【文章內(nèi)容簡介】 化、城市化的經(jīng)濟發(fā)展模式。在計劃經(jīng)濟體制下，國家憑借其對農(nóng)產(chǎn)品買方市場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料賣方市場的雙重壟斷，通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的方式，成功地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價值向工業(yè)部門的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)為國家的工業(yè)化、城市化積累了大量的資金。在“多取少予、農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”的制度安排下，農(nóng)村公共產(chǎn)品制度內(nèi)供給明顯不足，而主要依靠制度外供給，即農(nóng)民在人民公社的統(tǒng)一安排下投工、投勞，人民公社（集體）給予農(nóng)民評工記分。表面上看，在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是由人民公社提供的，事實上，在“工分制”下，制度外公共產(chǎn)品的物質(zhì)成本由公 積金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在勞動產(chǎn)出不變的前提下，增加總工分數(shù)，意味著工分價值的減少，其實質(zhì)主要是由農(nóng)民自己提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。 改革開放后至稅費改革前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。農(nóng)村稅費改革前，我國農(nóng)民的負擔由四部分組成：一是國家稅收；二是向集體組織交納的各種統(tǒng)籌提留以及土地承包費等，包括村提留的公積金、公益金、管理費、農(nóng)村教育附加費、計劃生育費、優(yōu)撫費、民兵訓(xùn)練費、構(gòu)建多主體農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制 5 鄉(xiāng)村道路建設(shè)費等等；三是各種行政事業(yè)性收費、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款和收費；四是按國家法規(guī)規(guī)定，農(nóng) 村勞動力每年應(yīng)承擔的義務(wù)工和積累工。從農(nóng)民負擔構(gòu)成可以看出在農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制與人民公社時期沒有本質(zhì)性的變化，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體依舊是農(nóng)民，所不同的是人民公社時期農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面的投入被“集體”“包裝”了起來，并被工分形式所掩蓋，農(nóng)民不知道自己的負擔。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負擔其實落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化了，農(nóng)民清楚自己的負擔。其實，農(nóng)民成為農(nóng)村稅費負擔主體后，由于農(nóng)村行政管理體制改革滯后，以及農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主體不到位，構(gòu)成了農(nóng)民稅外負擔日 益加重的主要因素。 農(nóng)村稅費改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。我國農(nóng)村稅費改革從開始在安徽省試點，到全國20 多個省市全面鋪開，已歷時三年。從農(nóng)村稅費改革方案的具體內(nèi)容來看：調(diào)整農(nóng)業(yè)稅的計稅依據(jù)和農(nóng)業(yè)稅附加；取消屠宰稅及各種統(tǒng)籌、提留和逐步取消勞動積累工、義務(wù)工；通過上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付填補基層財政缺口；村內(nèi)興辦各種其它集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會討論決定等等。其主要目的是通過規(guī)范以“耕地”為征稅及負擔對象的農(nóng)業(yè)稅制，取締以“人頭”為稅費負擔對象的各種制度，以規(guī)范政府行為，堵住 基層政府向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費的“口子”，減輕農(nóng)民負擔，理順農(nóng)村公益事業(yè)決策機制。農(nóng)村稅費改革并未更新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，建立以政府為提供主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生存環(huán)境方面的公共產(chǎn)品提供，依然是以農(nóng)民“自給自足”為主，農(nóng)民并未從實質(zhì)上擺脫農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的責任。 3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀 生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足 生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展改革以后，中央財政的事權(quán)向地方財政轉(zhuǎn)移，大量過去由中央政府包下來的事情現(xiàn)在要由縣、鄉(xiāng)政府承擔。但是 ，由于基層政府制度內(nèi)財政資金不足，而制度外資金的投放又缺乏有效的激勵（相對于非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給來說，投資于生產(chǎn)性產(chǎn)品并不能較快地給地方領(lǐng)導(dǎo)帶來更大的 “政績 ”），農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足。國家投資的減少并沒有為基層政府投資所彌補。事實上，改革后農(nóng)村基層政府動員農(nóng)業(yè)勞動力的能力較以前已大為降低，加之財力弱，投資激勵小，農(nóng)業(yè)構(gòu)建多主體農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制 6 基本建設(shè)的投資更為不足?，F(xiàn)行機制下，不僅新的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足，而且原有的供給水平也遭到了相當程度的破壞，水利設(shè)施淤塞，農(nóng)田道路失修，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力薄弱，影響了農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。 非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給膨脹 非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給膨脹 ， 超過了農(nóng)民的負擔能力與生產(chǎn)性大型公共產(chǎn)品的供給不同，基層政府一般對非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給有著較強的激勵。這些產(chǎn)品主要為：（ 1）關(guān)系農(nóng)民生產(chǎn)生活的各項服務(wù)，如縣屬職能部門和事業(yè)單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的諸多派出機構(gòu)，即所謂的 “ 七站八所 ” 等事、 企業(yè) 單位提供的各項服務(wù)、咨詢。（ 2）上級政府所要求的各項達標升級活動。如僅 1993 年國務(wù)院授權(quán)農(nóng)業(yè)部宣布取消的農(nóng)村達標升級活動就有 43 項。由于這些達標升級活動關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此盡管與農(nóng)民的生產(chǎn)生活關(guān)系不大，其供給仍是富有激勵的。（ 3）以籌集資金為目的向農(nóng)民提供的各項低質(zhì)量甚至是虛假的公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的強制性和公共資源籌集的隨意性，造成了非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的惡性膨脹并最終成為農(nóng)民負擔沉重的主要因素。根據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)廳的調(diào)查， 1998 年涉及生豬生產(chǎn)的收費就有增值稅、所得稅、屠宰稅、防疫費、排污費、公路建設(shè)費等 20 余項，合計每頭生豬負擔稅費100—134 元。 （ 4） 進一步加重了農(nóng)民負擔強制性的公共產(chǎn)品供給方式，必然要求有一套完整的、自上而下的公共產(chǎn)品供給的執(zhí)行機構(gòu) ——公共組織自身的供給，從而帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹、人員隊伍龐大，并消耗大量的公共資源用于機構(gòu)運行和人頭費開支。而公共資源籌集的隨意性又為這種膨脹在資金上提供了可能，最終形成 “養(yǎng)人收費和收費養(yǎng)人 ”的惡性循環(huán)，既降低了工作效率，又加重了農(nóng)民負擔。 供給渠道單一 供給渠道單一，無法滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品供給多樣性的要求現(xiàn)行機制下，私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是單一的供給主體。受決策目標和資金的限制，政府提供的公共產(chǎn)品數(shù)量有 限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品多樣性、高質(zhì)量的要求，既影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，也造成了農(nóng)民對政府的不滿和抵觸。 4 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題的原因分析 構(gòu)建多主體農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制 7 以制度外財政為主的公共資源籌集制度 改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級行政機構(gòu)，擁有相應(yīng)的財權(quán)，承擔著社區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品供給的責任。按《憲法》的規(guī)定，鄉(xiāng)級政權(quán)的職能是 “ 領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生和計劃生育等工作 ” ，其職責范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會生活的各個方面。與其龐大的職責相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財政所能籌集到的公共資源顯然是 力不從心的。事實上，隨著國家經(jīng)濟重心的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的比較優(yōu)勢逐漸喪失，農(nóng)業(yè)稅收的調(diào)節(jié)機制進一步弱化，農(nóng)村的財政力量已大為衰減。 目前 全國三千多個縣市中，財政赤字的縣市已經(jīng)超過半數(shù)，成為 “吃飯財政 ”，根本沒有余力顧及公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè) 上繳的利潤、管理費、國家明令收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費以及各種集資、攤派、捐款、收費、罰沒收入等制度外 財政收入便成了彌補地方公共財政萎縮的一種機制上的 “創(chuàng)新 ”。 村級組織不是一級政權(quán)，究竟應(yīng)該提供哪些公共產(chǎn)品，沒有明確的政策界定。現(xiàn)行政策規(guī)定村級組織可以對農(nóng)民收取三項 “ 提留 ” ，即公積金、公益金和管理費。公積金用于農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦集體企業(yè)等；公益金用于 “ 五保戶 ”供養(yǎng)、特困戶補助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)支出；管理費用于村干部報酬和管理開支。村提留既是集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)濟基礎(chǔ)，又是村級公益事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，從政策規(guī)定的用途來看，屬于村級組織提供的公共產(chǎn)品的成本分攤。由以上 分析 可以看出，盡管現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本分攤方式與人民公社時期不同，但從其籌資方式來看，現(xiàn)行機制仍然是公社制度的延續(xù)。另外，除了上述貨幣成本分攤以外，現(xiàn)行政策還規(guī)定，每個農(nóng)村勞動力每年應(yīng)該承擔 510 個義務(wù)工， 1020 個勞動積累工。這實際上是農(nóng)民以活勞動的形式分攤公共產(chǎn)品的部分人力成本，明顯帶著人民公社時期的烙印。 自上而下的制度外公共產(chǎn)品供給決策機制 在現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給機制下，公共資源的籌集采用的是一事一收費的形式，每項收費都有特定的專門用途，這相當于在實踐中默許了基層政府為一項新的公共產(chǎn)品的供給向農(nóng)民取得費用的合理性。由于基層政府所追求的目標與農(nóng)民的要求并不總是完全一致，這樣，為了達到基層政府的目標，農(nóng)村社區(qū)制度外公共產(chǎn)品的供給就主要不是由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求決定，而是由社區(qū)外部的指令決定，如鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政 府和部門下達的各種收費任務(wù)、布置的各項達標、升級活動等，而由此產(chǎn)生的供給成本則可通過向農(nóng)民收取集資、攤派以及各種費構(gòu)建多主體農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制 8 用的形式取得。 5 多主體農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的構(gòu)建 完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給民主決策機制 完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿村民自治引入的最初誘因，本來是要將農(nóng)民重新組織起來，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的 問題 。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級組織的滲透，村民委員會