【文章內(nèi)容簡介】 地財政轉(zhuǎn)型的路徑選擇。 研究的理論意義 土地財政不符合經(jīng)濟持續(xù)增長規(guī)律的要求，是一種階段性的財政方式。對土地財政轉(zhuǎn)型的研究探討，在理論層面有著重要的意義。 第一，有助于國家財政體制的完善 。通過對土地財政轉(zhuǎn)型的研究，有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)財政體制中存在的不足之處，與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的地方，同時也有助于從理論上分析我國土地制度存在的弊端，為有關(guān)法律法規(guī)的健全提供理論參考。 第二，有助與解決土地收益分配不公。從時間層面上來說，地方政府取得的土地收入，實際上是土地未來一段時間的收益，不過是用于現(xiàn)在的發(fā)展，是一種寅第 1 章 緒論 2 吃卯糧的短視行為， 造成了政府屆際的不公平。從社會空間層面來說，政府和失地群眾之間的土地出讓收益分配是不公平的，對土地財政轉(zhuǎn)型的研究，是解決土地收益不公的一個有積極意義的探索。 第三，有助于實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)發(fā)展。 土地財政轉(zhuǎn)型是一個系統(tǒng)工程，有其現(xiàn)在存在的積極意義和合理性，土地財政的轉(zhuǎn)型是一個經(jīng)濟社會發(fā)展過程，需要統(tǒng)籌各方面利益關(guān)系，需要經(jīng)濟制度的配套，也需要政治制度的改革，要有自上而下的頂層設(shè)計，也要有地方政府的實際執(zhí)行，需要法律法規(guī)的規(guī)范，也需要理論的創(chuàng)新，是服務(wù)于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的過程。 研究的現(xiàn)實意 義 在經(jīng)濟發(fā)展，社會管理，民生的改善和保障等方面，地方政府過于依賴土地收入資金，這使得政治，經(jīng)濟，社會穩(wěn)定，官員腐敗，土地資源嚴(yán)重浪費等方面都潛在著巨大的風(fēng)險，土地財政轉(zhuǎn)型是解決問題之道，轉(zhuǎn)型之后，可以規(guī)范地方政府財政收入渠道，保障地方政府財政收入、防范財政風(fēng)險 。 問題論述的思路和研究方法 論述的思路 第一部分是緒論，包含了論文的背景、研究目的，意義，方法 第二部分主要對對土地財政的定義做了說明，分析了土地財政的發(fā)展階段、背景和理論依據(jù)，該部分主要是土地財政基本情況的闡述。 該部分 主要結(jié)合土地財政問題出現(xiàn)的時代背景，使讀者能夠?qū)ν恋刎斦@一現(xiàn)象有一個大致的了解 第三部分 論述了土地財政的成因，并且從兩方面做正負(fù)效應(yīng)分析， 分析了土地財政形成的原因，主要分析了土地財政的五大風(fēng)險 第四部分 預(yù)期土地財政轉(zhuǎn)型時機和原則，分析了我國 現(xiàn)行土地財政轉(zhuǎn)型的初步實踐 —— 房產(chǎn)稅的試行，并且 從制度層面對如何解決土地財政進(jìn)行了分析。 第五部分， 以東營市為例，對東營市基本情況作了介紹，對東營市 地方土地財政的現(xiàn)狀與治理思路進(jìn)行了探討。 研究方法 第一，資料分析法 :翻看有關(guān)土地財政的資料，查找與土地有關(guān) 的政府政策論述，并參考別人論點，做好自身的知識儲備，最終得到自己的結(jié)論。 第 1 章 緒論 3 第二，描述性研究法 :運用這種方法分析問題，發(fā)現(xiàn)原因，尋找路徑，但是這些解決問題的路徑是否能夠放置到東營市的具體實際之中，是否符合東營的實際情況，要根據(jù)市情進(jìn)行參考，做出判斷。結(jié)合東營的實際情況，進(jìn)行判斷。 第三， 典型事例法： 以東營市作為一個分析的典型，在前期大量理論分析的基礎(chǔ)上，把東營市作為麻雀，采用解剖麻雀的辦法，分析東營的實際情況，存在的問題，文中分析的原因入手來理解東營土地財政存在的大環(huán)境，和歷史背景，不拘泥于理論研究，為東營土 地財政轉(zhuǎn)型之后的發(fā)展，尋找一條合理的路徑。 創(chuàng)新點與不足 主要創(chuàng)新點 研究中國現(xiàn)行土地財政，明確提出現(xiàn)階段土地財政存在的客觀必要性，土地財政退出的過程是社會合力作用的結(jié)果，也是各方面體制機制成熟完善的過程，退出的方式是漸進(jìn)式的。 房產(chǎn)稅是土地財政轉(zhuǎn)型初步實踐中重要對策，對房產(chǎn)稅的可行性做了分析，并提出了具體的見解。 不足之處 對土地財政收集的資料不全面，作者本人從事財政工作的經(jīng)驗不足，缺少實際工作中的直觀感受和一手材料，對土地財政的動態(tài)發(fā)展了解不及時，這些不足使本文的 論證都存在局限性。第 2 章 土地財政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 4 第 2 章 土地財政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 政府土地財政的概念和本質(zhì) 土地財政的概念 “土地財政”狹義上指地方政府取得的出讓金收益是地方土地財政收入構(gòu)成的主體部分。主要包括以下幾部分：一是土地出讓金，土地的使用者向地方政府交納的租金。二是土地房產(chǎn)稅費收入，土地房產(chǎn)稅費收入是在用地企業(yè)取得土地進(jìn)行經(jīng)營開發(fā)以后，政府收取的有關(guān)稅費。企業(yè)建成投產(chǎn)，產(chǎn)生收益，然后向政府納稅，這是政府以超低的成本向企業(yè)供給土地的動力所在。三是土地儲備融資，地方政府以政府信用為依托， 用土地抵押貸款，增加本級政府力不足。廣義的土地財政可以被看作地方政府的 “第二財政”，隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，城市發(fā)展需要大量的資本投入，城市化過程中需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，也需要大量的資金支持，地方政府單靠預(yù)算內(nèi)財政收入無法滿足城市化對資金的大量需求，土地轉(zhuǎn)讓收入彌補了這種不足，增加了地方政府可用于城市建設(shè)發(fā)展上的資金，并以此拉動建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成整個社會經(jīng)濟快速發(fā)展，呈現(xiàn)房地產(chǎn)拉動的虛假繁榮，進(jìn)一步實現(xiàn)增加本級財政可支配財力的目標(biāo) 。 地方政府土地財政的實質(zhì) 土地財 政一方面體現(xiàn)了土地財政概念中的應(yīng)有之義，即政府獲取土地收益，增加可支配財力，另一方面更重要的就是目前絕大多數(shù)地方政府，在地方社會發(fā)展過程中對“征地，賣地，征地，賣地”模式的依賴，實質(zhì)上是惰政的一種表現(xiàn)。 了解土地財政還要從它的深層次意義著手。政府收入的土地出讓金的實質(zhì)還是一種企業(yè)債務(wù)，最終無論企業(yè)盈虧，都需要企業(yè)自籌資金或者從銀行貸款來償還這筆債務(wù)， 放到整個市場社會里，償還與否就會和市場的金融風(fēng)險相關(guān)。一般來說，土地出讓金大部分都是房地產(chǎn)開發(fā)商繳納的，房地產(chǎn)開發(fā)商不會自己承擔(dān)這部分債務(wù)，在房屋銷售的時候， 將這部分成本加到房價里，這樣又導(dǎo)致了房價的上漲，同時，購房者大部分都是銀行分期貸款購房，購房者成本升高，每個月還款的額度增加，購房者用于其他消費的可支配收入就會減少，房奴負(fù)擔(dān)加重，不利于整個社會的消費需求，過度盤剝了購房者整個還貸期間的利益，造成了損私濟公現(xiàn)象，形成了短期的繁榮，從長久來看，不利于整個社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，降低了經(jīng)濟發(fā)展抵抗風(fēng)險的能力，如果遇到經(jīng)濟危機性事件，民間資本緩沖力量第 2 章 土地財政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 5 薄弱，彈性不夠，很容易導(dǎo)致崩盤，另一方面，房款主要依靠消費者的個人貸款，如果不能正常還貸，就會導(dǎo)致銀行損失。 由此可見， 政府征收的土地出讓金，表面上是土地的地租，合情合法，實際上仔細(xì)分析，其實質(zhì)就是企業(yè)或個人背負(fù)的債務(wù)，所以說政府的土地財政預(yù)支了國家發(fā)展的未來收益，提高了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，減少了消費者用于改善生活的個人收入部分，降低了百姓生活的幸福指數(shù)?，F(xiàn)屆政府可以通過出讓土地，獲取巨額的土地出讓金，用于創(chuàng)造 GDP，但是長此以往，土地資源是有限的，以后的政府如果繼續(xù)靠土地財政出政績，土地會越來越少，甚至土地資源枯竭，真發(fā)展的那個程度，情況是很糟糕的，拋開這樣造成了政府屆際的不公平不說，真到了那個時候整個社會，這個國家必然會出 現(xiàn)動蕩或者混亂。當(dāng)前我國地方政府對賣地?fù)Q錢這種土地財政模式的依賴，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看百害無一利，如何早意識到，早轉(zhuǎn)型是國家社會發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。 但是如果站在一個國家民族發(fā)展的大角度上來看土地財政的話，土地財政的本質(zhì)應(yīng)該是城市化發(fā)展的最好的融資方式，而不單純是指地方政府的土地出讓收益這個表面。 西方國家土地私有制，公共服務(wù)的提供，社會化建設(shè)，城市化的進(jìn)程的不斷推進(jìn)都需要政府通過 稅收來提供資金支持，任何稅收稅率或者稅種的改變都需要付出極大的成本，但是，在我國現(xiàn)在這種發(fā)展情況下，社會化建設(shè)，城市化進(jìn)程的推進(jìn)都可以通過 土地升值來實現(xiàn)，相對于稅收的形式，實現(xiàn)這些公共服務(wù)，可以低成本，高效率的巨額融資。土地財政作為中國特定階段的這種特種現(xiàn)象，使得地方政府坐擁土地這種巨大不斷增值的信用來源，通過出售土地未來 70 年的增值，為城市化建設(shè)輕易的融資，所以說從這種意義上來說，土地財政 的本質(zhì)除了是地方政府的土地出讓收益，更應(yīng)該是一種地方政府發(fā)展經(jīng)濟 ， 推動 城市化的一種融資方式。 我國土地財政發(fā)展的不同階段 土地財政是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的階段性的事物，其產(chǎn)生有階段性，其消失也不會戛然而止，也是一個漸進(jìn)的過程，現(xiàn)階段土地財政依 然有繼續(xù)發(fā)揮作用的現(xiàn)實性，土地財政的最后轉(zhuǎn)型是一個系統(tǒng)性的工程，需要國家社會制度的完備而自然退出，土地財政雖然并非中國所特有，但是中國的土地財政和外國的土地收入因為社會制度的不同而又有很多的不同之處。按照改革開放以來土地市第 2 章 土地財政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 6 場化程度的不同，大致可以把土地財政分成如下五個發(fā)展階段： 1979 年至 1988 年是土地財政的起步階段。 1979 年國家就嘗試建立土地有償使用制度。 1988 年，土地管理法規(guī)定了土地有償使用，在法律層面上明確了土地有償使用制度。 1990 年至 2021 年是 土地財政的 形成發(fā)展 階段 。 1990 年，國家頒 布條例確立土地出讓制度。土地使用者向國家繳納土地出讓金，取得土地使用權(quán)，出讓金收入成為除稅收之外的土地收益來源。 2021 年以后，土地出讓收入的對于地方政府財政的重要性不斷提高，地方政府對土地出讓收入的熱情不斷高漲。 2021 年至 2021 年是 土地財政的 迅速 發(fā)展階段 。 2021 年，國家要求經(jīng)營性土地使用權(quán)必須按照招標(biāo)、拍賣、掛牌的程序出讓。地方政府把土地財政視為支撐地方發(fā)展的重要財源，而土地財政也成為備受關(guān)注的社會話題。 2021 年至今土地財政進(jìn)入調(diào)整階段。 2021 之后國家出臺一系列政策抑制房價過度上漲，十八大以 來，新一屆政府調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展思路，依賴房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地財政存在潛在的危險，不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，不利于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，從長遠(yuǎn)看打壓了實體經(jīng)濟的發(fā)展，土地財政必須轉(zhuǎn)型， 2021 年國家在上海、重慶實行房產(chǎn)稅，是土地財政轉(zhuǎn)型的一個實踐探索，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，土地財政到目前為止依然有其存在的合理性。 退出階段即為通常所說的 “ 后土地財政 ” 時期。 地方政府不斷追求土地出讓資金的最大化，而土地資源是有限的，在后土地財政階段，一方面土地資源的枯竭，政府可用于轉(zhuǎn)讓土地數(shù)量減少，另外一方面在退出階段我國城鎮(zhèn)化速度放緩，土 地轉(zhuǎn)讓價值回落，土地開發(fā)成本增加，導(dǎo)致政府可支配的土地轉(zhuǎn)讓收益大幅度降低，而經(jīng)濟社會的發(fā)展需要更多的財政資金投入，土地財政已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這種要求，土地財政呈現(xiàn)疲態(tài)，各種社會問題，經(jīng)濟發(fā)展的放緩，社會民生保障的缺失等等也開始出現(xiàn)，土地財政的轉(zhuǎn)型也成為一種必然，土地財政進(jìn)入后土地財政時期。 土地財政的理論基礎(chǔ)及相關(guān)理論 馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)理論 馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論里闡述了，土地的所有權(quán)，占有權(quán)，和土地的使用權(quán)三個基本對象，并且認(rèn)為，土地的所有者和土地的占有者不一定是一個主體，同樣的道理 ，土地的占有權(quán)和土地的使用權(quán)也不是必須統(tǒng)一的。土地在土地的流通交易市場上，應(yīng)該是與普通商品在市場上流通是一樣的，也應(yīng)該遵循市場規(guī)律，第 2 章 土地財政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 7 由市場上的供求關(guān)系來決定土地的價格，而不是土地的所有者。 財政收入理論 財政收入是為財政支出服務(wù)的，目的是為了滿足政府在日超政務(wù)中需要的開支，社會管理中的各種費用，城市建設(shè)中的資金投入，只是財政收入獲取的過程也具有經(jīng)濟性，會對作用對象的經(jīng)濟活動造成一定的影響。政府通過獲得財政收入，安排財政支出預(yù)算，根據(jù)支出資金數(shù)量和比例的不同，來達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟或者服務(wù)民生的不同政治 目的，但是，政府在籌集收入的時候要按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，講究一定的原則和程序，這種行為應(yīng)該具有長期性，穩(wěn)定性，和合理，合法性。 租金理論 馬克思主義地租理論 級差地租、絕對地租和壟斷地租是馬克思提出的三種不同的地租形勢，馬克思認(rèn)為這三種決定這三種地租形勢的是土地所有權(quán)的形式不同。他認(rèn)為，土地所有者占有土地等級差別產(chǎn)生的超額利潤就形成了級差地租。土地是稀缺的，有限的資源，即使是土質(zhì)最差，位置最偏遠(yuǎn)的土地，只要投資者在其上投資，所有權(quán)人就有權(quán)對投資者收取地租，而這種地租 就是絕對地租，之所以能形成絕對地租，就是因為土地所有者對土地所有權(quán)的壟斷。土地所有者壟斷土地，壟斷土地的價格，形成壟斷價格，壟斷價格是高于市場政策價格的價格，壟斷價格超過政策價格的那部分利潤就是壟斷利潤，而這部分壟斷利潤就形成了壟斷地租。 現(xiàn)代地租理論 現(xiàn)代地租理論闡述了土地機會成本的概念，土地的機會成本可以這樣理解，舉例來說地塊 A，例如， A 可以用來從事農(nóng)業(yè)，也可用來從事工業(yè)，甚至還可以用作商業(yè)投資，如果用來用農(nóng)業(yè)收益是 100 元，用作工業(yè)收益是 300 元，用作商業(yè)用地能產(chǎn)生 1000 元的收 益， A 土地的機會成本就是 1000 元，也就是這塊土地的最佳投資收益是其機會成本。而供給土地是沒有成本的，土地的價值是由不同的用途來決定的，機會成本和經(jīng)濟租這兩部分共同組成了現(xiàn)代地租理論所定義的地租。說明土地的用途價值，指揮資源投向是經(jīng)濟租的作用。 第 2 章 土地財政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 8 稅收理論 馬克思認(rèn)為，賦稅是國家存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)。托馬斯霍布斯 (Thomas Hobbes)①提出“利益交換說”，其主要的觀點就是政府和民眾之間的稅收關(guān)系，表面看起來是一個征稅，一個繳稅的關(guān)系，實際上可以把稅收