當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地問題(已修改)
2025-01-30 00:14 本頁面
【正文】 當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地問題閆恩虎:縣域經(jīng)濟(jì)是中國的“國本經(jīng)濟(jì)”、“民生經(jīng)濟(jì)”、“最基本的生態(tài)經(jīng)濟(jì)”、“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)”和“未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的主要基礎(chǔ)”，是解決“三農(nóng)”問題、保障國家糧食安全的基本依托。[1](P9)土地是縣域最基本的資源。目前，我國縣域陸地總面積874萬多平方千米，%。，%。%。這說明，當(dāng)前在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地和人力作為基本資源尚未從根本上激活，其重大作用沒有充分發(fā)揮，尤其是土地資源。從國家層面講，縣域土地負(fù)有以下重大職責(zé)：保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的空間載體和推動(dòng)力。保障農(nóng)民的生存與發(fā)展。維護(hù)國土生態(tài)安全。因此，縣域土地的開發(fā)利用是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全的重大問題。土地資源的高效益開發(fā)和永續(xù)利用是我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一個(gè)重大課題。當(dāng)前，由于我國城鄉(xiāng)土地的二元化管理體制和對土地屬性的多元界定，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地問題異常突出，從上個(gè)世紀(jì)末縣域政府招商引資的“零地價(jià)”，到目前的房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱以及長期受輿論批評屢禁不止的大學(xué)城、游樂場、高爾夫球場擴(kuò)建等，說明土地問題已經(jīng)成為影響縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)問題。從理論上講，目前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地問題可以概括為以下幾點(diǎn)：工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的建設(shè)用地與糧食安全的保障問題。縣域經(jīng)濟(jì)的自組織發(fā)展與國土生態(tài)安全問題。畸形的土地財(cái)政問題。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。這些問題都是目前迫切需要解決的。如果不能有效解決，縣域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展就缺乏基礎(chǔ)和保障。一、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的建設(shè)用地與糧食安全問題工業(yè)化是當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心主題，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的重要載體和推動(dòng)力。城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的一種規(guī)律性經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變和互動(dòng)的過程，是人口在空間上由分散向集中的轉(zhuǎn)變，伴隨著這一轉(zhuǎn)變的是產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)的專業(yè)化、城鄉(xiāng)社會(huì)逐步一體化，家庭、企業(yè)、政府相互聯(lián)系的密切，技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)家才干的不斷增強(qiáng)等。[2] (p35)城鎮(zhèn)化包括地域城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化和生活方式城鎮(zhèn)化。地域城鎮(zhèn)化必然要將部分耕地轉(zhuǎn)化為工業(yè)或商業(yè)用地。這將帶來兩個(gè)結(jié)果，一是耕地面積減少。二是農(nóng)村人口減少，土地規(guī)模集中。我國人多地少，人地矛盾非常突出，但目前我國縣域城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度卻持續(xù)降低，根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：%，%，這說明，我國粗放型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路仍在持續(xù)。中央政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)：要建立世界上最嚴(yán)格的土地用途管制制度。但工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展以及GDP為核心的官員考核制度使地方政府尤其縣域政府對建設(shè)用地的欲求量越來越大。筆者2011年參與廣東有關(guān)縣域國家主體功能區(qū)規(guī)劃的調(diào)研工作，幾乎所有縣政府都提出需要增加建設(shè)用地指標(biāo)?？梢钥隙?，目前和今后相當(dāng)一段時(shí)期我國建設(shè)用地的規(guī)模仍在擴(kuò)大。據(jù)國土資源部部長徐紹史介紹：“十一五”以來，全國每年建設(shè)用地需求在1200萬畝以上，每年土地利用計(jì)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)只有600萬畝左右，缺口達(dá)50%以上。[3] (p4)改革開放以來，農(nóng)村城鎮(zhèn)化為中國的現(xiàn)代化提供了巨大的推動(dòng)力。30年來，僅農(nóng)村土地為工業(yè)化城市化提供的資本積累達(dá)30萬億元，遠(yuǎn)超過同期所吸引的外資總量。[4](p12)有專家提出：“特別值得擔(dān)心的是把糧食安全和保護(hù)耕地面積聯(lián)系起來，要求確保18億畝耕地不許突破。我國改革以后的三十年人口增加了45%，糧食產(chǎn)量增加了60%，而耕地是減少的?？梢姼睾图Z食產(chǎn)量之間沒有直接的關(guān)系”?！?8億畝耕地紅線不僅直接導(dǎo)致房價(jià)上漲，而且無視耕地作為一種農(nóng)業(yè)要素具有可替代性，并將它與糧食產(chǎn)量——乃至糧食安全絕對地‘捆綁’起來，無論在理論上還是在經(jīng)驗(yàn)上都是缺乏根據(jù)的。政府劃定的耕地紅線注定是要被突破的，而且原有的21億畝紅線已然被破，這條紅線束縛的只是中國的工業(yè)化與城市化的進(jìn)程”。[5](p13)首先強(qiáng)調(diào)：“耕地作為一種農(nóng)業(yè)要素具有可替代性”是不成立的。其次，這種觀點(diǎn)忽視了目前我國城市化城鎮(zhèn)化粗放型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和糧食單產(chǎn)技術(shù)提高的不定性，影響是相當(dāng)可怕的!要清楚，目前中國人均可耕地面積僅為世界平均值的40%。中科院院士陸大道指出：“目前，我國大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米”。[6]但按每單位工業(yè)用地所產(chǎn)生的工業(yè)增加值計(jì)算，目前北京大概只相當(dāng)于東京的1/20。幾十年的粗放型縣域工業(yè)化城鎮(zhèn)化，已經(jīng)使我國耕地遭受重大的破壞。據(jù)黨國英研究：“從1980年到2005年，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展
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