【文章內(nèi)容簡介】 右，是發(fā)達(dá)國家的3倍。 仇保興，城鎮(zhèn)水環(huán)境的形勢、挑戰(zhàn)和對策，在首屆中國城鎮(zhèn)水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略國際研討會上的演講。 由于統(tǒng)計方法等方面的原因，句中所列數(shù)據(jù)可能存在一定偏差。但總體來看，相對于發(fā)達(dá)國家，在全國范圍內(nèi)，我國的用水效率較低是毫無疑問的。包括西北干旱半干旱地區(qū)在內(nèi)的西部地區(qū)，缺水程度最高，但是水資源的使用效率是全國三大地區(qū)中最低的?？紤]到中國人均水資源量低下和高經(jīng)濟增長率，水資源如此低效利用是難以為繼的。從另一角度講，我國工農(nóng)業(yè)節(jié)水仍有較大的潛力，城鎮(zhèn)生活用水效率也有進一步提高的空間。10. 由于不同區(qū)域面臨的水問題和水壓力不同，因此應(yīng)采取差別政策我國地區(qū)差異顯著，不同地區(qū)由于自然條件、社會經(jīng)濟發(fā)展階段和發(fā)展水平不同，導(dǎo)致其面臨的水問題的類型和遭受的各種水壓力是不同的，這就決定了政策的制定應(yīng)該因地制宜，采取差別政策，政策的選擇保持一定的靈活性和適應(yīng)性，不能搞一刀切。例如，調(diào)查顯示 中國科技促進發(fā)展研究中心社會發(fā)展部、挪威FAFO應(yīng)用國際研究所編，《西部人民的生活：中國西部省份社會與經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)測研究數(shù)據(jù)報告》，北京：中國統(tǒng)計出版社2006。，西南地區(qū)的水資源條件好于西北地區(qū)，但是西南地區(qū)的季節(jié)性供水困難和不安全水源的使用都明顯高于西北地區(qū)。因此，地區(qū)差異的現(xiàn)實問題也向現(xiàn)有涉水管理部門的政策制定提出了新的要求和挑戰(zhàn)。11. 區(qū)域性、流域性水問題系長期累積形成，其治理和恢復(fù)也需要經(jīng)歷長期過程我們看到，淮河雖然經(jīng)過10年的治理，累計投資約200億元，但目前的污染依然嚴(yán)重，劣Ⅴ類水質(zhì)監(jiān)測斷面仍占約1/3，說明流域性生態(tài)與環(huán)境問題涉及系統(tǒng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與綜合治理，遠(yuǎn)非三年五載所能解決。另外，由于治理資金不落實，“十五”期間，海河、遼河、淮河的治理項目都只完成了70%，巢湖、滇池也只完成1/2，即使是已建成的污水處理廠，由于管網(wǎng)不配套、運行經(jīng)費無保障或收費政策不到位等原因，不能滿負(fù)荷運行。這些問題至今沒有得到有效解決。因此，流域性污染控制與生態(tài)恢復(fù)需要正確的政策導(dǎo)向和長期不懈的努力。萊茵河經(jīng)過約30年的治理才實現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)就是一個最好的例證。如果不能從現(xiàn)在起采取強有力的措施，改善治理政策和投資不足的狀況，未來中國的區(qū)域性、流域性水問題將會愈演愈烈，其他流域有可能步淮河、渭河之后塵。三、為了解決人類面臨的水危機，世界各國都在探索新的治水理念和治水模式，實施流域綜合管理和水資源綜合管理已經(jīng)逐漸成為人們的共識，各國均嘗試采用立法、規(guī)劃、經(jīng)濟激勵等綜合措施實現(xiàn)相關(guān)涉水目標(biāo)12. 治水目標(biāo)要全面納入國家和部門的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策為了迎接水問題轉(zhuǎn)型的新挑戰(zhàn)，人們必須在反思傳統(tǒng)治水模式根本缺陷的基礎(chǔ)上，發(fā)展出一套應(yīng)對多利益主體參與公共事務(wù)的制度安排和治理體系。其遵循的基本理念是追求人與自然和諧、兼顧公平與效率、預(yù)防與治理相結(jié)合、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；并建立統(tǒng)一的管理體制，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的合作，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段提高水資源利用效率、有效減少污染物排放、維護生態(tài)安全、降低災(zāi)害風(fēng)險、尋求環(huán)境與發(fā)展的雙贏。為此，各國都在進行不懈的努力，提出并實踐著各種新的治水管理方式。中國也在加快水治理的變革，提出從“工程水利”向“資源水利”轉(zhuǎn)變、和諧流域、人與洪水和諧共處、江湖聯(lián)通、水工程生態(tài)調(diào)度等新理念，不斷向水資源綜合管理邁進。13. 越來越多的國家和地區(qū)開始實施流域綜合管理和水資源綜合管理水問題與其他環(huán)境和發(fā)展問題是相互聯(lián)系的。2002年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會通過的《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議實施計劃》明確提出，到2005年制定出水資源綜合管理和提高用水效率的規(guī)劃。經(jīng)過多年的實踐，人們越來越認(rèn)識到水資源必須以流域為基本單元開展綜合管理。近年來，許多國家通過修改法規(guī)，推行流域綜合管理。例如，歐盟在2000年通過《歐盟水框架指令》，在其當(dāng)時29個成員國與周邊國家實施流域綜合管理；南非也于1998年通過“水法”，實施以流域管理為基礎(chǔ)的水資源管理；新西蘭甚至按照流域邊界對地方行政區(qū)邊界進行了調(diào)整，促進地方政府的流域管理工作。2004年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會第12次會議呼吁各國政府采取流域綜合管理措施。中國從2007年開始，全面啟動各流域綜合規(guī)劃修編工作，引入綜合管理的相關(guān)概念。這些都說明，治水正在進入一個綜合管理的階段。14. 采取綜合、配套措施是各國改進水管理體系和提高效率的共同途徑首先，立法對水資源和水環(huán)境的綜合管理至關(guān)重要，立法必須確立綜合管理的目標(biāo)、原則、體制和運行機制，并對管理機構(gòu)進行授權(quán)；其次，編制綜合規(guī)劃是水資源綜合管理和流域綜合管理的重要手段，幾乎所有水管理機構(gòu)或流域機構(gòu)都把編制綜合規(guī)劃作為最重要和最核心的工作，通過綜合規(guī)劃對水資源、水環(huán)境及地方的流域管理進行指導(dǎo)，而且規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)常常具有法律效力；最后，引入經(jīng)濟手段是促進行為轉(zhuǎn)變的重要途徑，通過明晰水權(quán)、改革水價和創(chuàng)新的水財稅政策來增加供給、減少排放、厲行節(jié)約、鼓勵創(chuàng)新；通過公平的水權(quán)分配、定價機制以及合理的政策取向，把生態(tài)補償、技術(shù)進步、利益相關(guān)者參與有機結(jié)合起來，為所有人提供充足、安全、價格合理的水，以及完善的生態(tài)服務(wù)。四、解決中國水問題的核心是治水模式的轉(zhuǎn)型，要重新設(shè)立新時期的治水優(yōu)先目標(biāo)，把提高城市污水處理率作為實現(xiàn)“十一五”COD減排目標(biāo)的優(yōu)先選擇，通過制度創(chuàng)新逐步建立新的水綜合管理體制，通過各種新型管理手段的應(yīng)用、技術(shù)手段的創(chuàng)新以及其他綜合措施保障治水目標(biāo)的實現(xiàn)15. 明確新時期中國治水的優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)該目標(biāo)應(yīng)該包括三部分內(nèi)容：l 提高水資源生產(chǎn)率和降低污染物產(chǎn)生強度。也就是通過節(jié)水、水資源再生利用和循環(huán)利用等措施提高水資源利用效率，同時通過轉(zhuǎn)變增長方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟（特別是清潔生產(chǎn)）和技術(shù)進步等手段，降低單位GDP的污染物產(chǎn)生量。l 把水污染綜合防治放在解決各類水問題的優(yōu)先位置。在今后相當(dāng)長時期內(nèi)，把降低水污染物排放作為治水的優(yōu)先目標(biāo)之一。一方面，通過相應(yīng)的制度安排、投資保障和執(zhí)法監(jiān)管，努力控制點源污染物排放總量；另一方面，全面核定各流域及被污染的不同用途水體的污染物排放負(fù)荷，并將其分解到各工業(yè)點源、城鎮(zhèn)生活污染和農(nóng)村面源污染上，才有望使減少污染排放與水體環(huán)境質(zhì)量改善相結(jié)合。l 把改善水生態(tài)服務(wù)作為流域規(guī)劃和管理的目標(biāo)。結(jié)合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，根據(jù)水生態(tài)的要求，對主要河流與河段劃定禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，對江河源頭區(qū)、重要水源地、漁業(yè)水域及珍稀瀕危水生野生動物密集分布區(qū)、天然濕地與河口區(qū)等進行有效保護。盡快研究制定重要河流與河段的優(yōu)先保護名錄，劃定生物多樣性豐富、自然與文化價值突出的河流與河段，予以