【文章內(nèi)容簡介】 憲法 》 和 《 地方組織法 》 規(guī)定我國地方組織有地方各級權(quán)力機關(guān)、地方各級人民政府及其工作部門組成。還有派出機關(guān)和派出機構(gòu)。 （ 1）地方各級權(quán)力機關(guān) —— ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（副省級市、局級市）、縣（縣級市）、鄉(xiāng)四級。 （ 2）地方各級人民政府 —— 四級。 （ 3）地方各級政府工作部門。 （ 4）派出機關(guān) — 一級政府在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的派出組織。主要有行政公署、區(qū)公所、街道辦事處。 （ 5）派出機構(gòu) —— 政府工作部門據(jù)工作需要在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的派出機構(gòu)。其職能較單一如派出所、稅務(wù)所、工商所。 （ 6）非政府組織 —— 由法律法規(guī)授權(quán)或行政機關(guān)委托、以授權(quán)或委托機關(guān)的名義、責(zé)任歸授權(quán)或委托機關(guān)。如居委會、村委會。 37 （二）我國地方行政組織制度存在的問題 地方分權(quán)不發(fā)達(dá)。中央集中權(quán)力過多，地方缺乏獨立的行政主體地位，必要權(quán)力欠缺，如行政組織權(quán)、財政權(quán)、國家決策的參與權(quán)。 民主程度不高。地方居民參與管理的程度有限，法律確認(rèn)的選舉和被選舉的權(quán)利多為間接方式。地方居民的直接請求權(quán)等尚未得到充分的確認(rèn)和保障。 行政官員唯上不唯民。地方居民缺乏對行政官員的直接控制，地方官員更關(guān)心是否得到上級的肯定，而不太在意是否得到地方居民的支持。 直接后果就是對地方的利益和地方的發(fā)展重視不夠。 中央對地方缺乏有效控制。一方面權(quán)力多集于中央，地方權(quán)力過小，另一方面，除了立法控制、人事控制外，缺乏有效的行政控制和司法監(jiān)督。 地方制度的法律規(guī)范不足。 （三）發(fā)展構(gòu)想 通過法律明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍，規(guī)定中央和地方的關(guān)系。 擴大地方自主權(quán)，減少官治色彩、增加民主成分，保障地方居民權(quán)利。 加強國家對地方的控制，改變過分倚重人事控制的官治手段，強化行政控制、引入司法控制機制。 完善保障機制，確保中央和地方都在自己的權(quán)限范圍內(nèi)活動。 38 四、 國家公務(wù)員 （一）公務(wù)員的概念、特征及分類： 概念： 公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、有國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。 (《 公務(wù)員法 》 第二條“ 本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員 ” 。） 【 三個內(nèi)涵：公務(wù)性 —— 履行公職、組織性 —— 納入編制、經(jīng)濟性 —— 國家財政負(fù)擔(dān)。 】 39 公務(wù)員的特征： （ 1）公務(wù)員是個人； （ 2） 公務(wù)員是直接或間接代表行政主體實施行政職務(wù)的人員 （ 3） 基于一定公務(wù)身份關(guān)系是公務(wù)員實施行政管理行為的法律基礎(chǔ)； （ 4） 公務(wù)員所實施的行政職務(wù)行為的法律后果歸屬于他所代表的行政主體，行政主體與公務(wù)員之間實質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。 公務(wù)員的分類 美國式的以職位、工作、責(zé)任進(jìn)行的職位分類，英國式的以公務(wù)員個人具有的條件進(jìn)行的品位分類。美國分為一般職位類和技術(shù)保管類共 28個等級，英國分為綜合類、專業(yè)技術(shù)類、秘書類、法律類、警察類等十類 6個等級 。 我國：綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類。 公務(wù)員的職務(wù)層次 領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有國家級、省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級共十級。 綜合類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)：巡視員、調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。 ； ： 40 （二）國家公務(wù)員的資格條件及身份 國家公務(wù)員的條件 （ 《 公務(wù)員法 》 第二章） 國籍、年齡、政治、健康、能力、學(xué)歷、其他條件。 公務(wù)員的身份 雙重身份 —— 公務(wù)員、公民。 雙重行為 —— 個人行為、公務(wù)行為。 以公民身份對待法定職責(zé)就會導(dǎo)致失職或瀆職； 以公務(wù)員身份從事個人行為就會導(dǎo)致權(quán)力濫用。 確認(rèn)公務(wù)員身份的要素 （ 1）職務(wù)要素 — 據(jù)法定職務(wù)關(guān)系確定法定職責(zé)； （ 2）公務(wù)要素 — 據(jù)是否在執(zhí)行公務(wù)過程中確定身份 和行為性質(zhì)； （ 3）時間要素 — 據(jù)是否在法定履行職責(zé)的范圍和時 間內(nèi)確認(rèn)行為與身份（警察有特殊要求）。 （ 4）命令要素 — 據(jù)是否在執(zhí)行命令來確認(rèn)行為與身 份。 41 潘根生訴鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會人員打人致死案 ? 2022年 3月，潘根生的運煤車經(jīng)過南京市江寧區(qū)橫溪鎮(zhèn)時被該鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的委托組織、鎮(zhèn)管委會工作人員胡德文等人攔下。胡德文等人以路面受污染為由收取保潔費，雙方發(fā)生爭執(zhí)并揪打，經(jīng)派出所警察勸解后平息。胡德文等非常氣憤，當(dāng)在市場上發(fā)現(xiàn)參與揪打自己的潘根生的父親潘立志時，即上前對其進(jìn)行毆打而致其死亡。潘根生向法院起訴，要求確認(rèn)橫溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會人員毆打致死其父的行政行為違法并要求賠償死亡賠償金等。法院審理后認(rèn)為：胡德文等人的行為系個人行為，橫溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會不承擔(dān)行政賠償責(zé)任。法院判決駁回原告訴訟請求。 42 （三）我國公務(wù)員的組成 黨的機關(guān)工作人員； 人大機關(guān)工作人員； 行政機關(guān)工作人員； 政協(xié)機關(guān)工作人員； 審判機關(guān)工作人員； 檢察機關(guān)工作人員； 民主黨派機關(guān)工作人員。 （四）公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù) 權(quán)利： 職權(quán)保障權(quán)；職務(wù)保護(hù)權(quán) 。獲得報酬權(quán)；學(xué)習(xí)培訓(xùn)權(quán)；批評建議權(quán)；申訴控告權(quán)；法定辭職權(quán)；其他權(quán)利（人身自由權(quán)、休息權(quán)等）。 公務(wù)員的義務(wù)： 模范守法；履行職責(zé)、提高效率；為民服務(wù)、接受監(jiān)督；維護(hù)國家安全、榮譽和利益；忠于職守、勤勉盡責(zé)、服從命令；保守秘密；守紀(jì)崇德；廉潔公正；法定其它義務(wù)。 43 （四）公務(wù)員的管理 ? 公務(wù)員管理的基本原則 ? 考試錄用、功績晉升 ? 這一原則是指用公開考試、擇優(yōu)錄用的方法選拔公務(wù)員；以功績主義作為公務(wù)員享受待遇和級別升遷的依據(jù)。這是現(xiàn)代公務(wù)員制度的根本標(biāo)志。主要包括機會均等、優(yōu)勝劣汰、功績工資、論功行賞等。在考試錄用上，英國強調(diào)通才標(biāo)準(zhǔn)，注重個人學(xué)歷、較關(guān)注知識面和基礎(chǔ)理論；美國則強調(diào)專才標(biāo)準(zhǔn)，注重職務(wù)上的專業(yè)技能。但在功績主義上兩國均從考勤、考績兩個方面進(jìn)行，重點在考績，而不論資歷、親疏或黨派關(guān)系。 ? 在我國這一原則的主要內(nèi)容是公開、平等、競爭、擇優(yōu)的公務(wù)員考試制度，以及嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、全面考核、結(jié)果入檔的考核制度?？己藘?nèi)容主要有德、能、勤、績、廉五個方面，基本方法是領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合，平時與定期相結(jié)合，結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四檔?？己私Y(jié)果記住個人檔案，以為獎懲、任用、晉級等依據(jù)。 ? 政事分開、兩官分途 ? 這一原則源于西方政治學(xué)所強調(diào)的“政治 — 行政兩分法”。也就是將國家公職人員分成“政務(wù)官”和“事務(wù)官”兩大類，前者根據(jù)選舉或政治任命產(chǎn)生，有任期，屬“制定政策型”、行使國家權(quán)力的“高級”或“特別職”公務(wù)員，隨選舉勝負(fù)而進(jìn)退；后者則通過公開考試擇優(yōu)錄用，屬“執(zhí)行政策型”、執(zhí)行國家公務(wù)的“低級”或“一般職”公務(wù)員，不與內(nèi)閣共進(jìn)退，實行職務(wù)常任制。 44 ? 政治中立、職務(wù)常任 ? 這一原則產(chǎn)生于西方三權(quán)分立、多黨制政治制度，是改革“政黨分肥”的產(chǎn)物。所謂政治中立就是要求公務(wù)員對政黨政治采取公正、超然的態(tài)度，以保證公務(wù)員不受黨派紛爭的影響而公正地履行職責(zé)，保證政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。美國 《 公務(wù)員法 》 明確規(guī)定公務(wù)員“在政治上必須采取中立態(tài)度，禁止參加競選等政治活動，禁止進(jìn)行金錢授受?！比毡?《 國家公務(wù)員法 》 規(guī)定公務(wù)員“不得作為政黨或其他政治團體的負(fù)責(zé)人、政治顧問或同等作用的成員。” 所謂職務(wù)常任就是指公務(wù)員職業(yè)身份穩(wěn)定，受國家法律保護(hù)。非因過失不得免職和受罰，也不隨政黨的的變更而進(jìn)退，以保證公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，保持政府工作的連續(xù)性。 ? 規(guī)范培訓(xùn)、工資福利保障 ? 規(guī)范培訓(xùn)是指按照公務(wù)員職位的要求和發(fā)展的需要，有計劃有組織的開展旨在提高公務(wù)員素質(zhì)、能力和水平的教育培養(yǎng)訓(xùn)練活動。主要有初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、知識更新培訓(xùn)等。培訓(xùn)以國家主辦為主、社會性培訓(xùn)機構(gòu)為輔為原則。一般地，各國均建立國家行政學(xué)院、培訓(xùn)中心等機構(gòu)負(fù)責(zé)對公務(wù)員的培訓(xùn)；此外還委托國內(nèi)外著名高校和大中型企業(yè)對公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)。 ? 工資保障主要包括同工同酬、平衡比較、定期加薪以及與物價掛鉤等內(nèi)容。 45 （ 公務(wù)員的錄用、任用： 公務(wù)員任職實行選任制、委任制和聘任制。選任制公務(wù)員，在選舉結(jié)果生效時即任當(dāng)選職務(wù)。任期屆滿不再連任，或者任期內(nèi)辭職、被罷免、被撤職的，其所任職務(wù)即終止； 委任制公務(wù)員，遇有試用期滿考核合格、職務(wù)發(fā)生變化、不再擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)以及其他情形需要任免職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序任免其職務(wù)。 主任科員以下職位采取考試錄用，試用期 1年；專業(yè)技術(shù)職位、輔助職位經(jīng)省以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)可聘任，期限 1— 5年，試用期 1— 6月。試用期滿合格的，予以任職；不合格的，取消錄用。 【 受過刑罰和開除處分的不得錄用 】 46 公職的履行 （ 1）考核 — 對公務(wù)員履行職務(wù)情況進(jìn)行考察核查并且作出評價，為公務(wù)員調(diào)整職務(wù)、級別和工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退提供依據(jù)?？己说膬?nèi)容，有德、能、勤、績四個方面。其中重點是考核工作業(yè)績。結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次，應(yīng)以書面形式通知公務(wù)員本人。 （ 2）獎勵 — 對工作表現(xiàn)突出者的褒獎和鼓勵 。精神鼓勵與物質(zhì)鼓勵相結(jié)合，以精神獎勵為主（嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功，授予榮譽稱號）。給予獎勵公務(wù)員或者公務(wù)員集體獎勵，按照規(guī)定的權(quán)限和程序決定或者審批。 （ 3）懲戒 — 指對違反法律和紀(jì)律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的公務(wù)員所給予的處分。有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。 【 反對上級錯誤權(quán)：公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，認(rèn)為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行后果由上級負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行情況明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。 】 （ 4）培訓(xùn)。有初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和在職培訓(xùn)。 (5)職務(wù)升降 — 職務(wù)的晉升和降低。 （ 6）職務(wù)交流和回避。職務(wù)交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉?；乇芊譃槁殑?wù)回避（公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、姻親關(guān)系）、地域回避（在縣鄉(xiāng)級機關(guān)任主官，不得在原地任職）、公務(wù)回避（執(zhí)行公務(wù)時相對人與本人、親屬有利害關(guān)系 ） 47 (7)公職的退出 —— 退休、辭職、辭退 ? 退休。 ? 辭職。辭職分為辭去公職和辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩種。辭去公職，是公務(wù)員出于個人原因，申清并經(jīng)任免機關(guān)批準(zhǔn)退出國家公職，消滅公務(wù)員與機關(guān)之間公職關(guān)系的制度。其程序是，首先向任免機關(guān)提出書面申請，任免機關(guān)在法定時間內(nèi)予以審批。（未滿服務(wù)年限；未滿解密期限；公務(wù)未處理完畢；審計、審查期間不得辭職職）。辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為三種：一是法定辭職，即因為工作變動依法需要辭去現(xiàn)任職務(wù)的；二是個人辭職，即因個人原因或者其他原因自愿提出辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；三是引咎辭職，即因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響，或者對重大事物負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任應(yīng)當(dāng)引咎辭職，不辭職的要責(zé)令辭職。 ? 辭退。辭退是因為公務(wù)員擔(dān)任公職存在缺陷，國家單方面解除公務(wù)員與機關(guān)之間公職關(guān)系的制度。辭退的條件，連續(xù)兩年不稱職；不能勝任現(xiàn)職又不接受其他安排；工作調(diào)整本人拒絕；不履行義務(wù)、不守紀(jì)律、教育無轉(zhuǎn)變；不適合在機關(guān)工作；曠工或因公外出、請假期滿逾期不歸，連續(xù)超過 15天，或年內(nèi)累計超過 30天。辭退決定應(yīng)當(dāng)以書面形式通知被辭退的公務(wù)員。被辭退的公務(wù)員，可以領(lǐng)取辭退費或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定享受待業(yè)保險。遇有以下情形不得辭退公務(wù)員：因公致殘，被確認(rèn)喪失或者部分喪失工作能力的；患病或者負(fù)傷，在規(guī)定的療養(yǎng)期內(nèi)的；女性公務(wù)員在孕期、產(chǎn)假、哺乳期內(nèi)的；法律行政法規(guī)規(guī)定的其他不得辭退的情形 48 (8)公職的保障與救濟 分為物質(zhì)保障和權(quán)益保障。 物質(zhì)保障是指公務(wù)員的工資保險福利制度。公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度。工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。公務(wù)員工資應(yīng)當(dāng)按時足額發(fā)放；公務(wù)員享受國家規(guī)定的福利待遇；公務(wù)員享受國家建立的公務(wù)員保險制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償。任何機關(guān)不得違反國家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務(wù)員的工資、福利、保險待遇。任何機關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資。 權(quán)益保障是指公務(wù)員的申訴控告制度，國家有義務(wù)保障公務(wù)員申訴權(quán)和控告權(quán)的依法實現(xiàn)。 公務(wù)員對涉及本人的處分等人事處理決定不服，可以向原處理機關(guān)申請復(fù)核；對復(fù)核結(jié)果不服的，可以按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，直接提出申訴。公務(wù)員申訴的受理機關(guān)審查認(rèn)定人事處理有錯誤的，原處理機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以糾正。機關(guān)因錯誤的具體人事處理對公務(wù)員造成名譽損害的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉、恢復(fù)名譽、消除影響。造成經(jīng)濟損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償