當前縣域經(jīng)濟發(fā)展中的土地問題(已修改)
2025-01-30 00:14 本頁面
【正文】 當前縣域經(jīng)濟發(fā)展中的土地問題閆恩虎:縣域經(jīng)濟是中國的“國本經(jīng)濟”、“民生經(jīng)濟”、“最基本的生態(tài)經(jīng)濟”、“穩(wěn)定經(jīng)濟”和“未來區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展的主要基礎”，是解決“三農(nóng)”問題、保障國家糧食安全的基本依托。[1](P9)土地是縣域最基本的資源。目前，我國縣域陸地總面積874萬多平方千米，%。，%。%。這說明，當前在縣域經(jīng)濟發(fā)展中，土地和人力作為基本資源尚未從根本上激活，其重大作用沒有充分發(fā)揮，尤其是土地資源。從國家層面講，縣域土地負有以下重大職責：保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的空間載體和推動力。保障農(nóng)民的生存與發(fā)展。維護國土生態(tài)安全。因此，縣域土地的開發(fā)利用是關系國家經(jīng)濟安全的重大問題。土地資源的高效益開發(fā)和永續(xù)利用是我國縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的一個重大課題。當前，由于我國城鄉(xiāng)土地的二元化管理體制和對土地屬性的多元界定，導致縣域經(jīng)濟發(fā)展中的土地問題異常突出，從上個世紀末縣域政府招商引資的“零地價”，到目前的房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱以及長期受輿論批評屢禁不止的大學城、游樂場、高爾夫球場擴建等，說明土地問題已經(jīng)成為影響縣域經(jīng)濟科學發(fā)展的重大現(xiàn)實問題。從理論上講，目前縣域經(jīng)濟發(fā)展中的土地問題可以概括為以下幾點：工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的建設用地與糧食安全的保障問題?？h域經(jīng)濟的自組織發(fā)展與國土生態(tài)安全問題?；蔚耐恋刎斦栴}。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。這些問題都是目前迫切需要解決的。如果不能有效解決，縣域經(jīng)濟的科學發(fā)展就缺乏基礎和保障。一、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的建設用地與糧食安全問題工業(yè)化是當前我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心主題，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的重要載體和推動力。城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化、現(xiàn)代化進程的一種規(guī)律性經(jīng)濟社會現(xiàn)象，是農(nóng)村經(jīng)濟向城市經(jīng)濟轉變和互動的過程，是人口在空間上由分散向集中的轉變，伴隨著這一轉變的是產(chǎn)品和服務生產(chǎn)的專業(yè)化、城鄉(xiāng)社會逐步一體化，家庭、企業(yè)、政府相互聯(lián)系的密切，技術創(chuàng)新和企業(yè)家才干的不斷增強等。[2] (p35)城鎮(zhèn)化包括地域城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化和生活方式城鎮(zhèn)化。地域城鎮(zhèn)化必然要將部分耕地轉化為工業(yè)或商業(yè)用地。這將帶來兩個結果，一是耕地面積減少。二是農(nóng)村人口減少，土地規(guī)模集中。我國人多地少，人地矛盾非常突出，但目前我國縣域城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度卻持續(xù)降低，根據(jù)中國社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展研究所的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：%，%，這說明，我國粗放型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路仍在持續(xù)。中央政府反復強調(diào)：要建立世界上最嚴格的土地用途管制制度。但工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展以及GDP為核心的官員考核制度使地方政府尤其縣域政府對建設用地的欲求量越來越大。筆者2011年參與廣東有關縣域國家主體功能區(qū)規(guī)劃的調(diào)研工作，幾乎所有縣政府都提出需要增加建設用地指標。可以肯定，目前和今后相當一段時期我國建設用地的規(guī)模仍在擴大。據(jù)國土資源部部長徐紹史介紹：“十一五”以來，全國每年建設用地需求在1200萬畝以上，每年土地利用計劃下達的新增建設用地指標只有600萬畝左右，缺口達50%以上。[3] (p4)改革開放以來，農(nóng)村城鎮(zhèn)化為中國的現(xiàn)代化提供了巨大的推動力。30年來，僅農(nóng)村土地為工業(yè)化城市化提供的資本積累達30萬億元，遠超過同期所吸引的外資總量。[4](p12)有專家提出：“特別值得擔心的是把糧食安全和保護耕地面積聯(lián)系起來，要求確保18億畝耕地不許突破。我國改革以后的三十年人口增加了45%，糧食產(chǎn)量增加了60%，而耕地是減少的。可見耕地和糧食產(chǎn)量之間沒有直接的關系”。“18億畝耕地紅線不僅直接導致房價上漲，而且無視耕地作為一種農(nóng)業(yè)要素具有可替代性，并將它與糧食產(chǎn)量——乃至糧食安全絕對地‘捆綁’起來，無論在理論上還是在經(jīng)驗上都是缺乏根據(jù)的。政府劃定的耕地紅線注定是要被突破的，而且原有的21億畝紅線已然被破，這條紅線束縛的只是中國的工業(yè)化與城市化的進程”。[5](p13)首先強調(diào)：“耕地作為一種農(nóng)業(yè)要素具有可替代性”是不成立的。其次，這種觀點忽視了目前我國城市化城鎮(zhèn)化粗放型發(fā)展的現(xiàn)實和糧食單產(chǎn)技術提高的不定性，影響是相當可怕的!要清楚，目前中國人均可耕地面積僅為世界平均值的40%。中科院院士陸大道指出：“目前，我國大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米”。[6]但按每單位工業(yè)用地所產(chǎn)生的工業(yè)增加值計算，目前北京大概只相當于東京的1/20。幾十年的粗放型縣域工業(yè)化城鎮(zhèn)化，已經(jīng)使我國耕地遭受重大的破壞。據(jù)黨國英研究：“從1980年到2005年，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展
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