【文章內(nèi)容簡介】 地財(cái)政轉(zhuǎn)型的路徑選擇。 研究的理論意義 土地財(cái)政不符合經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長規(guī)律的要求，是一種階段性的財(cái)政方式。對土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的研究探討，在理論層面有著重要的意義。 第一，有助于國家財(cái)政體制的完善 。通過對土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的研究，有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)財(cái)政體制中存在的不足之處，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，同時(shí)也有助于從理論上分析我國土地制度存在的弊端，為有關(guān)法律法規(guī)的健全提供理論參考。 第二，有助與解決土地收益分配不公。從時(shí)間層面上來說，地方政府取得的土地收入，實(shí)際上是土地未來一段時(shí)間的收益，不過是用于現(xiàn)在的發(fā)展，是一種寅第 1 章 緒論 2 吃卯糧的短視行為， 造成了政府屆際的不公平。從社會(huì)空間層面來說，政府和失地群眾之間的土地出讓收益分配是不公平的，對土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的研究，是解決土地收益不公的一個(gè)有積極意義的探索。 第三，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)發(fā)展。 土地財(cái)政轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)工程，有其現(xiàn)在存在的積極意義和合理性，土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程，需要統(tǒng)籌各方面利益關(guān)系，需要經(jīng)濟(jì)制度的配套，也需要政治制度的改革，要有自上而下的頂層設(shè)計(jì)，也要有地方政府的實(shí)際執(zhí)行，需要法律法規(guī)的規(guī)范，也需要理論的創(chuàng)新，是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的過程。 研究的現(xiàn)實(shí)意 義 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)管理，民生的改善和保障等方面，地方政府過于依賴土地收入資金，這使得政治，經(jīng)濟(jì)，社會(huì)穩(wěn)定，官員腐敗，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)等方面都潛在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型是解決問題之道，轉(zhuǎn)型之后，可以規(guī)范地方政府財(cái)政收入渠道，保障地方政府財(cái)政收入、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 。 問題論述的思路和研究方法 論述的思路 第一部分是緒論，包含了論文的背景、研究目的，意義，方法 第二部分主要對對土地財(cái)政的定義做了說明，分析了土地財(cái)政的發(fā)展階段、背景和理論依據(jù)，該部分主要是土地財(cái)政基本情況的闡述。 該部分 主要結(jié)合土地財(cái)政問題出現(xiàn)的時(shí)代背景，使讀者能夠?qū)ν恋刎?cái)政這一現(xiàn)象有一個(gè)大致的了解 第三部分 論述了土地財(cái)政的成因，并且從兩方面做正負(fù)效應(yīng)分析， 分析了土地財(cái)政形成的原因，主要分析了土地財(cái)政的五大風(fēng)險(xiǎn) 第四部分 預(yù)期土地財(cái)政轉(zhuǎn)型時(shí)機(jī)和原則，分析了我國 現(xiàn)行土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的初步實(shí)踐 —— 房產(chǎn)稅的試行，并且 從制度層面對如何解決土地財(cái)政進(jìn)行了分析。 第五部分， 以東營市為例，對東營市基本情況作了介紹，對東營市 地方土地財(cái)政的現(xiàn)狀與治理思路進(jìn)行了探討。 研究方法 第一，資料分析法 :翻看有關(guān)土地財(cái)政的資料，查找與土地有關(guān) 的政府政策論述，并參考別人論點(diǎn)，做好自身的知識(shí)儲(chǔ)備，最終得到自己的結(jié)論。 第 1 章 緒論 3 第二，描述性研究法 :運(yùn)用這種方法分析問題，發(fā)現(xiàn)原因，尋找路徑，但是這些解決問題的路徑是否能夠放置到東營市的具體實(shí)際之中，是否符合東營的實(shí)際情況，要根據(jù)市情進(jìn)行參考，做出判斷。結(jié)合東營的實(shí)際情況，進(jìn)行判斷。 第三， 典型事例法： 以東營市作為一個(gè)分析的典型，在前期大量理論分析的基礎(chǔ)上，把東營市作為麻雀，采用解剖麻雀的辦法，分析東營的實(shí)際情況，存在的問題，文中分析的原因入手來理解東營土地財(cái)政存在的大環(huán)境，和歷史背景，不拘泥于理論研究，為東營土 地財(cái)政轉(zhuǎn)型之后的發(fā)展，尋找一條合理的路徑。 創(chuàng)新點(diǎn)與不足 主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn) 研究中國現(xiàn)行土地財(cái)政，明確提出現(xiàn)階段土地財(cái)政存在的客觀必要性，土地財(cái)政退出的過程是社會(huì)合力作用的結(jié)果，也是各方面體制機(jī)制成熟完善的過程，退出的方式是漸進(jìn)式的。 房產(chǎn)稅是土地財(cái)政轉(zhuǎn)型初步實(shí)踐中重要對策，對房產(chǎn)稅的可行性做了分析，并提出了具體的見解。 不足之處 對土地財(cái)政收集的資料不全面，作者本人從事財(cái)政工作的經(jīng)驗(yàn)不足，缺少實(shí)際工作中的直觀感受和一手材料，對土地財(cái)政的動(dòng)態(tài)發(fā)展了解不及時(shí)，這些不足使本文的 論證都存在局限性。第 2 章 土地財(cái)政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 4 第 2 章 土地財(cái)政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 政府土地財(cái)政的概念和本質(zhì) 土地財(cái)政的概念 “土地財(cái)政”狹義上指地方政府取得的出讓金收益是地方土地財(cái)政收入構(gòu)成的主體部分。主要包括以下幾部分：一是土地出讓金，土地的使用者向地方政府交納的租金。二是土地房產(chǎn)稅費(fèi)收入，土地房產(chǎn)稅費(fèi)收入是在用地企業(yè)取得土地進(jìn)行經(jīng)營開發(fā)以后，政府收取的有關(guān)稅費(fèi)。企業(yè)建成投產(chǎn)，產(chǎn)生收益，然后向政府納稅，這是政府以超低的成本向企業(yè)供給土地的動(dòng)力所在。三是土地儲(chǔ)備融資，地方政府以政府信用為依托， 用土地抵押貸款，增加本級(jí)政府力不足。廣義的土地財(cái)政可以被看作地方政府的 “第二財(cái)政”，隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，城市發(fā)展需要大量的資本投入，城市化過程中需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，也需要大量的資金支持，地方政府單靠預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入無法滿足城市化對資金的大量需求，土地轉(zhuǎn)讓收入彌補(bǔ)了這種不足，增加了地方政府可用于城市建設(shè)發(fā)展上的資金，并以此拉動(dòng)建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，呈現(xiàn)房地產(chǎn)拉動(dòng)的虛假繁榮，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)增加本級(jí)財(cái)政可支配財(cái)力的目標(biāo) 。 地方政府土地財(cái)政的實(shí)質(zhì) 土地財(cái) 政一方面體現(xiàn)了土地財(cái)政概念中的應(yīng)有之義，即政府獲取土地收益，增加可支配財(cái)力，另一方面更重要的就是目前絕大多數(shù)地方政府，在地方社會(huì)發(fā)展過程中對“征地，賣地，征地，賣地”模式的依賴，實(shí)質(zhì)上是惰政的一種表現(xiàn)。 了解土地財(cái)政還要從它的深層次意義著手。政府收入的土地出讓金的實(shí)質(zhì)還是一種企業(yè)債務(wù)，最終無論企業(yè)盈虧，都需要企業(yè)自籌資金或者從銀行貸款來償還這筆債務(wù)， 放到整個(gè)市場社會(huì)里，償還與否就會(huì)和市場的金融風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)。一般來說，土地出讓金大部分都是房地產(chǎn)開發(fā)商繳納的，房地產(chǎn)開發(fā)商不會(huì)自己承擔(dān)這部分債務(wù)，在房屋銷售的時(shí)候， 將這部分成本加到房價(jià)里，這樣又導(dǎo)致了房價(jià)的上漲，同時(shí)，購房者大部分都是銀行分期貸款購房，購房者成本升高，每個(gè)月還款的額度增加，購房者用于其他消費(fèi)的可支配收入就會(huì)減少，房奴負(fù)擔(dān)加重，不利于整個(gè)社會(huì)的消費(fèi)需求，過度盤剝了購房者整個(gè)還貸期間的利益，造成了損私濟(jì)公現(xiàn)象，形成了短期的繁榮，從長久來看，不利于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，如果遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)性事件，民間資本緩沖力量第 2 章 土地財(cái)政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 5 薄弱，彈性不夠，很容易導(dǎo)致崩盤，另一方面，房款主要依靠消費(fèi)者的個(gè)人貸款，如果不能正常還貸，就會(huì)導(dǎo)致銀行損失。 由此可見， 政府征收的土地出讓金，表面上是土地的地租，合情合法，實(shí)際上仔細(xì)分析，其實(shí)質(zhì)就是企業(yè)或個(gè)人背負(fù)的債務(wù)，所以說政府的土地財(cái)政預(yù)支了國家發(fā)展的未來收益，提高了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，減少了消費(fèi)者用于改善生活的個(gè)人收入部分，降低了百姓生活的幸福指數(shù)?，F(xiàn)屆政府可以通過出讓土地，獲取巨額的土地出讓金，用于創(chuàng)造 GDP，但是長此以往，土地資源是有限的，以后的政府如果繼續(xù)靠土地財(cái)政出政績，土地會(huì)越來越少，甚至土地資源枯竭，真發(fā)展的那個(gè)程度，情況是很糟糕的，拋開這樣造成了政府屆際的不公平不說，真到了那個(gè)時(shí)候整個(gè)社會(huì)，這個(gè)國家必然會(huì)出 現(xiàn)動(dòng)蕩或者混亂。當(dāng)前我國地方政府對賣地?fù)Q錢這種土地財(cái)政模式的依賴，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看百害無一利，如何早意識(shí)到，早轉(zhuǎn)型是國家社會(huì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。 但是如果站在一個(gè)國家民族發(fā)展的大角度上來看土地財(cái)政的話，土地財(cái)政的本質(zhì)應(yīng)該是城市化發(fā)展的最好的融資方式，而不單純是指地方政府的土地出讓收益這個(gè)表面。 西方國家土地私有制，公共服務(wù)的提供，社會(huì)化建設(shè)，城市化的進(jìn)程的不斷推進(jìn)都需要政府通過 稅收來提供資金支持，任何稅收稅率或者稅種的改變都需要付出極大的成本，但是，在我國現(xiàn)在這種發(fā)展情況下，社會(huì)化建設(shè)，城市化進(jìn)程的推進(jìn)都可以通過 土地升值來實(shí)現(xiàn)，相對于稅收的形式，實(shí)現(xiàn)這些公共服務(wù)，可以低成本，高效率的巨額融資。土地財(cái)政作為中國特定階段的這種特種現(xiàn)象，使得地方政府坐擁土地這種巨大不斷增值的信用來源，通過出售土地未來 70 年的增值，為城市化建設(shè)輕易的融資，所以說從這種意義上來說，土地財(cái)政 的本質(zhì)除了是地方政府的土地出讓收益，更應(yīng)該是一種地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì) ， 推動(dòng) 城市化的一種融資方式。 我國土地財(cái)政發(fā)展的不同階段 土地財(cái)政是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生的階段性的事物，其產(chǎn)生有階段性，其消失也不會(huì)戛然而止，也是一個(gè)漸進(jìn)的過程，現(xiàn)階段土地財(cái)政依 然有繼續(xù)發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)性，土地財(cái)政的最后轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，需要國家社會(huì)制度的完備而自然退出，土地財(cái)政雖然并非中國所特有，但是中國的土地財(cái)政和外國的土地收入因?yàn)樯鐣?huì)制度的不同而又有很多的不同之處。按照改革開放以來土地市第 2 章 土地財(cái)政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 6 場化程度的不同，大致可以把土地財(cái)政分成如下五個(gè)發(fā)展階段： 1979 年至 1988 年是土地財(cái)政的起步階段。 1979 年國家就嘗試建立土地有償使用制度。 1988 年，土地管理法規(guī)定了土地有償使用，在法律層面上明確了土地有償使用制度。 1990 年至 2021 年是 土地財(cái)政的 形成發(fā)展 階段 。 1990 年，國家頒 布條例確立土地出讓制度。土地使用者向國家繳納土地出讓金，取得土地使用權(quán)，出讓金收入成為除稅收之外的土地收益來源。 2021 年以后，土地出讓收入的對于地方政府財(cái)政的重要性不斷提高，地方政府對土地出讓收入的熱情不斷高漲。 2021 年至 2021 年是 土地財(cái)政的 迅速 發(fā)展階段 。 2021 年，國家要求經(jīng)營性土地使用權(quán)必須按照招標(biāo)、拍賣、掛牌的程序出讓。地方政府把土地財(cái)政視為支撐地方發(fā)展的重要財(cái)源，而土地財(cái)政也成為備受關(guān)注的社會(huì)話題。 2021 年至今土地財(cái)政進(jìn)入調(diào)整階段。 2021 之后國家出臺(tái)一系列政策抑制房價(jià)過度上漲，十八大以 來，新一屆政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，依賴房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地財(cái)政存在潛在的危險(xiǎn)，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從長遠(yuǎn)看打壓了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地財(cái)政必須轉(zhuǎn)型， 2021 年國家在上海、重慶實(shí)行房產(chǎn)稅，是土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的一個(gè)實(shí)踐探索，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，土地財(cái)政到目前為止依然有其存在的合理性。 退出階段即為通常所說的 “ 后土地財(cái)政 ” 時(shí)期。 地方政府不斷追求土地出讓資金的最大化，而土地資源是有限的，在后土地財(cái)政階段，一方面土地資源的枯竭，政府可用于轉(zhuǎn)讓土地?cái)?shù)量減少，另外一方面在退出階段我國城鎮(zhèn)化速度放緩，土 地轉(zhuǎn)讓價(jià)值回落，土地開發(fā)成本增加，導(dǎo)致政府可支配的土地轉(zhuǎn)讓收益大幅度降低，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要更多的財(cái)政資金投入，土地財(cái)政已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這種要求，土地財(cái)政呈現(xiàn)疲態(tài)，各種社會(huì)問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放緩，社會(huì)民生保障的缺失等等也開始出現(xiàn)，土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型也成為一種必然，土地財(cái)政進(jìn)入后土地財(cái)政時(shí)期。 土地財(cái)政的理論基礎(chǔ)及相關(guān)理論 馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)理論 馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論里闡述了，土地的所有權(quán)，占有權(quán)，和土地的使用權(quán)三個(gè)基本對象，并且認(rèn)為，土地的所有者和土地的占有者不一定是一個(gè)主體，同樣的道理 ，土地的占有權(quán)和土地的使用權(quán)也不是必須統(tǒng)一的。土地在土地的流通交易市場上，應(yīng)該是與普通商品在市場上流通是一樣的，也應(yīng)該遵循市場規(guī)律，第 2 章 土地財(cái)政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 7 由市場上的供求關(guān)系來決定土地的價(jià)格，而不是土地的所有者。 財(cái)政收入理論 財(cái)政收入是為財(cái)政支出服務(wù)的，目的是為了滿足政府在日超政務(wù)中需要的開支，社會(huì)管理中的各種費(fèi)用，城市建設(shè)中的資金投入，只是財(cái)政收入獲取的過程也具有經(jīng)濟(jì)性，會(huì)對作用對象的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成一定的影響。政府通過獲得財(cái)政收入，安排財(cái)政支出預(yù)算，根據(jù)支出資金數(shù)量和比例的不同，來達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)或者服務(wù)民生的不同政治 目的，但是，政府在籌集收入的時(shí)候要按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，講究一定的原則和程序，這種行為應(yīng)該具有長期性，穩(wěn)定性，和合理，合法性。 租金理論 馬克思主義地租理論 級(jí)差地租、絕對地租和壟斷地租是馬克思提出的三種不同的地租形勢，馬克思認(rèn)為這三種決定這三種地租形勢的是土地所有權(quán)的形式不同。他認(rèn)為，土地所有者占有土地等級(jí)差別產(chǎn)生的超額利潤就形成了級(jí)差地租。土地是稀缺的，有限的資源，即使是土質(zhì)最差，位置最偏遠(yuǎn)的土地，只要投資者在其上投資，所有權(quán)人就有權(quán)對投資者收取地租，而這種地租 就是絕對地租，之所以能形成絕對地租，就是因?yàn)橥恋厮姓邔ν恋厮袡?quán)的壟斷。土地所有者壟斷土地，壟斷土地的價(jià)格，形成壟斷價(jià)格，壟斷價(jià)格是高于市場政策價(jià)格的價(jià)格，壟斷價(jià)格超過政策價(jià)格的那部分利潤就是壟斷利潤，而這部分壟斷利潤就形成了壟斷地租。 現(xiàn)代地租理論 現(xiàn)代地租理論闡述了土地機(jī)會(huì)成本的概念，土地的機(jī)會(huì)成本可以這樣理解，舉例來說地塊 A，例如， A 可以用來從事農(nóng)業(yè)，也可用來從事工業(yè)，甚至還可以用作商業(yè)投資，如果用來用農(nóng)業(yè)收益是 100 元，用作工業(yè)收益是 300 元，用作商業(yè)用地能產(chǎn)生 1000 元的收 益， A 土地的機(jī)會(huì)成本就是 1000 元，也就是這塊土地的最佳投資收益是其機(jī)會(huì)成本。而供給土地是沒有成本的，土地的價(jià)值是由不同的用途來決定的，機(jī)會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)租這兩部分共同組成了現(xiàn)代地租理論所定義的地租。說明土地的用途價(jià)值，指揮資源投向是經(jīng)濟(jì)租的作用。 第 2 章 土地財(cái)政的概念、發(fā)展歷程和國內(nèi)外理論研究 8 稅收理論 馬克思認(rèn)為，賦稅是國家存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。托馬斯霍布斯 (Thomas Hobbes)①提出“利益交換說”，其主要的觀點(diǎn)就是政府和民眾之間的稅收關(guān)系，表面看起來是一個(gè)征稅，一個(gè)繳稅的關(guān)系，實(shí)際上可以把稅收