【文章內(nèi)容簡介】 新制度學派強調(diào)制度在政治生活中的決定性作用，認為制度自身是人類設計的產(chǎn)物，是工具性指向的個人的 合目的結(jié)果；制度之所以在社會中存在，是因為他們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制（官僚制）；作為持續(xù)不 斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而他們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。 公共管理的研究方法： 系統(tǒng)分析：系統(tǒng)分析是一種根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分、整體與層次、整體與結(jié)構、結(jié)構與功能、整體與環(huán)境等的相互聯(lián)系和相互作用，求得優(yōu)化的整體目標的現(xiàn)代科學方法。 比較分析：比較分析法的要點是通過對不同事物或同一事物在不同階段的情況等進行比較，從中找出共同點、本質(zhì)或規(guī)律性的東西。 實驗分析：實驗分析是通過設計模擬實驗，將事 物的各個因素、事物的發(fā)展過程再現(xiàn)出來，以找到這種事物在真實世界中的各種數(shù)據(jù)及面貌。 11 案例分析：案例分析是對已經(jīng)發(fā)生的公共管理事件，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個事件有關的情況，力圖再現(xiàn)與事件相關的當事人的觀點、所處的環(huán)境，供讀者評判。它強調(diào)人際關系 、政治等因素對管理過程的影響。 12 第二章公共組織 公共組織是 公共 管理的前提和基礎 對組織含義的理解： 英國斯賓塞 將“組織”一詞引入社會科學領域 切斯特 *I*巴納德 一個有意識地協(xié)調(diào)兩人或兩人以上活動與力量的系統(tǒng) 美國卡斯特，羅森茨韋克 有目標的，心里系統(tǒng)，技術系統(tǒng)，有結(jié)構的活力整體 西蒙 一個人類群體當中的信息溝通與相互關系得復雜模式 組織的特征與共性： 第一：組織是人們在相互交往中形成的一定行為關系的集合 第二：組織有著某種特定的目標 第三：組織有一定的結(jié)構和行為方式 第四：組織有 其內(nèi)在的精神意識，最終系統(tǒng)化為組織文化 第五：組織是一個開放系統(tǒng)，隨著組織環(huán)境的變化而有機發(fā)展 組織的定義 ：組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而 形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。 組織目標與行為是組織的本質(zhì)性特征 組織目標是對組織進行系統(tǒng)研究的邏輯起點 公共性是公共組織與其他組織的區(qū)別標志 選擇性是決策的靈魂 公共組織的定義 ：是以管理社會公共事物，協(xié)調(diào)社會公共利益關系為目的的組織，它既包括 政府組織，也包括了第三部門組織。而狹義的公共組織指的就是 國家機關組織 。 公共組織的構成要素：（ 12 個方面人木能夠為權責規(guī)章制度 團體設計 硬件信息技術） 簡述，材料分析 人員。任何組織都是以人為核心的，組織首先不 是物質(zhì)關系得體現(xiàn)，而是人際關系的體現(xiàn)。 目標。公共組織的目標是實施對公共事物的管理和協(xié)調(diào)公共利益關系。 職能。組織是組織目標的具體化，它 決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設置等方面的內(nèi)容。 機構。機構承載組織的各項職能。公共組織通過一定的機構體現(xiàn)出來。 職位。職位是公共組織運行最基本的要素之一，職位設置保證了組織權力的流動和組織資源的整合與分配。 職權。職權是被組織正式承認的權力，它主要來自于組織的認可，與職位密切相關。 權責。權責劃分時保證組織角色明晰化的基本手段。 規(guī)章制度。 規(guī)章制度是 以書面文件等形式對組織構建、組織行為、運行程序等進行嚴格規(guī)范。規(guī)章制度對 組織成員具有普遍約束力，是正式組織與非正式組織最明顯區(qū)別之一。 團體意識。團體意識是形成組織目標的共同心理基礎。公共組織往往需要比私人組織統(tǒng)一程度更高的團體意識。 組織設計。組織設計主要指組織結(jié)構的分化和整合及組織目標的修正，它是公共組織構成諸要素中最為復雜的部分。 1支持硬件。包括公共組織賴以存在的載體，如場地、房屋、辦公設備、經(jīng)費等。 1技術和信息。包括政治技術和科學技術。 13 公共組織的類型： 分類標準 類型 組織 權限范圍的大小 中央公共組織和地方公共組織 組織公共程度的高低 政府組織和第三部門組織 管理公共事務的不同 管理文化、科技、教育、國防、公安、外交等事務的各種公共組織 財務 — 會計標準 政府機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會 公共權力標準 強制型公共組織：政府部門 半強制型公共組織：委員會，行業(yè)協(xié)會 非強制型公共組織：院校，機構，團體 權威與登記結(jié)構標準 古典模型 官僚模型 第三部門行政模型 古利克 和厄威克《行政管理科學論文集》，八項標準： １、 使人員適應組織結(jié)構 ２、 承 認一個高層經(jīng)理為權威的來源 ３、 堅持統(tǒng)一指揮 ４、 使用專業(yè)人員和一般工作人員 ５、 按照目的、方法和領域進行部門劃分 ６、 授權并使用例外原則 ７、 要使職責與職權相稱 ８、 考慮適當?shù)目刂品? 效率是組織追求的首要價值，專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 古典模型包括以下特點： 第一， 組織具有四個基礎：目標、過程、顧客、領域 第二， 對于每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 第三， 行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標的活動 第四， 任何上級僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，即存在控制范圍 第五， 行政權威和責任授予單一行政人員而 非董事會或委員會等多成員機構 第六， 垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區(qū)分 官僚模型的理論基礎：馬克斯 *韋伯《社會和經(jīng)濟組織的理論》創(chuàng)立的官僚理論 官僚模型組織的基礎是：理性 — 合法權威 官僚模型的特點： 第一， 基于職能專業(yè)化的勞動分工 第二， 有明確的職權等級制 第三， 有與任職 者和職責相關的規(guī)章制度 第四， 有處理工作的程序系統(tǒng) 第五， 人與人之間關系的非人格化 第六， 雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎 14 第三部門行政模型的理論基礎：系統(tǒng)方法和權變方法 第三部門行政模型具有以下特點： 第一， 公共事務往往由多人的董事會或委員會進行管理 第二， 在很多方面政府成為“代理人 政府”，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務時再也用不上自己的等級權力 第三， 政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項目和所服務的公眾利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同 第四， 行政組織不是孤立地處理公共事務，他們往往與其他公共組織形成一個網(wǎng)絡，通過組織互動來實現(xiàn)目標。 管理層次 —— 縱向聯(lián)系；管理幅度 —— 橫向聯(lián)系 公共組織理論認為，結(jié)構是使組織實現(xiàn)其目標的基本管理工具，是組織軀體的骨架，它可表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級上的排列。 結(jié)構內(nèi)容：管理層級：指公共組織內(nèi)部縱向 劃分的等級。 管理幅度是指一級行政機關或一名上級領導者直接領導和指揮下級單位和工作人員的數(shù)目。 結(jié)構形式：直線結(jié)構：單一垂直領導 職能結(jié)構：相關部門在水平方向依職能不同進行分工。 直線 —— 職能結(jié)構：在綜合直線結(jié)構和職能機構基礎上形成的一種組織結(jié)構形式 矩陣結(jié)構：以完成某項工作為核心，從有關部門抽調(diào)人員 管理層次和管理幅度的關系 (1)．管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級。 公共組織劃分層次，目的在于區(qū)分工作任務和職權的輕重。公共組織具有三個層次，即高層、中層、基層。高層側(cè) 重于決策，基層 側(cè)重于執(zhí)行，中層起承上啟下的作用。 (2)管理幅度是指一級行政機關或一名上級領導者直接領導和指揮下級單位和工作人員的數(shù)目。 管理幅度是衡量管理工作復雜性的重要標志。 (3)管理幅度與管理層次成反比例關系。管理層次越多，管理幅度就越小，這類形態(tài)的組織結(jié)構一般被稱為“尖形結(jié)構”；管理層次越少，管理幅度就越大，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構一般被稱為“扁形結(jié)構”。有效的管理幅度是３－６個，英國漢密爾頓 尖形結(jié)構 ：管理層次分明，上級對下級控制嚴格、影響力強。其優(yōu)點是權力集中，分工明確，便于統(tǒng)一 行動；但因其層次多、信息傳遞途徑長，容易造成信息失真。使高層決策被“走樣”執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴格控制，在一定程度上反而阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 扁形結(jié)構 ：管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。不過，由于上級對下級的控制不強，扁形結(jié)構組織相對比較松散，集體行動難度較大。 在組織結(jié)構設計上，人們總是力圖把尖形結(jié)構與扁形結(jié)構的長處結(jié)合起來，盡量克服兩者的缺點，以求設計出令人滿意的結(jié)構。 (4)管理幅度和管理層次是行政組織結(jié)構形態(tài)的決定性因素。 科層組織是現(xiàn)代組織結(jié)構的主導形式，絕大多數(shù)組織形式都是在“科層組織”的基礎上發(fā)展起來的 15 簡述公共組織的各種結(jié)構形式：（內(nèi)涵優(yōu)缺點） 直線結(jié)構 ：直線結(jié)構的特點是單一垂直領導，其結(jié)構簡單，領導隸屬關系明確，結(jié)構中每一層級的個人或組織只有一個直接領導，不與相鄰個人或組織及其領導發(fā)生任何命令與服從關系。直線結(jié)構的優(yōu)點是信息傳遞途徑單一，傳遞速度快，缺點是基層自主性小， 且由于各職位工作程序固定，容易導致僵化。 職能結(jié)構 ：相關部門在水平方向依職能不同進行分工，再分 別對下級部門實施領導的結(jié)構。優(yōu)點：拓展了各層管理事務的范圍，適宜于相對較復雜的管理工作，缺點：下級部門由于多頭領導，容易出現(xiàn)政出多門的情況，而領導部門如果相互缺乏協(xié)調(diào)，反倒會造成執(zhí)行混亂的局面。 直線 —— 職能結(jié)構 ：在綜合直線結(jié)構和職能機構基礎上形成的一種組織結(jié)構形式 。各級部門間既有垂直領導關系，又有水平領導關系。加強了對水平層次領導部門的協(xié)調(diào)領導，有助于克服政出多門，同時，每個下級部門在只有一個明確上級 領導的基礎上，接受其他相關上級部門的指導和監(jiān)督，有助于決策科學化、民主化。但這種結(jié)構的一個潛在缺陷是，垂直 領導有可能排斥水平領導，部門之間的關系更加復雜 矩陣結(jié)構 ：以完成某項工作為核心，從有關部門抽調(diào)人員組成臨時機構來履行工作任務的結(jié)構。矩陣結(jié)構的水平領導和垂直領導是并重的。矩陣結(jié)構即保持了組織成員構成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。矩陣結(jié)構更加靈活，適應能力也更強，因此也有人把矩陣結(jié)構稱為適應性組織。 旁系組織：從科層結(jié)構的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合方式組成某一特定的常設機構，來解決特定問題。 我國政府組織的結(jié)構： １、縱向結(jié)構 （１） 宏觀上：指各級行政組織間的層級關系 —— 中 央行政組織和地方行政組織 中央層次即指中央人民政府一級 地方行政組織的層次劃分有三種類型 兩級制：直轄市 ———— 區(qū) 三級制：直轄市 ———— 區(qū) —————— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 直轄市 ———— 縣 —————— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 省、自治區(qū) —— 地級市 ———— 區(qū) 省、自治區(qū) —— 縣、縣級市 —— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 四級制：省、自治區(qū) —— 地級市 ———— 縣 ——— —— — 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 省、自治區(qū) —— 地級市 —— —— 區(qū) —————— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 省、自治區(qū) —— 自治州 ———— 縣級市 ———— 區(qū) 省、自治區(qū) —— 自治州 ———— 縣、縣級市 —— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) （２） 微觀上：指行政組織內(nèi)部的工作層次 關系 —— 如國務院各部委下設的司局級、處級和科級層次，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府的廳局下設處級、科級等層次。 ２、橫向結(jié)構（分部結(jié)構） 主要按職能劃分，除此之外還有按地區(qū)劃分，按服務對象劃分及按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分 行政組織的縱向結(jié)構與橫向結(jié)構并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結(jié)構網(wǎng)。在我國，行政組織的橫向結(jié)構服從于縱向結(jié)構。 行政體制的基本類型 分類標準 類型 代表國家 定義 優(yōu)缺點 最高決策權所屬人數(shù) 首長制 一長制 獨任制 美國 指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制 優(yōu)點 ：權力集中，責任明確，指揮靈活有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任 16 務 缺點：容易導致濫用權力、獨斷專行、壓制民主、營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。而且首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務的周密考察與恰當處理。 最高決策權所屬人數(shù) 委員制 合議制 瑞士 指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制 優(yōu)點：能集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權力監(jiān)督。 缺點：責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不 易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密 行政組織構成單位的功能和性質(zhì) 層級制 分級制 指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務性質(zhì)相同