【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ,確立區(qū)域公共管理的新思維。,區(qū)域公共管理是開放社會(huì)和無(wú)縫隙社會(huì)的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應(yīng)了市場(chǎng)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢(shì)所趨。在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險(xiǎn)、不確定性的復(fù)雜社會(huì)生態(tài)下,社會(huì)公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢(shì),區(qū)域乃至全球社會(huì)間結(jié)成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態(tài),區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。,區(qū)域公共管理以公共問(wèn)題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點(diǎn)。它摒棄了傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學(xué)觀,把大量跨越國(guó)界和行政區(qū)劃的“外溢性”公共問(wèn)題和“區(qū)域性”公共事務(wù)納入自身的管理范圍,由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)的分層治理和細(xì)分治理。,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。它既有代表官方的政府組織,也有非官方的民間組織和私營(yíng)部門,涵蓋了區(qū)域內(nèi)的民族國(guó)家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體,以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經(jīng)濟(jì)組織,形成了區(qū)域政府與公民社會(huì)、私營(yíng)部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動(dòng)的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系。它主要通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系、確立集體行動(dòng)的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的相互合作。總之,根據(jù)區(qū)域涵蓋界域的大小,我們可以把現(xiàn)代區(qū)域公共管理劃分為國(guó)家間區(qū)域公共管理、次區(qū)域公共管理和國(guó)內(nèi)區(qū)域公共管理3種類型(見表1)。(二)治理機(jī)制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制。在公共事務(wù)的治理機(jī)制上,區(qū)域公共管理觀認(rèn)為,治理紛繁雜蕪的公共事務(wù)尤其是區(qū)域性公共事務(wù),沒(méi)有絕對(duì)的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。傳統(tǒng)的科層制面對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對(duì)不同層次、不同類型的區(qū)域公共問(wèn)題,必須借助于科層制、市場(chǎng)機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來(lái)對(duì)其進(jìn)行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問(wèn)題治理新機(jī)制。誠(chéng)如著名學(xué)者約瑟夫?、約翰?:“全球性的最大特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)性,因此,這些治理機(jī)制也應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)性的,而不是等級(jí)制的?！薄爸卫砣詫⒔⒃诿褡鍑?guó)家為中心的基礎(chǔ)之上。國(guó)家權(quán)力、國(guó)家間的權(quán)力分布仍然十分重要……但是,‘國(guó)家’的舊有形象或許將變得越來(lái)越與實(shí)際不符,因?yàn)閲?guó)家機(jī)構(gòu)與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來(lái)越網(wǎng)絡(luò)化而難分彼此?？缯P(guān)系網(wǎng)絡(luò)、跨國(guó)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將變得越來(lái)越重要?！盵2](Ｐ13)組織間網(wǎng)絡(luò)治理最成功的典范莫過(guò)于歐盟的區(qū)域治理。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特?科勒—科赫認(rèn)為:集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區(qū)分社會(huì)政治體系的兩個(gè)構(gòu)成性要素,因此,根據(jù)兩者的不同方式組合,可以區(qū)分出4種不同種類的治理機(jī)制(見表2)。在這4種治理類型中,法國(guó)一般被貼上“國(guó)家主義”的標(biāo)簽,美國(guó)以“多元主義”而著稱,瑞士是“和諧主義”的典范,而歐盟則成為“交織主義”(即網(wǎng)絡(luò)治理)的實(shí)例。在此基礎(chǔ)上,國(guó)內(nèi)有學(xué)者對(duì)貝婭特?科勒—科赫的4種治理機(jī)制做了進(jìn)一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見表3)。由此可以看出,國(guó)家主義、多元主義、法團(tuán)主義治理機(jī)制主要適用于某個(gè)民族國(guó)家或行政區(qū)政府,而網(wǎng)絡(luò)主義治理機(jī)制則適合于特定的跨國(guó)或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無(wú)二致。(三)制度基礎(chǔ)的建構(gòu):從“國(guó)家簡(jiǎn)單化”管理到“國(guó)家精密化”管理。從目前的現(xiàn)狀來(lái)看,我國(guó)區(qū)域公共問(wèn)題管理的制度基礎(chǔ)非常薄弱。由于尚未建構(gòu)起適應(yīng)區(qū)域公共問(wèn)題管理需要的相應(yīng)制度體系,政府對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題的管理仍沿襲“國(guó)家簡(jiǎn)單化”的思維觀念和方式手段。所謂國(guó)家簡(jiǎn)單化管理,是指高度集權(quán)的計(jì)劃體制下,由于國(guó)家官僚的極度理性而設(shè)計(jì)的一種“假、大、空”式的公共問(wèn)題管理制度,在這種制度邏輯下,政策具有隨意性,制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重脫離實(shí)際而不具有可操作性和問(wèn)題的針對(duì)性。簡(jiǎn)而言之,國(guó)家簡(jiǎn)單化管理,就是官僚在過(guò)分自信的情況下濫用國(guó)家權(quán)力,對(duì)復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題做簡(jiǎn)單化處理的一種治理安排[5](Ｐ3)。國(guó)家簡(jiǎn)單化的管理制度,難以應(yīng)對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題的治理訴求,因此,必須借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家那種“國(guó)家精密化”的管理制度。所謂國(guó)家精密化管理,是指成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的行政官僚,在有限理性驅(qū)使下設(shè)計(jì)的一種縝密、精細(xì)、法治的公共問(wèn)題管理制度。比如以區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)為例,為了確定結(jié)構(gòu)基金(ＳｔｒｕｃｔｕｒａｌＦｕｎｄｓ)以及其他區(qū)域政策工具的受益區(qū)域范圍,歐盟當(dāng)局制定了通用的區(qū)域體系(ＮＵＴＳ區(qū)域)。整個(gè)歐盟的區(qū)域劃分為3個(gè)ＮＵＴＳ層次,每個(gè)成員國(guó)分為1個(gè)或多個(gè)ＮＵＴＳ1區(qū),每個(gè)ＮＵＴＳ1區(qū)又分為1個(gè)或多個(gè)ＮＵＴＳ2區(qū),ＮＵＴＳ2區(qū)又進(jìn)一步分為幾個(gè)ＮＵＴＳ3區(qū)。同時(shí),對(duì)應(yīng)落后病、蕭條病和膨脹病3類區(qū)域問(wèn)題,至少有3類問(wèn)題區(qū)域劃分,即落后區(qū)域、蕭條區(qū)域與膨脹區(qū)域。又如,具體到英國(guó)區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)來(lái)看,英國(guó)把英倫三島之一也是最重要的英格蘭劃分為9個(gè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域,分別成立9大區(qū)域發(fā)展局(ＲＤＡｓ)①,在9大ＲＤＡｓ下面又做次級(jí)甚至更多層級(jí)的區(qū)域劃分,從而使區(qū)域問(wèn)題的治理變得更有針對(duì)性,工具和策略更有可操作性。反觀中國(guó)或國(guó)內(nèi)的一些省份,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制度基礎(chǔ)尚較為薄弱,表現(xiàn)在:政策隨意性強(qiáng),沒(méi)有一種一以貫之的可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域政策框架。區(qū)域的劃分非常簡(jiǎn)單和籠統(tǒng),而且變動(dòng)很大,很難真正確定區(qū)域政策的受益范圍。尚未有相對(duì)獨(dú)立、具有憲政法治基礎(chǔ)的專門區(qū)域管理機(jī)構(gòu),等等。(四)區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策。傳統(tǒng)上我國(guó)中央政府或地方政府,只有面向國(guó)內(nèi)或地方的內(nèi)部政策,缺乏面向國(guó)外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。要進(jìn)行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新,重要的內(nèi)容還在于實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。政策一體化是指政府有意采取超出國(guó)民待遇范圍的措施,通過(guò)調(diào)整、協(xié)調(diào)或?qū)?guó)家政策和執(zhí)行機(jī)制的相互認(rèn)可來(lái)減少管理體制所帶來(lái)的市場(chǎng)分割的負(fù)面效應(yīng)。目前,國(guó)際上的區(qū)域一體化安排(ＲｅｇｉｏｎａｌＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ)如歐盟(ＥＵ)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定(ＣＥＲ),在國(guó)家間政策一體化方面堪稱典范。通過(guò)國(guó)內(nèi)政策配合、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章的協(xié)調(diào),以及對(duì)外國(guó)管理體制和達(dá)標(biāo)評(píng)定程序的認(rèn)可3種模式,國(guó)家間政策一體化可以獲取豐厚的經(jīng)濟(jì)收益,主要是降低交易成本、擴(kuò)大開放和增加國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)、將外部溢出效應(yīng)“內(nèi)部化”、對(duì)實(shí)行自由貿(mào)易的成員方進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制等[6](Ｐ97)。因此,中國(guó)政府應(yīng)積極參加?xùn)|盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū),盡快實(shí)現(xiàn)與這些國(guó)家的政策一體化目標(biāo)?！按螀^(qū)域”一體化政策。由相鄰的若干民族國(guó)家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”一體化安排,幾個(gè)成員國(guó)之間實(shí)行“俱樂(lè)部規(guī)則”,可以共同提供國(guó)家安全、和平環(huán)境、有助于某些社會(huì)的政治制度,以及民主價(jià)值觀的形成等區(qū)域性政治