當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地問(wèn)題(編輯修改稿)
2025-02-14 00:14 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 每年約一百萬(wàn)畝。[10]另?yè)?jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)表明，目前全國(guó)耕種土地面積10%以上已受重金屬污染，每年因土壤污染致糧食減產(chǎn)100億公斤。[11]縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展肩負(fù)著保障國(guó)土生態(tài)安全的重大職責(zé)。西方主要工業(yè)化國(guó)家早在上個(gè)世紀(jì)初就已經(jīng)完成了國(guó)土區(qū)域空間的功能規(guī)劃。在中國(guó)古代也是對(duì)縣域進(jìn)行分等級(jí)按功能管理，比如，隋朝將全國(guó)縣“以所管閑劇及沖要為等級(jí)”。唐代以地位、戶(hù)口與地理?xiàng)l件等綜合劃分全國(guó)的縣為赤、畿、望、緊、上、中、下七等。清雍正時(shí)期，將全國(guó)縣的分等為“沖、繁、疲、難”。而改革開(kāi)放以來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上是靠山吃山、靠水吃水的資源依賴(lài)型思路，必然造成環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)，是明顯的不可持續(xù)發(fā)展路子。要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就必須對(duì)國(guó)土空間布局進(jìn)行科學(xué)劃分，而縣域則是國(guó)土陸地空間的主體。必須對(duì)縣域進(jìn)行國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，即保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)科學(xué)和諧發(fā)展，又保障國(guó)土安全和生態(tài)平衡。2010年10月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略：按照全國(guó)經(jīng)濟(jì)合理布局的要求，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。對(duì)人口密集、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度偏高、資源環(huán)境負(fù)荷過(guò)重的部分城市化地區(qū)要優(yōu)化開(kāi)發(fā)。對(duì)資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口和經(jīng)濟(jì)條件較好的城市化地區(qū)要重點(diǎn)開(kāi)發(fā)。對(duì)影響全局生態(tài)安全的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)。對(duì)依法設(shè)立的各級(jí)各類(lèi)自然文化資源保護(hù)區(qū)和其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域要禁止開(kāi)發(fā)”。隨后，國(guó)務(wù)院通過(guò)國(guó)家發(fā)改委《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國(guó)家主體功能區(qū)分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)。主體功能區(qū)規(guī)劃與建設(shè)對(duì)國(guó)土生態(tài)安全和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展具有重大意義。一是基本形成功能定位清晰的國(guó)土空間格局。二是基本實(shí)現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟(jì)布局相協(xié)調(diào)。三是基本實(shí)現(xiàn)人口和經(jīng)濟(jì)的分布與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。四是基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和生活條件均質(zhì)化。[12]p380必須強(qiáng)調(diào)，主體功能區(qū)建設(shè)是區(qū)劃、規(guī)劃、政策和考核“四位一體”，區(qū)劃是前提，規(guī)劃是關(guān)鍵，而配套政策和考核是保障。但目前各省對(duì)縣域的國(guó)家功能劃分基本上停留在規(guī)劃文件層面，有些甚至連規(guī)劃工作尚未啟動(dòng)。必須盡快完成縣域主體功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)工作，并針對(duì)功能區(qū)定位研究制定差別化的財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口管理和環(huán)境政策，建立完善科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核方法，并加大對(duì)土地弱化區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并通過(guò)土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅強(qiáng)化土地資源的優(yōu)化配置。還要在此基礎(chǔ)上開(kāi)展跨行政區(qū)域的流域規(guī)劃保護(hù)和林山、草地濕地等生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域保護(hù)治理工作，全面保證國(guó)土生態(tài)安全。三、畸形的土地財(cái)政問(wèn)題中國(guó)是政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中國(guó)的地方政府屬于“地方發(fā)展型政府”?！皬男姓芾眢w制的設(shè)置來(lái)看，‘屬地管理’和‘行政發(fā)包’是中國(guó)政府體系的典型特征”。[13](p23) “發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的政府模式”。[14](p12)當(dāng)前我國(guó)省、市、縣政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分模糊，地區(qū)之間差別較大，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等最基本公共服務(wù)以及農(nóng)業(yè)等法定支出主要由縣鄉(xiāng)政府提供，縣鄉(xiāng)支出責(zé)任偏大。[15](p14)絕大多數(shù)縣域都是財(cái)政入不抵出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣域單位財(cái)政總支出超過(guò)總收入600多億元，補(bǔ)貼縣945個(gè)，赤字縣556個(gè)，%，赤字總量占地方財(cái)政總量的77%?？h域政府既要提供公共服務(wù)，又要籌資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，存在巨大的資金缺口，而城鎮(zhèn)化工業(yè)化發(fā)展對(duì)土地的大量需求和土地資源稀缺性之間的矛盾導(dǎo)致地價(jià)節(jié)節(jié)攀升，地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷使得土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2010年度審計(jì)報(bào)告顯示：至2010年底。共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。[16]全國(guó)共有2052個(gè)縣域，即絕大多數(shù)縣是以土地出讓收入作為債務(wù)抵押的。土地增值已經(jīng)成為地方尤其東南沿?？h域地區(qū)生產(chǎn)總值的重要因素。19992008年間，中國(guó)土地出讓面積從45391公頃上升到165860公頃，%，同期土地出讓金收入也不斷上升，剔除通脹因素，成交價(jià)款年均增長(zhǎng)率高達(dá)45%，是財(cái)政收入中增長(zhǎng)最快的一種。國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史介紹，%。[17]( p9)土地財(cái)政是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的畸形現(xiàn)象，不僅大量耕地被抵占、閑置，危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，滋生官員腐敗，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。據(jù)調(diào)查，江蘇在土地用途增值的土地收益分配中，政府約占6070%，村一級(jí)集體組織得25
公司管理相關(guān)推薦
鄂ICP備17016276號(hào)-1