【文章內(nèi)容簡介】 新制度學(xué)派強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用，認(rèn)為制度自身是人類設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，是工具性指向的個(gè)人的 合目的結(jié)果；制度之所以在社會中存在，是因?yàn)樗麄兛梢钥朔鐣M織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制（官僚制）；作為持續(xù)不 斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而他們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。 公共管理的研究方法： 系統(tǒng)分析：系統(tǒng)分析是一種根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分、整體與層次、整體與結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)與功能、整體與環(huán)境等的相互聯(lián)系和相互作用，求得優(yōu)化的整體目標(biāo)的現(xiàn)代科學(xué)方法。 比較分析：比較分析法的要點(diǎn)是通過對不同事物或同一事物在不同階段的情況等進(jìn)行比較，從中找出共同點(diǎn)、本質(zhì)或規(guī)律性的東西。 實(shí)驗(yàn)分析：實(shí)驗(yàn)分析是通過設(shè)計(jì)模擬實(shí)驗(yàn)，將事 物的各個(gè)因素、事物的發(fā)展過程再現(xiàn)出來，以找到這種事物在真實(shí)世界中的各種數(shù)據(jù)及面貌。 11 案例分析：案例分析是對已經(jīng)發(fā)生的公共管理事件，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個(gè)事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn)與事件相關(guān)的當(dāng)事人的觀點(diǎn)、所處的環(huán)境，供讀者評判。它強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系 、政治等因素對管理過程的影響。 12 第二章公共組織 公共組織是 公共 管理的前提和基礎(chǔ) 對組織含義的理解： 英國斯賓塞 將“組織”一詞引入社會科學(xué)領(lǐng)域 切斯特 *I*巴納德 一個(gè)有意識地協(xié)調(diào)兩人或兩人以上活動與力量的系統(tǒng) 美國卡斯特，羅森茨韋克 有目標(biāo)的，心里系統(tǒng)，技術(shù)系統(tǒng)，有結(jié)構(gòu)的活力整體 西蒙 一個(gè)人類群體當(dāng)中的信息溝通與相互關(guān)系得復(fù)雜模式 組織的特征與共性： 第一：組織是人們在相互交往中形成的一定行為關(guān)系的集合 第二：組織有著某種特定的目標(biāo) 第三：組織有一定的結(jié)構(gòu)和行為方式 第四：組織有 其內(nèi)在的精神意識，最終系統(tǒng)化為組織文化 第五：組織是一個(gè)開放系統(tǒng)，隨著組織環(huán)境的變化而有機(jī)發(fā)展 組織的定義 ：組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而 形成的具有共同心理意識，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。 組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征 組織目標(biāo)是對組織進(jìn)行系統(tǒng)研究的邏輯起點(diǎn) 公共性是公共組織與其他組織的區(qū)別標(biāo)志 選擇性是決策的靈魂 公共組織的定義 ：是以管理社會公共事物，協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括 政府組織，也包括了第三部門組織。而狹義的公共組織指的就是 國家機(jī)關(guān)組織 。 公共組織的構(gòu)成要素：（ 12 個(gè)方面人木能夠?yàn)闄?quán)責(zé)規(guī)章制度 團(tuán)體設(shè)計(jì) 硬件信息技術(shù)） 簡述，材料分析 人員。任何組織都是以人為核心的，組織首先不 是物質(zhì)關(guān)系得體現(xiàn)，而是人際關(guān)系的體現(xiàn)。 目標(biāo)。公共組織的目標(biāo)是實(shí)施對公共事物的管理和協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系。 職能。組織是組織目標(biāo)的具體化，它 決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設(shè)置等方面的內(nèi)容。 機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)承載組織的各項(xiàng)職能。公共組織通過一定的機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出來。 職位。職位是公共組織運(yùn)行最基本的要素之一，職位設(shè)置保證了組織權(quán)力的流動和組織資源的整合與分配。 職權(quán)。職權(quán)是被組織正式承認(rèn)的權(quán)力，它主要來自于組織的認(rèn)可，與職位密切相關(guān)。 權(quán)責(zé)。權(quán)責(zé)劃分時(shí)保證組織角色明晰化的基本手段。 規(guī)章制度。 規(guī)章制度是 以書面文件等形式對組織構(gòu)建、組織行為、運(yùn)行程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。規(guī)章制度對 組織成員具有普遍約束力，是正式組織與非正式組織最明顯區(qū)別之一。 團(tuán)體意識。團(tuán)體意識是形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。公共組織往往需要比私人組織統(tǒng)一程度更高的團(tuán)體意識。 組織設(shè)計(jì)。組織設(shè)計(jì)主要指組織結(jié)構(gòu)的分化和整合及組織目標(biāo)的修正，它是公共組織構(gòu)成諸要素中最為復(fù)雜的部分。 1支持硬件。包括公共組織賴以存在的載體，如場地、房屋、辦公設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等。 1技術(shù)和信息。包括政治技術(shù)和科學(xué)技術(shù)。 13 公共組織的類型： 分類標(biāo)準(zhǔn) 類型 組織 權(quán)限范圍的大小 中央公共組織和地方公共組織 組織公共程度的高低 政府組織和第三部門組織 管理公共事務(wù)的不同 管理文化、科技、教育、國防、公安、外交等事務(wù)的各種公共組織 財(cái)務(wù) — 會計(jì)標(biāo)準(zhǔn) 政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會 公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn) 強(qiáng)制型公共組織：政府部門 半強(qiáng)制型公共組織：委員會，行業(yè)協(xié)會 非強(qiáng)制型公共組織：院校，機(jī)構(gòu)，團(tuán)體 權(quán)威與登記結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn) 古典模型 官僚模型 第三部門行政模型 古利克 和厄威克《行政管理科學(xué)論文集》，八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)： １、 使人員適應(yīng)組織結(jié)構(gòu) ２、 承 認(rèn)一個(gè)高層經(jīng)理為權(quán)威的來源 ３、 堅(jiān)持統(tǒng)一指揮 ４、 使用專業(yè)人員和一般工作人員 ５、 按照目的、方法和領(lǐng)域進(jìn)行部門劃分 ６、 授權(quán)并使用例外原則 ７、 要使職責(zé)與職權(quán)相稱 ８、 考慮適當(dāng)?shù)目刂品? 效率是組織追求的首要價(jià)值，專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 古典模型包括以下特點(diǎn)： 第一， 組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域 第二， 對于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。 第三， 行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動 第四， 任何上級僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，即存在控制范圍 第五， 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而 非董事會或委員會等多成員機(jī)構(gòu) 第六， 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分 官僚模型的理論基礎(chǔ)：馬克斯 *韋伯《社會和經(jīng)濟(jì)組織的理論》創(chuàng)立的官僚理論 官僚模型組織的基礎(chǔ)是：理性 — 合法權(quán)威 官僚模型的特點(diǎn)： 第一， 基于職能專業(yè)化的勞動分工 第二， 有明確的職權(quán)等級制 第三， 有與任職 者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度 第四， 有處理工作的程序系統(tǒng) 第五， 人與人之間關(guān)系的非人格化 第六， 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ) 14 第三部門行政模型的理論基礎(chǔ)：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法 第三部門行政模型具有以下特點(diǎn)： 第一， 公共事務(wù)往往由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理 第二， 在很多方面政府成為“代理人 政府”，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級權(quán)力 第三， 政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公眾利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同 第四， 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，他們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。 管理層次 —— 縱向聯(lián)系；管理幅度 —— 橫向聯(lián)系 公共組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是使組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的基本管理工具，是組織軀體的骨架，它可表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級上的排列。 結(jié)構(gòu)內(nèi)容：管理層級：指公共組織內(nèi)部縱向 劃分的等級。 管理幅度是指一級行政機(jī)關(guān)或一名上級領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級單位和工作人員的數(shù)目。 結(jié)構(gòu)形式：直線結(jié)構(gòu)：單一垂直領(lǐng)導(dǎo) 職能結(jié)構(gòu)：相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工。 直線 —— 職能結(jié)構(gòu)：在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式 矩陣結(jié)構(gòu)：以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員 管理層次和管理幅度的關(guān)系 (1)．管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級。 公共組織劃分層次，目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重。公共組織具有三個(gè)層次，即高層、中層、基層。高層側(cè) 重于決策，基層 側(cè)重于執(zhí)行，中層起承上啟下的作用。 (2)管理幅度是指一級行政機(jī)關(guān)或一名上級領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級單位和工作人員的數(shù)目。 管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志。 (3)管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度就越小，這類形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)一般被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”；管理層次越少，管理幅度就越大，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)一般被稱為“扁形結(jié)構(gòu)”。有效的管理幅度是３－６個(gè)，英國漢密爾頓 尖形結(jié)構(gòu) ：管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一 行動；但因其層次多、信息傳遞途徑長，容易造成信息失真。使高層決策被“走樣”執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴(yán)格控制，在一定程度上反而阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 扁形結(jié)構(gòu) ：管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。不過，由于上級對下級的控制不強(qiáng)，扁形結(jié)構(gòu)組織相對比較松散，集體行動難度較大。 在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，人們總是力圖把尖形結(jié)構(gòu)與扁形結(jié)構(gòu)的長處結(jié)合起來，盡量克服兩者的缺點(diǎn)，以求設(shè)計(jì)出令人滿意的結(jié)構(gòu)。 (4)管理幅度和管理層次是行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的決定性因素。 科層組織是現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)形式，絕大多數(shù)組織形式都是在“科層組織”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的 15 簡述公共組織的各種結(jié)構(gòu)形式：（內(nèi)涵優(yōu)缺點(diǎn)） 直線結(jié)構(gòu) ：直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。直線結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是信息傳遞途徑單一，傳遞速度快，缺點(diǎn)是基層自主性小， 且由于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化。 職能結(jié)構(gòu) ：相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分 別對下級部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。優(yōu)點(diǎn)：拓展了各層管理事務(wù)的范圍，適宜于相對較復(fù)雜的管理工作，缺點(diǎn)：下級部門由于多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)政出多門的情況，而領(lǐng)導(dǎo)部門如果相互缺乏協(xié)調(diào)，反倒會造成執(zhí)行混亂的局面。 直線 —— 職能結(jié)構(gòu) ：在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式 。各級部門間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。加強(qiáng)了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)，每個(gè)下級部門在只有一個(gè)明確上級 領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)上級部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。但這種結(jié)構(gòu)的一個(gè)潛在缺陷是，垂直 領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜 矩陣結(jié)構(gòu) ：以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。矩陣結(jié)構(gòu)的水平領(lǐng)導(dǎo)和垂直領(lǐng)導(dǎo)是并重的。矩陣結(jié)構(gòu)即保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。矩陣結(jié)構(gòu)更加靈活，適應(yīng)能力也更強(qiáng)，因此也有人把矩陣結(jié)構(gòu)稱為適應(yīng)性組織。 旁系組織：從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來解決特定問題。 我國政府組織的結(jié)構(gòu)： １、縱向結(jié)構(gòu) （１） 宏觀上：指各級行政組織間的層級關(guān)系 —— 中 央行政組織和地方行政組織 中央層次即指中央人民政府一級 地方行政組織的層次劃分有三種類型 兩級制：直轄市 ———— 區(qū) 三級制：直轄市 ———— 區(qū) —————— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 直轄市 ———— 縣 —————— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 省、自治區(qū) —— 地級市 ———— 區(qū) 省、自治區(qū) —— 縣、縣級市 —— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 四級制：省、自治區(qū) —— 地級市 ———— 縣 ——— —— — 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 省、自治區(qū) —— 地級市 —— —— 區(qū) —————— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 省、自治區(qū) —— 自治州 ———— 縣級市 ———— 區(qū) 省、自治區(qū) —— 自治州 ———— 縣、縣級市 —— 鄉(xiāng)鎮(zhèn) （２） 微觀上：指行政組織內(nèi)部的工作層次 關(guān)系 —— 如國務(wù)院各部委下設(shè)的司局級、處級和科級層次，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府的廳局下設(shè)處級、科級等層次。 ２、橫向結(jié)構(gòu)（分部結(jié)構(gòu)） 主要按職能劃分，除此之外還有按地區(qū)劃分，按服務(wù)對象劃分及按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)。在我國，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。 行政體制的基本類型 分類標(biāo)準(zhǔn) 類型 代表國家 定義 優(yōu)缺點(diǎn) 最高決策權(quán)所屬人數(shù) 首長制 一長制 獨(dú)任制 美國 指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制 優(yōu)點(diǎn) ：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈活有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任 16 務(wù) 缺點(diǎn)：容易導(dǎo)致濫用權(quán)力、獨(dú)斷專行、壓制民主、營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。而且首長個(gè)人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。 最高決策權(quán)所屬人數(shù) 委員制 合議制 瑞士 指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制 優(yōu)點(diǎn)：能集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 缺點(diǎn)：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不 易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密 行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì) 層級制 分級制 指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同