【文章內容簡介】 圍是它對公民，法人或其他組織提出的行政復議申請進行形式審查的標準，凡屬于行政復議范圍的申請，行政復議機關必須依法受理；從行政管理相對人的角度來看，行政復議范圍是公民，法人或其他組織不服行政機關的行政決定時，對哪些行政行為可以申請行政復議機關進行申請和救濟的界限。由此可見，行政復議范圍決定了哪些行政行為可以成為行政復議的對象，關系到行政監(jiān)督和行政救濟的深度和廣度，是行政復議制度的核心。 對于受案范圍，這一行政復議制度的核心問題，《行政復議法》采用了三種方式規(guī)定了行政復議的范圍?！缎姓妥h法》第六條以列舉 的方式，規(guī)定了行政相對人可以對行政處罰、行政強制、行政許可、行政侵權、行政機關不履行法定職責、不發(fā)放撫恤金、保險金，低保費等申請行政復議；第七條以補充的方式規(guī)定了行政相對人認為行政機關所依據的部分抽象行政行為不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請；第八條以排除的方式規(guī)定了不服行政機關作出的行政處分或其他人事處分決定，不服行政機關對民事糾紛作出的調解或其他處理等不得提起行政復議。 從以上關于對行政復議范圍的規(guī)定來看，《行政復議法》比《行政復議條例》還是進步了不 少，首先是可申請復議的具體行政行為的范圍有所擴大，將條例規(guī)定九項可以受理的行政爭議案件進行了擴充和添加；其次是對不可以申請行政復議范圍的規(guī)定，行政復議法只規(guī)定了對行政處分以及其他人事處理決定和此行政機關對民事糾紛的調解或其他處理兩種行為不可以申請復議，對抽象行政行為和國家行為能否申請行政復議，未作排除規(guī)定。在一定程度上擴展了行政復議范圍。特別是行政復議法規(guī)定，公民，法人或其他組織在對具體行政行為申請復議時，如果認為具體行政行為所依據的規(guī)定是違法的，可以一并提出審查申請。這一規(guī)定直接賦予了行政相對人對一定范圍的抽象行政行為有要求審查的權利，啟動了對抽象行政行為的監(jiān)督審查權，這標志著我國行政監(jiān)督救濟制度進入一個新的發(fā)展階段。 CONTENTS 13 但是不可否認的是，《行政復議法》所規(guī)定的行政復議范圍，仍有許多的不足之處。主要體現在以下幾方面： 首先，從《行政復議法》對《行政復議條例》在復議范圍上的突破 把部分抽象行政行為納入到行政復議范圍上講，仍然有許多不盡如人意之處。第一 它沒有把國務院的命令，決定，納入行政復議范圍，其后果是使之處于無法監(jiān)控的真空地帶。第二 結合審查抽象行政行為的限制性規(guī)定和程序性規(guī)定，《行政復議法》 比《行政復議條例》在某些方面甚至退化了。《行政復議法》規(guī)定，可以對具體行政行為所依據的“規(guī)定”申請復議時，同時又以“一并”加以限制，這樣表面上擴大了當事人申請權行使的范圍，但它使原《行政復議條例》規(guī)定的對規(guī)范性文件的主動審查變成了被動監(jiān)督?！缎姓妥h條例》雖然沒有明確的規(guī)定當事人可以對規(guī)范性文件申請復議，但是行政復議機關的主動審查權：當事人在沒有申請的情況下，復議機關發(fā)現規(guī)范行文件存在違法或沖突的，有權“在職權范圍內依法予以撤消或改變”，或者認為是違法或沖突而無權處理時，則可以向上級行政機關報告。但是《行政 復議法》規(guī)定對行政規(guī)范性文件的審查只能依當事人的申請而發(fā)生，從而使行政復議的監(jiān)督大打折扣。 其次，《行政復議法》在受案的行為標準 具體行政行為上雖有突破，但對一些不屬于或不完全屬于具體行政行為的行政行為，諸如事實行為，準行政行為，行政合同，行政指導等事項上，沒有做出規(guī)定。如行政合同，僅將農業(yè)合同納入了行政復議的范圍，但除了農業(yè)合同之外，還存在大量的其他合同，它們都是地位不完全平等的行政主體與行政相對人之間簽定的，有行政主體行使公權力的因素，不完全受民事法律調整的共同特征。它們完全應該與農業(yè)合同一樣，讓行 政相對人得到民法領域之外的救濟 行政復議的救濟。 綜上情況，現行行政復議范圍還存在這樣一個突出的問題，那就是依然局限于對具體行政行為可以單獨提起復議，將抽象行政行為、內部行政行為、準行政行為、行政司法行為等行政行為排除在行政復議范圍之外。這些行政行為都運用了國家的公權力，都對人民群眾的利益造成一定的影響，把它們納入到行政復議范圍對保護人民群眾的切身利益，加強依法行政，強化對行政權力的監(jiān)督和控制都有重要意義。 CONTENTS 15 3 行政復議受案范圍擴大的理論依據 隨著依法行政進程的逐步推進 ,如何對在國家權力中很大比例的行政 權力實施有效的法制監(jiān)督 ,已經顯得越來越重要 。 行政復議作為既能為公民、法人或其他組織的合法利益提供有力的法制保障 ,又能夠維護行政活動的嚴肅性和權威性 ,排除障礙 ,保障行政活動順暢進行 ,提高效率的一種重要的行政救濟制度 ,有著其他制度不可替代的作用 。 而行政復議的核心是受案范圍 ,公民法人在什么范圍內可以行使復議請求權 ,行政機關在什么范圍內可以糾正下級行政機關的錯誤行為 ,都要以復議范圍的具體規(guī)定來確定 。 3隨著經濟的發(fā)展 ,社會的進步 ,以及行政管理活動的法制化 ,我國行政復議范圍要在 《行政復議法》的基礎上進一步擴大 ,我認為有 它內在的必要性 ,主要原因有以下幾方 行政復議范圍擴大是現代行政法治發(fā)展的必然趨勢 市場經濟的發(fā)展 ,是現代行政發(fā)展最基本的動 力。 市場經濟的迅猛發(fā)展 ,影響并改變了各國的政治和社會結構 。 歷史實踐也表明 :一國經濟、政治、文化等社會結構的巨大變遷 ,成了一國行政法治建設的強大動力 。 20 世紀以來 , 抽象行政行為 , 內部行政行為 , 準行政行為等一系列的行政行為逐步增多 ,在國家行政管理中的地位日益重要 ,為適應社會形式的變化發(fā)展的需要 ,各國行政法對于如何保證行政行為的合法性和公正性 ,做到既能發(fā)揮其積極作用 ,又不至于危害公 民利益 ,給予普遍關注 。經過多年的實踐探索 ,各國先后確立了一系列的重要制度 ,很多國家紛紛將上述行政行為納入到行政復議范圍中 。 如美國《聯邦行政程序法》規(guī)定 :“各行政機關應給予有利害關系的人申請發(fā)布 ,修改或廢除某項規(guī)章的權利 。 ”這意味著公民不服行政機關作出的規(guī)章等規(guī)范行文件時 ,有權要求該機關修改或廢除規(guī)章 。法國的行政救濟制度事實上也是一種復議制度 ,依據法國最高行政法院的判例 ,不服行政機關的條例 ,可以申請復議 。 在《日本行政不服審查法》中規(guī)定 :“審查請求是向施行處分的行政廳或不作為的廳以外的行政廳提出的 ,異議申請是向 處分廳或不作為廳提出的。” 綜合以上情況 ,國外很多復議制度都已將抽象行政行為 ,內部行政行為等行政行為 西安交通大學網絡教育學院論文 16 納入到復議范圍 。 在我國 ,行政復議范圍經歷從行政復議條例到行政復議法逐步擴充和完善的過程 。 隨著我國市場經濟的深入發(fā)展 ,公民的權利意識日益增強 ,而現實中因行政行為而產生的行政侵權行為時有發(fā)生 ,廣大人民群眾要求將抽象行政行為 ,內部行政行為 ,準行政行為 ,行政司法行為的納入行政復議范圍的呼聲更加激烈 。 加之 ,我國又加入 WTO,這對我國又提出了更高的要求 ,促使我們沒有理由把這部分行政行為排除在復議范圍之外。 行政復議 范圍擴大是完善國家監(jiān)督體系的重要內容 有效的監(jiān)督行政行為是一個國家法治完善的重要標 志。而對抽象行政行為 ,內部行政行為 ,準行政行為 ,行政司法行為等進行有效的監(jiān)督正是一個國家實現行政法治的重要標志之一 。 而市場經濟體制和民主政治體制的建立 ,一方面要求各項國家權利依法行使 ,樹立權力服從法律的觀念 。另一方面也要求對權力行使實施必要的監(jiān)督 ,以保障權力行使的合法性 。 行政權是一種對社會可以產生極大影響的權力 ,它行使的合法性就選顯得尤為重要 。 而行政機關作出其他抽象行政行為是行政權行使的重要內容之一 ,已成為政府實現宏觀調控和管 理的重要手段 ,是宏觀管理和微觀管理相結合的重要途徑 。 加強對這類行政行為的監(jiān)督 ,就能保障政府宏觀管理行為的合法性 。 在具體行政行為領域 ,我國已建立了相對完備的行政復議和司法審查制度 ,從而使具體行政行為的違法或不當狀況得到了較為有效的控制 。 而在抽象行政行為領域 ,憲法和法律規(guī)定的權力機關監(jiān)督和行政機關監(jiān)督尚未完全到位 。 ,司法監(jiān)督更是未能實現 ,這與當前市場經濟體制的發(fā)展和民主法制的建設是不相適應的 。 在任何一個國家 ,都必須通過立法監(jiān)督 ,行政監(jiān)督 ,司法監(jiān)督三大監(jiān)督體系來實現對行政權的監(jiān)督 ,防止行政的腐敗傾向 ,以保障國家行 政職能的順利實現。 我國對抽象行政行為的監(jiān)督主要是權力機關監(jiān)督和行政機關自身的監(jiān)督兩種方式 。 這兩種方式看似完備實則收效甚微 。 因為沒有有效的程序規(guī)則與行政行為的利害關系人參與 ,監(jiān)督只是流于形式 。 加之 ,行政執(zhí)法的環(huán)境并不理想 ,特別是基層的執(zhí)法人員的素質普遍不高 ,執(zhí)法違法的現象更是司空見慣 。 因此要改變這種現狀 ,而要改變著種現狀 ,必須將前述的幾種行政行為納入到行政復議的范圍中 ,進一步的加強對行政機關的抽象行政行為等其他行政行為監(jiān)督 ,完善國家監(jiān)督體系 ,實現國家監(jiān)督職能 ,使行政機關的行政活動真正置于監(jiān)督狀態(tài)之下 ,促進民 主法制進程。 CONTENTS 17 行政復議范圍擴大是保障行政相對人合法利益的客觀需要 現代行政法治的本質就是維護行政相對人的合法利益。我國行政復議法規(guī)定對具體行政行為不服可以單獨申請復議 ,但對抽象行政行為 ,內部行政行為，準行政行為，行政司法行為卻不能申請復議 ,很顯然 ,這對行政管理相對人很不公平 ,不利 于維護行政相對人的合法利益。因為具體行