【文章內(nèi)容簡介】 ,確立區(qū)域公共管理的新思維。,區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的大勢所趨。在這樣一種權變、風險、不確定性的復雜社會生態(tài)下,社會公共事務表現(xiàn)出高度滲透的趨勢,區(qū)域乃至全球社會間結(jié)成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態(tài),區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務為價值導向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點。它摒棄了傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學觀,把大量跨越國界和行政區(qū)劃的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務納入自身的管理范圍,由此實現(xiàn)社會公共事務的分層治理和細分治理。,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。它既有代表官方的政府組織,也有非官方的民間組織和私營部門,涵蓋了區(qū)域內(nèi)的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體,以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經(jīng)濟組織,形成了區(qū)域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務的新格局。,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權威,彼此間是合作網(wǎng)絡和交叉重疊的關系。它主要通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關系、確立集體行動的目標等方式實施對區(qū)域公共事務的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作?？傊?根據(jù)區(qū)域涵蓋界域的大小,我們可以把現(xiàn)代區(qū)域公共管理劃分為國家間區(qū)域公共管理、次區(qū)域公共管理和國內(nèi)區(qū)域公共管理3種類型(見表1)。(二)治理機制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡制。在公共事務的治理機制上,區(qū)域公共管理觀認為,治理紛繁雜蕪的公共事務尤其是區(qū)域性公共事務,沒有絕對的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場機制、自組織制等混合機制來對其進行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡的區(qū)域公共問題治理新機制。誠如著名學者約瑟夫?、約翰?:“全球性的最大特點是網(wǎng)絡性,因此,這些治理機制也應當是網(wǎng)絡性的,而不是等級制的?！薄爸卫砣詫⒔⒃诿褡鍑覟橹行牡幕A之上。國家權力、國家間的權力分布仍然十分重要……但是,‘國家’的舊有形象或許將變得越來越與實際不符,因為國家機構與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來越網(wǎng)絡化而難分彼此?？缯P系網(wǎng)絡、跨國關系網(wǎng)絡將變得越來越重要?！盵2](Ｐ13)組織間網(wǎng)絡治理最成功的典范莫過于歐盟的區(qū)域治理。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特?科勒—科赫認為:集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區(qū)分社會政治體系的兩個構成性要素,因此,根據(jù)兩者的不同方式組合,可以區(qū)分出4種不同種類的治理機制(見表2)。在這4種治理類型中,法國一般被貼上“國家主義”的標簽,美國以“多元主義”而著稱,瑞士是“和諧主義”的典范,而歐盟則成為“交織主義”(即網(wǎng)絡治理)的實例。在此基礎上,國內(nèi)有學者對貝婭特?科勒—科赫的4種治理機制做了進一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見表3)。由此可以看出,國家主義、多元主義、法團主義治理機制主要適用于某個民族國家或行政區(qū)政府,而網(wǎng)絡主義治理機制則適合于特定的跨國或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無二致。(三)制度基礎的建構:從“國家簡單化”管理到“國家精密化”管理。從目前的現(xiàn)狀來看,我國區(qū)域公共問題管理的制度基礎非常薄弱。由于尚未建構起適應區(qū)域公共問題管理需要的相應制度體系,政府對區(qū)域公共問題的管理仍沿襲“國家簡單化”的思維觀念和方式手段。所謂國家簡單化管理,是指高度集權的計劃體制下,由于國家官僚的極度理性而設計的一種“假、大、空”式的公共問題管理制度,在這種制度邏輯下,政策具有隨意性,制度設計嚴重脫離實際而不具有可操作性和問題的針對性。簡而言之,國家簡單化管理,就是官僚在過分自信的情況下濫用國家權力,對復雜的社會公共問題做簡單化處理的一種治理安排[5](Ｐ3)。國家簡單化的管理制度,難以應對區(qū)域公共問題的治理訴求,因此,必須借鑒發(fā)達國家那種“國家精密化”的管理制度。所謂國家精密化管理,是指成熟市場經(jīng)濟國家的行政官僚,在有限理性驅(qū)使下設計的一種縝密、精細、法治的公共問題管理制度。比如以區(qū)域發(fā)展的制度基礎為例,為了確定結(jié)構基金(ＳｔｒｕｃｔｕｒａｌＦｕｎｄｓ)以及其他區(qū)域政策工具的受益區(qū)域范圍,歐盟當局制定了通用的區(qū)域體系(ＮＵＴＳ區(qū)域)。整個歐盟的區(qū)域劃分為3個ＮＵＴＳ層次,每個成員國分為1個或多個ＮＵＴＳ1區(qū),每個ＮＵＴＳ1區(qū)又分為1個或多個ＮＵＴＳ2區(qū),ＮＵＴＳ2區(qū)又進一步分為幾個ＮＵＴＳ3區(qū)。同時,對應落后病、蕭條病和膨脹病3類區(qū)域問題,至少有3類問題區(qū)域劃分,即落后區(qū)域、蕭條區(qū)域與膨脹區(qū)域。又如,具體到英國區(qū)域發(fā)展的制度基礎來看,英國把英倫三島之一也是最重要的英格蘭劃分為9個標準區(qū)域,分別成立9大區(qū)域發(fā)展局(ＲＤＡｓ)①,在9大ＲＤＡｓ下面又做次級甚至更多層級的區(qū)域劃分,從而使區(qū)域問題的治理變得更有針對性,工具和策略更有可操作性。反觀中國或國內(nèi)的一些省份,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制度基礎尚較為薄弱,表現(xiàn)在:政策隨意性強,沒有一種一以貫之的可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域政策框架。區(qū)域的劃分非常簡單和籠統(tǒng),而且變動很大,很難真正確定區(qū)域政策的受益范圍。尚未有相對獨立、具有憲政法治基礎的專門區(qū)域管理機構,等等。(四)區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策。傳統(tǒng)上我國中央政府或地方政府,只有面向國內(nèi)或地方的內(nèi)部政策,缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。要進行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新,重要的內(nèi)容還在于實現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。政策一體化是指政府有意采取超出國民待遇范圍的措施,通過調(diào)整、協(xié)調(diào)或?qū)艺吆蛨?zhí)行機制的相互認可來減少管理體制所帶來的市場分割的負面效應。目前,國際上的區(qū)域一體化安排(ＲｅｇｉｏｎａｌＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ)如歐盟(ＥＵ)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟關系協(xié)定(ＣＥＲ),在國家間政策一體化方面堪稱典范。通過國內(nèi)政策配合、國家標準和規(guī)章的協(xié)調(diào),以及對外國管理體制和達標評定程序的認可3種模式,國家間政策一體化可以獲取豐厚的經(jīng)濟收益,主要是降低交易成本、擴大開放和增加國內(nèi)市場的公平競爭、將外部溢出效應“內(nèi)部化”、對實行自由貿(mào)易的成員方進行補償?shù)臋C制等[6](Ｐ97)。因此,中國政府應積極參加東盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū),盡快實現(xiàn)與這些國家的政策一體化目標。“次區(qū)域”一體化政策。由相鄰的若干民族國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”一體化安排,幾個成員國之間實行“俱樂部規(guī)則”,可以共同提供國家安全、和平環(huán)境、有助于某些社會的政治制度,以及民主價值觀的形成等區(qū)域性政治