【文章內容簡介】 憲法 》 和 《 地方組織法 》 規(guī)定我國地方組織有地方各級權力機關、地方各級人民政府及其工作部門組成。還有派出機關和派出機構。 （ 1）地方各級權力機關 —— ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（副省級市、局級市）、縣（縣級市）、鄉(xiāng)四級。 （ 2）地方各級人民政府 —— 四級。 （ 3）地方各級政府工作部門。 （ 4）派出機關 — 一級政府在一定行政區(qū)域內設立的派出組織。主要有行政公署、區(qū)公所、街道辦事處。 （ 5）派出機構 —— 政府工作部門據工作需要在一定行政區(qū)域內設立的派出機構。其職能較單一如派出所、稅務所、工商所。 （ 6）非政府組織 —— 由法律法規(guī)授權或行政機關委托、以授權或委托機關的名義、責任歸授權或委托機關。如居委會、村委會。 37 （二）我國地方行政組織制度存在的問題 地方分權不發(fā)達。中央集中權力過多，地方缺乏獨立的行政主體地位，必要權力欠缺，如行政組織權、財政權、國家決策的參與權。 民主程度不高。地方居民參與管理的程度有限，法律確認的選舉和被選舉的權利多為間接方式。地方居民的直接請求權等尚未得到充分的確認和保障。 行政官員唯上不唯民。地方居民缺乏對行政官員的直接控制，地方官員更關心是否得到上級的肯定，而不太在意是否得到地方居民的支持。 直接后果就是對地方的利益和地方的發(fā)展重視不夠。 中央對地方缺乏有效控制。一方面權力多集于中央，地方權力過小，另一方面，除了立法控制、人事控制外，缺乏有效的行政控制和司法監(jiān)督。 地方制度的法律規(guī)范不足。 （三）發(fā)展構想 通過法律明確地方的法律地位、事權和權限范圍，規(guī)定中央和地方的關系。 擴大地方自主權，減少官治色彩、增加民主成分，保障地方居民權利。 加強國家對地方的控制，改變過分倚重人事控制的官治手段，強化行政控制、引入司法控制機制。 完善保障機制，確保中央和地方都在自己的權限范圍內活動。 38 四、 國家公務員 （一）公務員的概念、特征及分類： 概念： 公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、有國家財政負擔工資福利的工作人員。 (《 公務員法 》 第二條“ 本法所稱公務員，是指依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員 ” 。） 【 三個內涵：公務性 —— 履行公職、組織性 —— 納入編制、經濟性 —— 國家財政負擔。 】 39 公務員的特征： （ 1）公務員是個人； （ 2） 公務員是直接或間接代表行政主體實施行政職務的人員 （ 3） 基于一定公務身份關系是公務員實施行政管理行為的法律基礎； （ 4） 公務員所實施的行政職務行為的法律后果歸屬于他所代表的行政主體，行政主體與公務員之間實質上是一種委托代理關系。 公務員的分類 美國式的以職位、工作、責任進行的職位分類，英國式的以公務員個人具有的條件進行的品位分類。美國分為一般職位類和技術保管類共 28個等級，英國分為綜合類、專業(yè)技術類、秘書類、法律類、警察類等十類 6個等級 。 我國：綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類。 公務員的職務層次 領導職務和非領導職務。領導職務有國家級、省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級共十級。 綜合類非領導職務：巡視員、調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。 ； ： 40 （二）國家公務員的資格條件及身份 國家公務員的條件 （ 《 公務員法 》 第二章） 國籍、年齡、政治、健康、能力、學歷、其他條件。 公務員的身份 雙重身份 —— 公務員、公民。 雙重行為 —— 個人行為、公務行為。 以公民身份對待法定職責就會導致失職或瀆職； 以公務員身份從事個人行為就會導致權力濫用。 確認公務員身份的要素 （ 1）職務要素 — 據法定職務關系確定法定職責； （ 2）公務要素 — 據是否在執(zhí)行公務過程中確定身份 和行為性質； （ 3）時間要素 — 據是否在法定履行職責的范圍和時 間內確認行為與身份（警察有特殊要求）。 （ 4）命令要素 — 據是否在執(zhí)行命令來確認行為與身 份。 41 潘根生訴鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會人員打人致死案 ? 2022年 3月，潘根生的運煤車經過南京市江寧區(qū)橫溪鎮(zhèn)時被該鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的委托組織、鎮(zhèn)管委會工作人員胡德文等人攔下。胡德文等人以路面受污染為由收取保潔費，雙方發(fā)生爭執(zhí)并揪打，經派出所警察勸解后平息。胡德文等非常氣憤，當在市場上發(fā)現(xiàn)參與揪打自己的潘根生的父親潘立志時，即上前對其進行毆打而致其死亡。潘根生向法院起訴，要求確認橫溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會人員毆打致死其父的行政行為違法并要求賠償死亡賠償金等。法院審理后認為：胡德文等人的行為系個人行為，橫溪鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)管委會不承擔行政賠償責任。法院判決駁回原告訴訟請求。 42 （三）我國公務員的組成 黨的機關工作人員； 人大機關工作人員； 行政機關工作人員； 政協(xié)機關工作人員； 審判機關工作人員； 檢察機關工作人員； 民主黨派機關工作人員。 （四）公務員的權利和義務 權利： 職權保障權；職務保護權 。獲得報酬權；學習培訓權；批評建議權；申訴控告權；法定辭職權；其他權利（人身自由權、休息權等）。 公務員的義務： 模范守法；履行職責、提高效率；為民服務、接受監(jiān)督；維護國家安全、榮譽和利益；忠于職守、勤勉盡責、服從命令；保守秘密；守紀崇德；廉潔公正；法定其它義務。 43 （四）公務員的管理 ? 公務員管理的基本原則 ? 考試錄用、功績晉升 ? 這一原則是指用公開考試、擇優(yōu)錄用的方法選拔公務員；以功績主義作為公務員享受待遇和級別升遷的依據。這是現(xiàn)代公務員制度的根本標志。主要包括機會均等、優(yōu)勝劣汰、功績工資、論功行賞等。在考試錄用上，英國強調通才標準，注重個人學歷、較關注知識面和基礎理論；美國則強調專才標準，注重職務上的專業(yè)技能。但在功績主義上兩國均從考勤、考績兩個方面進行，重點在考績，而不論資歷、親疏或黨派關系。 ? 在我國這一原則的主要內容是公開、平等、競爭、擇優(yōu)的公務員考試制度，以及嚴格標準、全面考核、結果入檔的考核制度。考核內容主要有德、能、勤、績、廉五個方面，基本方法是領導與群眾相結合，平時與定期相結合，結果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四檔?？己私Y果記住個人檔案，以為獎懲、任用、晉級等依據。 ? 政事分開、兩官分途 ? 這一原則源于西方政治學所強調的“政治 — 行政兩分法”。也就是將國家公職人員分成“政務官”和“事務官”兩大類，前者根據選舉或政治任命產生，有任期，屬“制定政策型”、行使國家權力的“高級”或“特別職”公務員，隨選舉勝負而進退；后者則通過公開考試擇優(yōu)錄用，屬“執(zhí)行政策型”、執(zhí)行國家公務的“低級”或“一般職”公務員，不與內閣共進退，實行職務常任制。 44 ? 政治中立、職務常任 ? 這一原則產生于西方三權分立、多黨制政治制度，是改革“政黨分肥”的產物。所謂政治中立就是要求公務員對政黨政治采取公正、超然的態(tài)度，以保證公務員不受黨派紛爭的影響而公正地履行職責，保證政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。美國 《 公務員法 》 明確規(guī)定公務員“在政治上必須采取中立態(tài)度，禁止參加競選等政治活動，禁止進行金錢授受。”日本 《 國家公務員法 》 規(guī)定公務員“不得作為政黨或其他政治團體的負責人、政治顧問或同等作用的成員。” 所謂職務常任就是指公務員職業(yè)身份穩(wěn)定，受國家法律保護。非因過失不得免職和受罰，也不隨政黨的的變更而進退，以保證公務員隊伍的穩(wěn)定，保持政府工作的連續(xù)性。 ? 規(guī)范培訓、工資福利保障 ? 規(guī)范培訓是指按照公務員職位的要求和發(fā)展的需要，有計劃有組織的開展旨在提高公務員素質、能力和水平的教育培養(yǎng)訓練活動。主要有初任培訓、任職培訓、專門業(yè)務培訓、知識更新培訓等。培訓以國家主辦為主、社會性培訓機構為輔為原則。一般地，各國均建立國家行政學院、培訓中心等機構負責對公務員的培訓；此外還委托國內外著名高校和大中型企業(yè)對公務員進行培訓。 ? 工資保障主要包括同工同酬、平衡比較、定期加薪以及與物價掛鉤等內容。 45 （ 公務員的錄用、任用： 公務員任職實行選任制、委任制和聘任制。選任制公務員，在選舉結果生效時即任當選職務。任期屆滿不再連任，或者任期內辭職、被罷免、被撤職的，其所任職務即終止； 委任制公務員，遇有試用期滿考核合格、職務發(fā)生變化、不再擔任公務員職務以及其他情形需要任免職務的，應當按照管理權限和規(guī)定的程序任免其職務。 主任科員以下職位采取考試錄用，試用期 1年；專業(yè)技術職位、輔助職位經省以上公務員主管部門批準可聘任，期限 1— 5年，試用期 1— 6月。試用期滿合格的，予以任職；不合格的，取消錄用。 【 受過刑罰和開除處分的不得錄用 】 46 公職的履行 （ 1）考核 — 對公務員履行職務情況進行考察核查并且作出評價，為公務員調整職務、級別和工資以及公務員獎勵、培訓、辭退提供依據?？己说膬热荩械?、能、勤、績四個方面。其中重點是考核工作業(yè)績。結果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次，應以書面形式通知公務員本人。 （ 2）獎勵 — 對工作表現(xiàn)突出者的褒獎和鼓勵 。精神鼓勵與物質鼓勵相結合，以精神獎勵為主（嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功，授予榮譽稱號）。給予獎勵公務員或者公務員集體獎勵，按照規(guī)定的權限和程序決定或者審批。 （ 3）懲戒 — 指對違反法律和紀律應當承擔紀律責任的公務員所給予的處分。有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。 【 反對上級錯誤權：公務員在執(zhí)行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務員應當執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執(zhí)行情況明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。 】 （ 4）培訓。有初任培訓、任職培訓、專業(yè)培訓和在職培訓。 (5)職務升降 — 職務的晉升和降低。 （ 6）職務交流和回避。職務交流包括調任、轉任和掛職鍛煉?；乇芊譃槁殑栈乇埽ü珓諉T之間有夫妻關系、直系血親關系、姻親關系）、地域回避（在縣鄉(xiāng)級機關任主官，不得在原地任職）、公務回避（執(zhí)行公務時相對人與本人、親屬有利害關系 ） 47 (7)公職的退出 —— 退休、辭職、辭退 ? 退休。 ? 辭職。辭職分為辭去公職和辭去領導職務兩種。辭去公職，是公務員出于個人原因，申清并經任免機關批準退出國家公職，消滅公務員與機關之間公職關系的制度。其程序是，首先向任免機關提出書面申請，任免機關在法定時間內予以審批。（未滿服務年限；未滿解密期限；公務未處理完畢；審計、審查期間不得辭職職）。辭去領導職務分為三種：一是法定辭職，即因為工作變動依法需要辭去現(xiàn)任職務的；二是個人辭職，即因個人原因或者其他原因自愿提出辭去領導職務；三是引咎辭職，即因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響，或者對重大事物負有領導責任應當引咎辭職，不辭職的要責令辭職。 ? 辭退。辭退是因為公務員擔任公職存在缺陷，國家單方面解除公務員與機關之間公職關系的制度。辭退的條件，連續(xù)兩年不稱職；不能勝任現(xiàn)職又不接受其他安排；工作調整本人拒絕；不履行義務、不守紀律、教育無轉變；不適合在機關工作；曠工或因公外出、請假期滿逾期不歸，連續(xù)超過 15天，或年內累計超過 30天。辭退決定應當以書面形式通知被辭退的公務員。被辭退的公務員，可以領取辭退費或者根據國家有關規(guī)定享受待業(yè)保險。遇有以下情形不得辭退公務員：因公致殘，被確認喪失或者部分喪失工作能力的；患病或者負傷，在規(guī)定的療養(yǎng)期內的；女性公務員在孕期、產假、哺乳期內的；法律行政法規(guī)規(guī)定的其他不得辭退的情形 48 (8)公職的保障與救濟 分為物質保障和權益保障。 物質保障是指公務員的工資保險福利制度。公務員實行國家統(tǒng)一的職務與級別相結合的工資制度。工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。公務員工資應當按時足額發(fā)放；公務員享受國家規(guī)定的福利待遇；公務員享受國家建立的公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償。任何機關不得違反國家規(guī)定自行更改公務員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務員的工資、福利、保險待遇。任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資。 權益保障是指公務員的申訴控告制度，國家有義務保障公務員申訴權和控告權的依法實現(xiàn)。 公務員對涉及本人的處分等人事處理決定不服，可以向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以按照規(guī)定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，直接提出申訴。公務員申訴的受理機關審查認定人事處理有錯誤的，原處理機關應當及時予以糾正。機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成名譽損害的，應當賠禮道歉、恢復名譽、消除影響。造成經濟損失的，應當依法給予賠償