【文章內(nèi)容簡介】 著名的社會心理學(xué)家馬斯洛把人的需求分為五種：生理需求、安全需求、社會需求、尊重的需求和自我實現(xiàn)的需求，前三種需求是人的基本需求，后兩種屬 于高級需求，是人的發(fā)展需求。救助作為一項社會保障制度，就是滿足人的基本 需求理論。如果一個人陷入貧困或缺乏實現(xiàn)自己能力的重要資源時，不僅會影響 到法律賦予他的 自由和權(quán)利的發(fā)揮，而且直接影響到他對社會和自我的認(rèn)同，窮 困會導(dǎo)致人感情受挫和屈辱感。給每個人提供體面而有尊嚴(yán)的生活，是國家的基 本責(zé)任。人的尊嚴(yán)存在于每個人那里，是通過每一個具體的社會群體、每一個具 體的個人體現(xiàn)出來的。社會共同體中的每一個成員都應(yīng)具有同樣的尊嚴(yán)、同樣的 基本權(quán)利。幾乎所有制定憲法的國家都在其權(quán)利體系中增加了生存權(quán)的內(nèi)容，而 且還規(guī)定生存權(quán)的取得乃是“天賦人權(quán)”，不以生存者履行義務(wù)為前提，幫助公 民生存是同家必須承擔(dān)的社會職能，失去生存能力的人享有向國家提出獲得必需 的物質(zhì)幫助的權(quán)利。在救 助制度中，生存權(quán)原則主要體現(xiàn)在三個方面：一是生存 的保障義務(wù)由國家履行，二是國家制定與其經(jīng)濟狀況相一致的生存標(biāo)準(zhǔn)，三是國 家有使低于生存標(biāo)準(zhǔn)的人達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的具體措施。 7對流浪乞討人員的救助是國家憲法關(guān)于尊重生存權(quán)原則的具象化，通過對救助對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及救助機構(gòu)設(shè)置、職能、法律責(zé)任的具體規(guī)定，保障處于生活危機邊緣的流浪乞討人員實現(xiàn)生存權(quán)利。 積極救助原則 國家對流浪乞討人員的救助，目的就是要維護(hù)他們的人格尊嚴(yán)，要他們能“體面地生存”，因此對他們的救助以積極救助為原則。處境不利者陷入生存 危機狀態(tài)，對于這部分社會成員，社會有責(zé)任對其進(jìn)行必要的社會救助，保障其基本生 存底線，否則有悖于普遍受益的基本宗旨。國家在制定此項救助制度時，只以社 會成員的生活條件及狀況為出發(fā)點面向全體公民，而不以其職業(yè)、階層為依據(jù)， 也不論其原因；更不以任何民族、性別、信仰、社會身份、來自何處為標(biāo)準(zhǔn)；只要符合救助條件，國家都施以積極救助。同時，救助也不是建立在恩賜、施舍、 憐憫的基礎(chǔ)上，而是出于國家應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，施以平等救助，主動積極為公民 提供物質(zhì)援助。 臨時急救原則 對包括流浪乞討人員在內(nèi)的生活困難人員 予以救助，提供基本生活物品，滿足基本生活需要，保障基本生活權(quán)益，只能是一項臨時性的社會救助措施，只能適用于對這些人員一時出現(xiàn)的生活危急進(jìn)行暫時幫助，并對救助期間和頻率作出 7陳信勇等：《社會保障法原理》，浙江大學(xué)出版社， 2020 年版，第 249 頁 科學(xué)限制。救急不救窮，幫困不解困，救助具有臨時性、突發(fā)性和迫切性，在未出現(xiàn)一時生活困難和生活困難已解除的條件下，不能適用社會救助政策。要想徹底保障公民的生存權(quán)益，解除生活后顧之憂，擺脫貧窮困擾，提高全休公民的生活水平和生活質(zhì)量，歸根到底要靠發(fā)展經(jīng)濟，擴大就業(yè)，健全社會保障體系，靠實行有利于縮小貧富差距的稅收、金融、財政、收入分配和社會福利政 策來解決，這是救助制度所不能承受之重。 （三）救助制度引發(fā)的社會價值觀的轉(zhuǎn)變 救助制度的建立和不斷完善，引發(fā)了社會公眾對傳統(tǒng)價值觀的重新審枧與轉(zhuǎn) 變。 首先是對人的尊嚴(yán)的再認(rèn)識。公眾習(xí)慣以居高臨下的鄙視的眼光和厭惡的神情看待處在社會邊緣的弱勢人群，往往用“骯臟、無能、破壞”等字眼形容他們， 甚至直接把他們與“壞人”劃上等號，絲毫沒有意識到他們也是“人”，也有人 的尊嚴(yán)和該有的一切平等權(quán)利。而這些邊緣人群的沉默和失語，似乎更強化了公眾的偏見，使人們的歧視顯得更理直氣壯。在人尚未脫離動物界的時候 ，是談不 上尊嚴(yán)問題的，而一旦人脫離了動物界，有了人的自我意識后，便具有了人的種 屬尊嚴(yán)。人的尊嚴(yán)程度、尊嚴(yán)感是隨著社會的逐步進(jìn)化而強化的；在現(xiàn)代社會，這種尊嚴(yán)感更是應(yīng)當(dāng)為每個人所具有，應(yīng)當(dāng)為整個社會所重視。當(dāng)一個社會的制 度存在缺陷的時候，如果某個社會群體、某類人的尊嚴(yán)受到踐踏，這也是對人類 尊嚴(yán)的踐踏，意味著把人降到了“非人”的地步。維護(hù)每個社會成員的尊嚴(yán)，是 公正社會的基本功能。需要救助的弱勢群體，他們的人格并不困接受救助而受損，他們作為人的價值并不因得到教助而降低，他們的人性問樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾桶l(fā)展， 這是救助制度的基本價值所在。 其次是對貧困的看法的改變。中華民族歷來崇尚勤勞自立、勤儉持家，過去 我們過多地強調(diào)貧困主要是個人原因造成，把貧困等同于“懶惰、好吃懶做 ，認(rèn)為“勤能補拙”，只要勤勞就能致富。這種觀點也許在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟中 體現(xiàn)得較為恰當(dāng)。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，尤其面對劇烈的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾紛涌而出，人們逐漸意識糾貧困不能只歸咎于個人，貧困更多的是社會制 度和社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，政府應(yīng)當(dāng)對貧困問題進(jìn)行干預(yù)，為維護(hù)社會公平，國家對公民的福利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種責(zé)任。 第三是施思理念 的轉(zhuǎn)變。扶危濟困是優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，歷史上不乏無償救助 的慈善之舉，但所謂“慈者，愛出于心，恩被于物也”，行善施舍是附有恩情的， 行善者在施舍物的同時也在施恩。而現(xiàn)代意義上的社會救助制度乃是出于履行國 家責(zé)無旁貸的義務(wù)，保障一國公民平等權(quán)利，明確救助的基本宗旨是保證被救助 人員的最低生活水平，維護(hù)社會公平，實踐社會公正，促進(jìn)社會發(fā)展，因此，不 須感恩，無謂戴德，乃是人權(quán)所在。 二、我國城市流浪乞討人員救助管理制度的歷史變遷 流浪乞討現(xiàn)象自古就有，各國皆然，其歷史可以追溯到文明社會的發(fā)端。我國歷朝歷代都有針對流 浪乞討人員的救濟、安頓和管理措施。在唐代以前，主要是官府賜給衣食等。唐宋時期，除仍保留上述救濟方式外，還專門設(shè)立收容救濟乞丐的慈善機構(gòu)，如唐代悲田院、養(yǎng)病坊，宋代福田院、安濟坊、漏澤園、舉子倉和慈幼局等。元代設(shè)立養(yǎng)濟院 (又稱孤老院 )，由官方撥付經(jīng)費收養(yǎng)乞丐。明代繼承了養(yǎng)濟院制度，但收養(yǎng)的并非社會上所有的鰥寡孤獨以及殘疾之人，而是“貧窮無親屬依倚不能自存”的“鰥寡孤獨及篤疾之人”，設(shè)會頭管理乞丐，且收養(yǎng)人數(shù)有限制。清代的養(yǎng)濟恤老慈善事業(yè)較之前代更為擴大，養(yǎng)濟院已擴展到了我國西部的邊陲地區(qū)，后來又出現(xiàn)了官督民辦 、官民合辦的慈善組織 —— 普濟堂。 新中國成立以來，我國對城市流浪乞討人員在不同時期施行了不同的救助措施和管理方法，先后經(jīng)歷了建國初期的教養(yǎng)救助、建國中期的收容遣送直至當(dāng)代的救助管理幾個階段，在這一發(fā)展過程中我國的城市流浪乞討人員救助政策漸趨成熟。 （一）建國初期的教養(yǎng)救助措施 建國初期，針對國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者及流浪乞討人員的生活保障問題，教養(yǎng)救助登上了歷史舞臺。 l949 年 11 月，中央人民政府開展生產(chǎn)教養(yǎng)工作，統(tǒng)一對流浪乞討人員實施救濟，對國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者進(jìn)行教育改造 。這項工作由政務(wù)院內(nèi)務(wù)部主管，由中田人民救濟總會具體負(fù)責(zé)。及至20 世紀(jì) 50 年代，全國各地共有 900 多所生產(chǎn)教養(yǎng)院，統(tǒng)一收治了 40 多萬上述人員。生產(chǎn)教養(yǎng)院實行教育、挽救、改造相結(jié)合的方針，教育感化第一，生產(chǎn)勞動第二。在嚴(yán)格管理下，通過深入細(xì)致的政治思想工作，文化技術(shù)教育和勞動鍛煉，促使上述人員改過自新，培養(yǎng)勞動觀念，學(xué)會生產(chǎn)技能。到 1961 年，這項工作基本完成。這項工作的完成不僅有利于安定社會秩序、轉(zhuǎn)變社會風(fēng)氣，而且創(chuàng)造了大量社會財富。隨后幾年中，生產(chǎn)教養(yǎng)院逐漸更名為生產(chǎn)農(nóng)場或收容遣送站 (所 )。 （二）建國中 期的收容遣送制度 60 年代初三年自然災(zāi)害時期，大量災(zāi)民涌入城市，收容救濟災(zāi)民成為當(dāng)時政府的一項重要任務(wù)。隨后的“十年文革”社會動蕩期，各類違法犯罪行為橫生，為打擊盲流人員中的各類刑事犯罪分子，收容遣送站全部移交給了公安部門，使得行政強制開始介入到收容遣送中來。及至 20 世紀(jì)踟年代我國實行改革開放后，流動人口劇增，因貧窮而流浪、乞討的人數(shù)有所減少，而因逃避計劃生育，逃婚、逃學(xué)、逃債而流浪、乞討的人數(shù)大為增加。更有甚者，以乞討作為其生財之道。針對新情況， 1982 年 5 月，國務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣 送辦法》，同年 10 月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細(xì)則》(試行 )(以下簡稱《實施細(xì)則》 )。 收客遣送制度的設(shè)計目的 《收容遣送辦法》第一條開宗明義：為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會秩序和安定團結(jié)，特制定本法。 8可見，《收容遣送辦法》設(shè)計的目的是為了“維護(hù)城市社會秩序和安定團結(jié)”，而實現(xiàn)這一目的的手段則是對城市流浪乞討人員進(jìn)行“救濟、教育和安置”。 收容遣送制度的實施對象 《收容遣送辦法》第二條規(guī)定，收容遣送人員的范圍是“家居農(nóng)村流入城市乞 討的，城市居民流浪街頭乞討的，以及其他露宿街頭生活無著的”。 91991 年 5月國務(wù)院出臺了《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的“三無”人員納入收容遣送之列。隨后不久收容遣送人員的范圍又?jǐn)U大到身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”不全的流浪人員。其后的幾年里，民政部、公安部等部委經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步強化收容遣送工作，使收容遣送制度逐漸從當(dāng)初維護(hù)城市形象、保障城市正常生產(chǎn)生活秩序演變?yōu)橄拗仆鈦砣丝诹鲃由踔潦桥浜洗驌粜淌路缸锏囊豁棿胧? 收窖遺送制度的實施手段 8《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》 ,國發(fā) [1982]79 號， l9820512。 9《城市生活無著的流浪乞討人員教助管理辦法》，國發(fā) [2020]381 號， 20200618 收容遣送制度的核心手 段是強行收容、強制遣送，這就不可避免地產(chǎn)生執(zhí)行過程中的暴力而體現(xiàn)其“主管人”地位，為這一制度的最終異化提供了溫床。收容遣送制度要求被收容人員必須“服從收容”、“認(rèn)真回答工作人員的詢問”、“服從工作人員的管理”和“服從遣送”。其實質(zhì)是以限制公民人身自由權(quán)為內(nèi)容的行政強制措施。在具體實施過程中收容遣送機構(gòu)對被收容人員亂收費、超期羈押以及組織被收容人員進(jìn)行強制性勞動的現(xiàn)象非常突出。更甚者，被收容人員遭到收容遣送機構(gòu)工作人員打罵侮辱乃至死亡的事件時有發(fā)生。 2020 年震驚全國的“孫志剛事件”就是一個典型例證。 收 容遣送制度的終結(jié) 收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正當(dāng)性，影響了國家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。 2020 年出臺的《中華人民共和國立法法》第九條明確規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！蓖瑫r該法第八條明確規(guī)定：“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律?！? 據(jù)此，收窖遣送制度已經(jīng)失去法律依據(jù)，因為它屬于剝奪和限制公民人身自由的強 制措施，而依據(jù)的僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，卻沒有任何法律對此作出規(guī)定。 2020 年 3 月 17 日至 20 日， 27 歲的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛，被廣州黃村街道派出所轉(zhuǎn)到收容遣送站收容后，被非法拘禁并毆打致死，此事件經(jīng)媒體報道后引發(fā)了廣泛的社會關(guān)注。 2020 年 5 月 16 日，許志永、俞江、滕彪三位青年法學(xué)博士以普通的中國公民名義上書全國人大常委會，要求對《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查。 5 月 23 日，賀衛(wèi)方、沈巋、蕭瀚、何海波、盛洪五位著名法學(xué)家同樣以普通的中國公民名義，再次聯(lián)名上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施 狀況提請啟動特別調(diào)查程序。 5 月 29 日， 444 位中國公民就孫志剛案上書最高人民檢察院，對事件及制度本身提出質(zhì)疑。 6 月 20 日，國務(wù)院即出臺了相關(guān)的救助管理辦法并規(guī)定自 2020 年 8 月 1 日起新法正式實施，同時廢止《收容遣送辦法》。 （三）當(dāng)代的救助管理制度 《救助管理辦法》的出臺 由于收容遣送制度已演變成一種限制人身自由的行政強制措施，弱勢群體的社會救助權(quán)益得不到保障。因此，其公正性、有效性受到了社會各界的普遍質(zhì)疑。其中要求廢除收容遣送制度的呼聲日益高漲，在這樣一種背景及孫志剛事件發(fā)生后輿論批露及法學(xué)界學(xué)者們的 大力推動下，國務(wù)院對《收容遣送辦法》進(jìn)行了審查，并于 2020 年 6 月 20 日頒布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該《救助管理辦法》自 2020 年 8 月 1 日起實行。隨后民政部又出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》?！毒戎芾磙k法》取代《收容遣送辦法》，標(biāo)志著我國城市流浪乞討人員救助管理工作的變革和進(jìn)步。 《救助管理辦法》的內(nèi)容 《救助管理辦法》取代《收容遣送辦法》，對救助的宗旨、范圍、措施、管理等作了大幅調(diào)整，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一，是中國民主法制建設(shè)的一件大事，是中 國社會救助制度的重大改革。具體而言，《救助管理辦法》包括以下幾方面內(nèi)容： （ 1）救助宗旨：《救助管理辦法》第一條明確規(guī)定：“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法。” （ 2）救助范圍：自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的流浪乞討人員。 （ 3）救助部門職責(zé)：縣級以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助站，并應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時救助流浪