【文章內(nèi)容簡介】 法行政是美國憲法的要求，離開了憲法背景，很難對美國的行政法制度作出合理解釋。美國憲法對政府依法行政的要求來源于對三權(quán)分立、聯(lián)邦制、公民基本權(quán)利的規(guī)定?！　←湹线d曾說：“立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可以公正地斷定是虐政?！盵18]美國憲法根據(jù)洛克、孟德斯鳩的分權(quán)理論及英國的政治體制，將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別授予國會、總統(tǒng)和法院，三權(quán)相互制衡，以確保權(quán)力的合法行使。三權(quán)分立體制在以下三個方面確保了政府依法行政：立法機關(guān)創(chuàng)建行政機構(gòu)和設定行政機構(gòu)權(quán)力的范圍；司法機關(guān)控制行政機構(gòu)權(quán)力的行使；政府間的關(guān)系由法律調(diào)整，政府公務員依法管理?！　∶绹趪覚?quán)力的縱向結(jié)構(gòu)上采用聯(lián)邦制，聯(lián)邦制決定了政府依法行政的必要：聯(lián)邦政府和州政府都只能在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動，聯(lián)邦政府不能隨意將自己的意志強加于州，州也不得行使屬于聯(lián)邦的權(quán)力，聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限沖突由聯(lián)邦法院依法裁決；聯(lián)邦政府負有保障聯(lián)邦憲法被忠實執(zhí)行的義務、保障個人憲法權(quán)利的義務，當州政府的行為侵犯公民的憲法權(quán)利時，受害人可以向法院起訴以獲得救濟?！　∶绹摹稒?quán)利法案》和第14條憲法修正案規(guī)定了公民享有的基本自由和權(quán)利，公民的自由和權(quán)利為行政權(quán)的行使確立了最低標準，即聯(lián)邦政府及州政府的活動不得侵犯公民的基本自由和權(quán)利。對公民的自由和權(quán)利的保護決定了依法行政的必要。首先，它要求政府可以為某種行為和不得為某種行為；其次，它要求政府在行使權(quán)力時必須提供某種程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和權(quán)利，公民可以通過司法審查獲得救濟?！　∪绻f聯(lián)邦憲法是通過憲政體制的建立來確保政府依法行政的話，那么，司法審查制度則是通過法院的監(jiān)督來保證政府活動的合法。美國在建國之后的近100年間，行政法的特點就是：市場加法院，或者立法加法院，行政機關(guān)的作用不占主導地位。即這一時期，美國行政法的中心是由法院按照英國普通法和衡平法的原則對行政活動進行司法審查。[19]這一時期，行政機關(guān)在社會生活中的作用不占主要地位，經(jīng)濟活動和社會活動主要不是由政府干預，而是由市場調(diào)節(jié)。法院根據(jù)合同規(guī)則、侵權(quán)行為規(guī)則和財產(chǎn)權(quán)規(guī)則對市場進行監(jiān)督。在需要制定法律進行干預的時候，立法機關(guān)往往會制定詳細的法律，直接規(guī)定公民的權(quán)利和義務。在法律遭到破壞時，由法院進行制裁以保障法律的執(zhí)行。在官員違法侵害公民普通法上的權(quán)利時，法院根據(jù)普通法上的特權(quán)令和衡平法上的制止令、確認判決來約束官員的違法行為，同時也根據(jù)普通法的規(guī)則科處官員個人的賠償責任?！　∫话阏J為，美國法院的司法審查權(quán)是由1803年馬伯里訴麥迪遜一案確立的，馬歇爾大法官在該案的判決中表明：“任何一種法律如果與憲法相抵觸，最高法院都有權(quán)把它宣告為無效，從而使聯(lián)邦法院成為聯(lián)邦憲法保護者?！盵20]也正是這一案件使得聯(lián)邦最高法院成為聯(lián)邦憲法的最終解釋者。該案除了其憲法意義之外，還具有重要的行政法意義。該案實際上是一個復審行政機關(guān)行為的案件，即要求行政機構(gòu)發(fā)給原告委任狀，履行一定的義務。馬歇爾大法官在判決中也充分肯定了對行政行為司法審查的必要：“每個人受到侵害時，都有權(quán)爭取法律的保護，政府的職責之一就是提供此項保護?！瓏鴦涨洳坏脛儕Z他人既得的權(quán)利，如企圖剝奪他人的既得權(quán)利，則他應向法院陳述理由?！盵21]　　司法審查包括違憲審查和違法審查兩部分。違憲審查根據(jù)憲法及其修正案，違法審查根據(jù)制定法、普通法及衡平法原則。行政機關(guān)的行為要符合制定法的規(guī)定，制定法沒有規(guī)定的，要符合普通法和衡平法原則。行政機關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法定程序行為，這是法院對行政行為進行司法審查的基礎性原則。通過司法審查，可以糾正違憲行為，同時保障聯(lián)邦政府和州政府各自在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動；可以糾正違法行為，保障相對人的權(quán)益。司法審查是確保依法行政的最終屏障?！　∶绹姓ㄖ贫仁请S著行政權(quán)的擴張而逐步發(fā)展的。美國許多學者認為，1887年州際商業(yè)委員會的建立標志著美國行政法的開端。[22]19世紀60年代南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國的工業(yè)開始迅速發(fā)展，工業(yè)化導致城市化以及社會各階層的沖突等一系列的社會問題，對此，立法機關(guān)和司法機關(guān)無力應付。對于日益復雜的經(jīng)濟問題，立法機關(guān)也無力制定詳細的法律進行控制。因而只有試圖利用行政力量來解決這些問題?！　‘敃r，首先需要解決的是鐵路運輸問題。美國從19世紀30年代開始興建鐵路，政府對私人修筑鐵路采取支持和鼓勵的政策。后來，鐵路運輸成為壟斷性行業(yè)，采取壟斷價格和歧視性的區(qū)別價格，這引起了農(nóng)民和中小企業(yè)的不滿，他們要求政府對鐵路運輸進行控制。最初是由州政府對鐵路公司進行控制，但是鐵路運輸超過一個州的范圍，州政府對此不能進行有效控制，只有聯(lián)邦政府才能解決這個問題。結(jié)果，聯(lián)邦國會于1887年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會控制鐵路運輸。州際商業(yè)委員會是美國的第一個獨立管制機構(gòu)，獨立于總統(tǒng)，具有制定運輸政策和決定運輸價格的立法權(quán)，具有執(zhí)行該政策的行政權(quán)，還具有裁決由此而引起的爭端的司法權(quán)。在州際商業(yè)委員會建立以前，國會也曾授予行政機關(guān)委任立法權(quán)或委任司法權(quán)，但不是一個機關(guān)同時行使這三種權(quán)力。州際商業(yè)委員會是對傳統(tǒng)三權(quán)分立體制的突破，是聯(lián)邦行政組織的一個創(chuàng)新，開辟了聯(lián)邦政府由不介入私人經(jīng)營活動到控制經(jīng)濟的新時代，標志著美國現(xiàn)代行政權(quán)的擴張，在美國行政法的發(fā)展中具有劃時代的意義。以后，美國陸續(xù)建立了60多個獨立管制機構(gòu)，解決了大量的經(jīng)濟和社會問題?！　—毩⒐苤茩C構(gòu)自建立之是起就受到了反對，批評者認為這些機構(gòu)違背了憲法的分權(quán)原則、限制了總統(tǒng)的權(quán)力。但是，由于獨立管制機構(gòu)可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，可以迅速對管理中出現(xiàn)的問題作出反應，可以以合議制的組織形式公正地行使行政裁決權(quán)，美國法院對獨立管制機構(gòu)采取支持態(tài)度。同時，法院也認識到對享有巨大權(quán)力的獨立管制機構(gòu)進行控制的必要性，因此采取嚴格的司法審查態(tài)度，防止其對私人權(quán)利的侵害。這一時期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時程序上受到很大的限制，不能適應行政機關(guān)權(quán)力擴張以后對權(quán)利救濟的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴格的審查標準，要求獨立管制機構(gòu)行使權(quán)力必須符合下列條件：對私人科處制裁必須法律的授權(quán)；行政機關(guān)作出決定的程序，必須能夠保證其決定符合授權(quán)法的規(guī)定；行政決定必須接受司法審查；行政決定的程序必須方便司法審查。[23]　　美國行政權(quán)力迅速擴張是在1933年至1946年期間，這一時期也是美國行政法發(fā)展的最重要階段。1929年，美國爆發(fā)了嚴重的經(jīng)濟危機，直到1933年羅斯福當選總統(tǒng)，經(jīng)濟仍處在蕭條期。為了擺脫經(jīng)濟危機，羅斯福總統(tǒng)推行復興經(jīng)濟的新政。新政的主要內(nèi)容是加強國家對銀行、市場和農(nóng)業(yè)的控制，實行最低工資制、社會保障制等。為了執(zhí)行新政的各項措施，許多獨立管制機構(gòu)得以建立、一批授權(quán)行政機關(guān)管理經(jīng)濟的法律也被制定。隨著獨立管制機構(gòu)大量涌現(xiàn)，對于某些獨立管制機構(gòu)權(quán)力的行使，法律沒有規(guī)定必要的程序限制；對于授權(quán)行政機關(guān)管理經(jīng)濟的部分法律，授權(quán)機關(guān)也沒有規(guī)定聽證程序，或雖規(guī)定了聽證程序但行政機關(guān)不執(zhí)行。因此，要求實現(xiàn)行政程序的標準化、法律化和加強司法審查的呼聲越來越高。在這一壓力下，羅斯福總統(tǒng)于1939年命令司法部長任命一個委員會研究行政程序問題。二戰(zhàn)后，在該委員會報告的基礎上，國會于1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》。該法規(guī)定了制定行政法規(guī)的程序、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍、聽證官員的地位和權(quán)力，統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機關(guān)的行政程序，為聯(lián)邦行政機關(guān)規(guī)定了一個最低的程序要求，對于保障依法行政具有重要意義。這一時期，美國也放棄了主權(quán)豁免原則，承認了國家的賠償責任，制定了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，推動了美國行政法的現(xiàn)代化。　　《聯(lián)邦行政程序法》制定以后的20年內(nèi)，美國行政法沒有重大的發(fā)展。60年代以來，隨著國會立法從經(jīng)濟控制領域轉(zhuǎn)向社會控制領域、環(huán)保領域和消費者保護領域，福利行政、服務行政興起，行政權(quán)更為廣泛地影響到公民的生活，公民對行政權(quán)的進一步擴張及自由裁量權(quán)的不受規(guī)制提出批評，司法審查的目的也不再局限于防止行政機關(guān)濫用權(quán)力侵害私人權(quán)利，而趨向于擴大公眾對行政程序的參與，以督促行政機關(guān)為公眾提供更多的福利和服務。因此，對司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無論是直接當事人，還是競爭權(quán)人、一般消費者，都有權(quán)提起司法審查。司法審查中的主權(quán)豁免原則也被放棄，受到不利行政決定影響的人可以直接以美利堅合眾國為被告。法院還在司法審查中要求行政機關(guān)在非正式程序的裁決中必須說明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強了行政人員對侵權(quán)行為的賠償責任。　　由于過去從程序上和司法審查上限制行政機關(guān)的權(quán)力只能保障個人的利益不受行政機關(guān)的侵犯，但不能保證行政機關(guān)的活動符合公共利益，也不能保證行政機關(guān)可以為公眾提供更多的福利和服務，因此，有必要實行行政公開，以補充程序限制和司法審查的不足。于是國會于1966年對《聯(lián)邦行政程序法》中關(guān)于行政公開的規(guī)定予以修訂，制定了《情報自由法》，該法規(guī)定除法定的9類文件外，其它政府文件必須全部公開，任何人有權(quán)要求查閱，行政機關(guān)不得拒絕。1972年，國會制定了《聯(lián)邦咨詢委員會法》，規(guī)定咨詢委員會會議必須公開。1974年制定《隱私權(quán)法》，以保護公民的隱私權(quán)和確保公民的自由。1976年制定《陽光下的政府法》，規(guī)定合議機關(guān)的會議必須公開。這些法律構(gòu)成了美國行政程序法的重要組成部分，使美國行政法朝著更大的政治參與、朝著行政決策程序的最大透明度方向發(fā)展?！　∶绹姓ń?jīng)過60年代中期和70年代的改革后，直到現(xiàn)在，一直處于反思和改革狀態(tài)。現(xiàn)階段，四個范圍的管制革新標志著行政法新變革的開始：將公共職能委托給私人部門；以市場約束方式代替命令—控制方式；應用市場結(jié)構(gòu)模式——政府公司化；應用協(xié)商立法、行政爭議的非正式裁決程序等程序規(guī)則。這些變革的結(jié)果是將公共權(quán)力擴展與國家干預的合法化，轉(zhuǎn)變?yōu)槭构綑?quán)力融合，以及使用私權(quán)力并通過市場機制達到公益目的方式合法化。[24]　　綜上，筆者認為，美國的行政組織制度、行政程序制度、司法審查制度、行政賠償制度以及國會和總統(tǒng)對行政的控制，保障了美國的依法行政。美國的依法行政原則為：　　承認法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力，但法律必須符合一定的標準和包含一定的內(nèi)容，否則法律也可以作為專制統(tǒng)治的工具；　　為了保護公民的利益不受政府和官員的侵犯，還必須在程序方面對政府權(quán)利的行使加以限制，政府行使權(quán)力必須遵守正當法律程序；　　法律規(guī)定的權(quán)力和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威、限制政府權(quán)力、保護公民權(quán)利的機構(gòu)?！　∪⒎▏　》▏乾F(xiàn)代行政法的發(fā)源地，素有“行政法母國”之稱。在法國行政法的發(fā)展過程中，行政法院（尤其是國家參事院即最高行政法院）發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，甚至可以說，行政法院造就了法國行政法，造就了法國的行政法治?！　》▏姓ㄔ旱漠a(chǎn)生，與其近代歷史發(fā)展有著極為密切的關(guān)系。法國的普通法院在歷史上所充當?shù)慕巧欠▏毩⒌男姓ㄔ合到y(tǒng)產(chǎn)生的重要歷史因素?！　》▏?7世紀時處于王政集權(quán)統(tǒng)治時期，但國王除了能掌握其私人顧問會議和專家顧問會議等的裁判權(quán)外，司法裁判權(quán)幾乎完全淪落到代表地方貴族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院。各高等法院擁有兩項重要的權(quán)力：法規(guī)登記備案權(quán)、具有法規(guī)效力的裁決權(quán)。依據(jù)第一項權(quán)力，一切法令在執(zhí)行前必須先在高等法院登記，如果執(zhí)行了尚未登記的法令，或該法令雖已登記但執(zhí)行結(jié)果與法院見解相異，法院可以認為該執(zhí)行行為無效，并可以處罰該官吏。依據(jù)第二項權(quán)力，高等法院的判決具有拘束力，這實質(zhì)上是司法機關(guān)在立法。普通法院利用其手中的權(quán)力拒絕登記、拒絕執(zhí)行行政部門反映資產(chǎn)階級利益和要求的法令，普通法院逐漸成為行政權(quán)的羈絆，普通法院與行政部門之間的對立與沖突也日趨激烈。1641年，國王通過圣熱爾曼敕令剝奪了高等法院對涉及王室和行政部門的案件的管轄權(quán)，而將這一權(quán)力交給了王室顧問團?！　∨f制度下的高等法院在大革命后被廢除。立憲會議于1790年8月頒布了《司法組織法典》，其中第2章第10條規(guī)定：“法院不得直接或間接地參與立法活動，不得阻止或延緩立法機構(gòu)所頒布法令的執(zhí)行……違反本規(guī)定的相關(guān)責任人員將受到處罰?！盵25]第13條規(guī)定：“司法職能有別于、并始終獨立于行政職能。對于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政機構(gòu)的活動都是一種罪行?！盵26]這反映了法國人對分權(quán)原則的理解：行政機關(guān)不能行使司法權(quán)，同樣，司法機關(guān)也不能行使行政權(quán)；裁決行政糾紛的活動屬于行政權(quán)的范圍，裁決其他糾紛的活動屬于司法權(quán)的范圍，行政糾紛應由行政機關(guān)處理，不應由司法機關(guān)即普通法院處理，否則便是司法權(quán)代替行政權(quán)。上述迄今為止仍然有效的兩個條款使行政機關(guān)獲得了很大的獨立性，并且導致了法國所特有的行政糾紛解決專門機構(gòu)——行政法院的產(chǎn)生。　　從1790年至1799年，這一時期雖然禁止普通法院受理行政案件，但是對公民的申訴并沒有考慮設立獨立的行政法院來受理，行政審判的組織形式也無相關(guān)規(guī)定。公民對于行政機關(guān)違法行為的申訴，只能向上級行政機關(guān)提出，由行政人員受理，國家元首掌握最后的決定權(quán)，這種制度稱為行政法官制?！　?799年，國家參事院即最高行政法院誕生。國家參事院的前身是舊制度下的國王參事院。國王參事院本身沒有獨立的權(quán)力是王室的顧問機構(gòu)，輔助國王行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。國王參事院在大革命時期被廢除，1799年重建，成為國家參事院，即最高行政法院?！　?799年，憲法第52條規(guī)定：“在執(zhí)政的領導下，國家參事院負責草擬法律草案和公共行政條例，解決行政上所發(fā)生的困難?！盵27]據(jù)此，拿破侖仿造舊制度下的國王參事院設立了國家參事院，作為國家元首的咨詢機關(guān)，同時受理行政案件。國家參事院便是法國最高行政法院的前身。雖然《國家參事院組織條例》規(guī)定：“國家參事院對行政機關(guān)與法院之間所發(fā)生的爭議和業(yè)經(jīng)部長作出決定的訴訟案件進行裁決”[28]，但是在訴訟中，國家參事院僅有“保留審判權(quán)”，即公民不服行政機關(guān)的決定或認為某一行政行為侵犯了自己的權(quán)利，他必須先向主管的部長提出申訴，只有當其對部長的決定仍不滿意時，才可以向國家參事院提出復議申請，而國家參事