhàn)略評(píng)估。戰(zhàn)略是監(jiān)控戰(zhàn)略實(shí)施，并對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估的過程，從戰(zhàn)略管理整體來看，它著重于建立一種反饋機(jī)制。戰(zhàn)略評(píng)估的結(jié)果可以作為調(diào)整、修正，甚至于終止戰(zhàn)略的合理依據(jù)。它主要涉及幾個(gè)方面的活動(dòng)：檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)，以了解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)會(huì)與威脅、優(yōu)勢(shì)與弱點(diǎn)等是否發(fā)生變化，發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化；衡量戰(zhàn)略績(jī)效；戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。戰(zhàn)略管理是一個(gè)過程，但這個(gè)過程并非形式主義的、呆板的特定安排或過于正式的。戰(zhàn)略管理的作用在于促進(jìn)公共部門不斷的變革和學(xué)習(xí)，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。所以要使戰(zhàn)略管理過程盡可能地簡(jiǎn)單和非程式化，要消除過于專業(yè)和神秘的計(jì)劃術(shù)語。第三節(jié)　公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理（一）戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)。戰(zhàn)略規(guī)劃是組織在分析和解讀環(huán)境的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程。一般而言，戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個(gè)基本屬性：稀少性、重大性、指導(dǎo)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。戰(zhàn)略規(guī)劃的結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略計(jì)劃，一般來講，一個(gè)好的戰(zhàn)略計(jì)劃包括四個(gè)方面的內(nèi)容：戰(zhàn)略范圍、戰(zhàn)略部署、戰(zhàn)略應(yīng)該說明本身戰(zhàn)略范圍的機(jī)會(huì)與威脅、最佳協(xié)調(diào)作用。（二）戰(zhàn)略規(guī)劃的過程。戰(zhàn)略規(guī)劃的過程包括以下幾個(gè)步驟：發(fā)展初步共識(shí)。目的在于區(qū)的主要決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識(shí)。確認(rèn)組織的法規(guī)及使命。進(jìn)行SWOT分析。確認(rèn)組織所面臨的挑戰(zhàn)議題。戰(zhàn)略選擇。（三）SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃。SWOT分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工具。SWOT分析是通過了解自己組織的優(yōu)勢(shì)與弱勢(shì)，掌握外部機(jī)會(huì)，規(guī)避威脅，從而制定良好戰(zhàn)略的方法。SWOT分的主旨在于給出一個(gè)有關(guān)組織內(nèi)外環(huán)境、問題的集中圖畫，并激勵(lì)組織調(diào)動(dòng)其優(yōu)勢(shì)，以便利用機(jī)會(huì)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)行SWOT分析的過程有八個(gè)步驟：列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會(huì)。列出組織的關(guān)鍵外部威脅。列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)。列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點(diǎn)。將組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成SO戰(zhàn)略。將組織內(nèi)部弱點(diǎn)與外部機(jī)會(huì)相匹配，形成WO戰(zhàn)略。將組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略。將組織內(nèi)部弱點(diǎn)與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略。經(jīng)過SWOT分析，一個(gè)組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配與選擇。第四節(jié)　公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進(jìn)戰(zhàn)略管理作為一種管理工具，受到許多政府部門、非盈利部門的重視，并得到廣泛應(yīng)用。從實(shí)務(wù)方面來看，戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用的確產(chǎn)生了許多正面的效益，同時(shí)也有一些負(fù)面的缺點(diǎn)。（一）戰(zhàn)略管理在公共部門應(yīng)用的正面效果。許多學(xué)者對(duì)戰(zhàn)略管理在公共部門中的作用給予了充分的肯定。綜合而言，戰(zhàn)略管理對(duì)公共部門有下列正面的效果：提供戰(zhàn)略發(fā)展的方向。指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序。通過戰(zhàn)略管理，可以將有限資源用于戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的發(fā)展領(lǐng)域。強(qiáng)化組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力。戰(zhàn)略管理十分重視對(duì)環(huán)境的感知、分析和判斷，十分重視對(duì)外部環(huán)境變遷的管理，這有助于強(qiáng)化組織的適應(yīng)能力。設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)。提供了控制和評(píng)估的基礎(chǔ)。（二）公共部門戰(zhàn)略管理的問題以及限制。戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用，的確存在著許多限制和困難。學(xué)者托夫特認(rèn)為主要包括：政府任期的短期性和行動(dòng)取向。公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的。公共規(guī)則制定使得參與雖然可以改進(jìn)接受的程度，但容易沖淡戰(zhàn)略的焦點(diǎn)議題?？煽啃苑治鐾ǔＪ琴M(fèi)力又費(fèi)錢。創(chuàng)造性、非正式性和彈性在公共組織文化中還不成熟。由于預(yù)算約束和短期觀念，改革戰(zhàn)略規(guī)劃者的行為通常很難證明是合理的。與私部門相比，改革戰(zhàn)略通常是通過組織設(shè)計(jì)、預(yù)算和財(cái)務(wù)控制、人事制度和政策來實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于公共部門而言，以下幾個(gè)方面對(duì)于實(shí)施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要的：公共管理者必須樹立長(zhǎng)期觀。公共部門必須打破職責(zé)的限制，發(fā)展一種全局觀，強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑。重視更高層次問題。追求滿意，在戰(zhàn)略管理中，滿意比最佳更為重要。殊途同歸。通過不同的方法或途徑達(dá)到類似的結(jié)果是可能的。得到成功的結(jié)果遠(yuǎn)比規(guī)定得到這一結(jié)果的方法更為重要。第五章 公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評(píng)估第一節(jié)　公共政策的性質(zhì)（一）公共政策的性質(zhì)。何謂公共政策，其定義汗牛充棟，不勝枚舉。有的學(xué)者從廣義的角度去界定公共政策，認(rèn)為公共政策是政府所選擇去做或不做的任何事情；也有從狹義的角度認(rèn)為公共政策是執(zhí)行公共計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的政策決定。本書認(rèn)為，公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項(xiàng)公共問題或滿足某項(xiàng)公眾需要，所選擇的行動(dòng)方案或不行動(dòng)。公共政策的特質(zhì)包括：公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動(dòng)。公共政策的選擇行動(dòng)是一種有意識(shí)的行動(dòng)。公共政策是問題導(dǎo)向的。公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動(dòng)。（二）公共政策的類型?，F(xiàn)代社會(huì)，隨著社會(huì)問題的復(fù)雜性和公民需求的不斷改變和多樣性，公共政策也日趨復(fù)雜和多樣化。為了幫助政策制定者理解不同政策的性質(zhì)和特色，提高政策制定的質(zhì)量，對(duì)公共政策的分類就是必要的。一般而言，可以將公共政策分為以下四類：管制性政策。這種政策類型是指政府設(shè)定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體從事某種活動(dòng)和處理不同利益的政策。自我管制的政策。這是指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設(shè)定原則性的游戲規(guī)則，由各政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體自行決定采取何種行動(dòng)，而政府不加干預(yù)的政策類型。分配性政策。將政策將利益、服務(wù)和成本、義務(wù)分配給不同的政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體享受和承擔(dān)的政策。重分配政策。指政府將其某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的團(tuán)體享受或承擔(dān)的政策。第二節(jié)　公共政策問題的建構(gòu)公共政策的特質(zhì)之一是問題取向，也就是說公共政策密切關(guān)注解決和改善社會(huì)問題。從某種意義上說，政策分析可以稱之為問題分析之學(xué)。分析者一旦找到了問題的癥結(jié)，政策方案就很容易浮現(xiàn)，而政策分析過程中最致命的錯(cuò)誤就是解決了一個(gè)錯(cuò)誤的問題。（一）政策問題的性質(zhì)。何謂政策問題，對(duì)此人民一直存在著爭(zhēng)論。簡(jiǎn)單而言，本書認(rèn)為，所謂政策問題，就是經(jīng)由政策制定者（或分析者）認(rèn)定，進(jìn)入政府議程而欲加以解決的公共問題。對(duì)于政策問題的性質(zhì)，傳統(tǒng)的政策分析者通常將公共問題視為封閉問題或第一類問題，或稱之為“溫順的問題”。也即是說，傳統(tǒng)上對(duì)政策問題性質(zhì)的認(rèn)定，基本上是將政策問題視為結(jié)構(gòu)良好的政策問題。這類問題所涉及的決策制定者較少，解決問題的方案有限；政策目標(biāo)的價(jià)值和偏好可以排列；每一種政策的后果可以預(yù)知。實(shí)際上，當(dāng)代政府所遇到的政策問題，其性質(zhì)是復(fù)雜的。鄧恩認(rèn)為當(dāng)代政策有如下性質(zhì)：互賴性、主觀性、人為性和動(dòng)態(tài)性等。許多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)?shù)卣呤且环N開放性問題、復(fù)雜的問題或者是一種“劣性的問題”。這反映了當(dāng)?shù)卣邌栴}的復(fù)雜性。（二）政策問題建構(gòu)的方法。今天政府所面臨的多屬于結(jié)構(gòu)不良的政策問題。解決此類問題決不能采用傳統(tǒng)的分析方法，而必須采用革新性的問題建構(gòu)方法。這種分析方法的特質(zhì)是：在認(rèn)定政策問題時(shí)，必須以積極的態(tài)度去迎接，以具有創(chuàng)意的判斷力和洞察力體會(huì)問題，以掌握問題的本質(zhì)。問題建構(gòu)的程序如下：以“問題感知”體悟“問題情境”。以“問題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問題”。以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)問題”。以“問題陳述”建立“形勢(shì)問題”。問題建構(gòu)的程序中，不同的階段必然會(huì)使用不同的分析方法和理論基礎(chǔ)。（三）政策問題診斷的誤差。公共政策學(xué)者史塔林曾指出問題診斷是可能遭遇的誤差的九個(gè)來源：組織結(jié)構(gòu)。意識(shí)形態(tài)。無知。信息太多。噪音干擾。時(shí)間落差。逃避問題。隱蔽問題。虛假問題等。第三節(jié)　政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)（一）政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的特性。政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)是政府為了解決公共問題，采取科學(xué)方法，廣泛收集各種信息，設(shè)定一套行動(dòng)選擇方案的動(dòng)態(tài)過程。依據(jù)政策專家羅伯特梅葉的看法，政策規(guī)劃主要有以下五個(gè)特性：政策規(guī)劃是目標(biāo)導(dǎo)向的。政策規(guī)劃的變革取向。政策規(guī)劃必須要有“變動(dòng)性”與“創(chuàng)新性”。政策規(guī)劃的選擇取向。政策規(guī)劃的理性取向。政策規(guī)劃的群體取向。（二）政策規(guī)劃的原則。政策規(guī)劃人員在進(jìn)行政策方案的設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)遵循何種原則，以便獲得可行的方案。學(xué)者卡普蘭曾提出以下政策規(guī)劃的原則：公正無偏的原則。人民受益原則。劣勢(shì)者利益最大化原則。分配普遍原則。持續(xù)進(jìn)行原則。人民自主原則。緊急處理原則。另外，公共管理和政策學(xué)者史諾林認(rèn)為，一項(xiàng)周全的政策設(shè)計(jì)應(yīng)把握以下六個(gè)原則：集中性、清晰性、變遷性、挑戰(zhàn)性、協(xié)調(diào)性和一致性。（三）理性政策規(guī)劃的基本步驟。政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)過程，在此過程中應(yīng)把握一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。政策學(xué)者梅葉認(rèn)為這些步驟包括：決定目標(biāo)。目標(biāo)是一種價(jià)值觀念。目標(biāo)的主要來源有：憲法的規(guī)定；法律的規(guī)定；行政首長(zhǎng)的命令和指示等。估計(jì)需要。確定目的。目的是所欲實(shí)現(xiàn)的具體成果。設(shè)計(jì)方案。這是整個(gè)規(guī)劃的核心所在。評(píng)定后果。主要包括效益分析、可行性分析和平等分析等。選定方案。設(shè)計(jì)執(zhí)行。此階段主要包括設(shè)計(jì)執(zhí)行的程序以及執(zhí)行的責(zé)任。評(píng)估?；仞?。第四節(jié)　公共政策執(zhí)行政策執(zhí)行研究學(xué)者普萊斯曼和瓦爾達(dá)夫斯特曾言“承諾會(huì)產(chǎn)生期待，但是無法兌現(xiàn)的承諾都會(huì)導(dǎo)致期望的破滅與失望”。政府的施政及政策貴在能夠徹底的執(zhí)行，否則將損害政府的威信。政府政策的執(zhí)行不僅有賴于完善的政策方案，更有賴于有效的政策執(zhí)行。（一）政策執(zhí)行的理論模式。自上而下的政策執(zhí)行模式。自上而下的政策執(zhí)行模式的理論來源于古典行政理論。古典行政理論認(rèn)為行政組織為集權(quán)、層級(jí)的核金字塔形的，上下級(jí)之間形成指揮與命令關(guān)系，上級(jí)負(fù)責(zé)政策制定，下級(jí)負(fù)責(zé)執(zhí)行；政治與行政分離，政治負(fù)責(zé)制策制定，行政負(fù)責(zé)制策執(zhí)行；行政管理必須遵循科學(xué)管理的原則，以提高行政效率。政策學(xué)者納米木拉和思模伍德對(duì)自上而下的政策執(zhí)行模式的作過闡述。自下而上的政策執(zhí)行模式。自下而上的政策執(zhí)行模式強(qiáng)調(diào)應(yīng)該給與基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境；中央的決策制定者，其核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個(gè)充分的自主空間，使基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠采取適當(dāng)?shù)臋?quán)益措施，重新建構(gòu)一個(gè)更能適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過程。這兩種方法各有優(yōu)劣。（二）影響政策執(zhí)行力的因素分析。公共政策執(zhí)行的績(jī)效并非是單一因素決定的，而是諸多因素交互影響的產(chǎn)物。影響政策執(zhí)行力的因素有很多，概括各家觀點(diǎn)，主要有以下幾個(gè)大的方面：政策問題的性質(zhì)。政策問題的性質(zhì)涉及問題的相依性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)空性及受影響之標(biāo)的人口的特性等。政策執(zhí)行的資源。任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行，都需要有一定的資源為支持和后盾。影響政策執(zhí)行的資源因素主要包括：人員、信息、設(shè)備和權(quán)威等。政策溝通。有效的政策溝通是政策執(zhí)行的首要條件。一般而言，造成執(zhí)行命令傳達(dá)錯(cuò)誤或溝通不良的原因有兩個(gè)：執(zhí)行命令欠缺清晰性；執(zhí)行命令欠缺一致性。政策執(zhí)行人員的意向。一般說來，執(zhí)行人員對(duì)政策的認(rèn)同度越高，執(zhí)行的效果就相對(duì)好一些。政府組織結(jié)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)在結(jié)構(gòu)及運(yùn)作上是否科學(xué)、合理，直接影響著政策執(zhí)行的成敗，政府組織結(jié)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行的影響主要有以下兩個(gè)方面：標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序；執(zhí)行權(quán)則分散化。政策標(biāo)的團(tuán)體的順服程度。要使政策有效執(zhí)行，就需要標(biāo)的人員的順服政策。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治環(huán)境。第五節(jié)　公共政策評(píng)估（一）評(píng)估的意義、特質(zhì)與功能。政策評(píng)估是政策評(píng)估人員利用可行的方法與技術(shù)，有系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，評(píng)估政策方案的內(nèi)容、規(guī)劃與執(zhí)行過程以及執(zhí)行結(jié)果的活動(dòng)。政策