【文章內(nèi)容簡介】 解決,讓越來越多的鮮活的民告官案例告訴我們的老百姓:法大于權(quán)力,權(quán)利應(yīng)靠法維護,使我們的國民越來越信仰法律,信仰法治。只有這樣,才有可能把我們的政府和我們的國家建設(shè)和建成真正的法治政府和法治國家。 三、現(xiàn)行行訴法規(guī)定的受案范圍應(yīng)如何擴大? 關(guān)于現(xiàn)行行訴法修改應(yīng)如何擴大行政訴訟受案范圍,學(xué)界已有很多討論。有人主張無限擴大,在行訴法中完全取消受案范圍的規(guī)定。例如,胡肖華教授即認(rèn)為,人民主權(quán)原則要求行政訴訟受案范圍具有無限制性,權(quán)力制衡原則要求行政訴訟受案范圍具有全面性,基本權(quán)利原則要求行政救濟具有無漏洞性。因此,“所有行政行為均應(yīng)接受司法審查”,應(yīng)容許“公民對侵犯其合法權(quán)益的所有行政行為提起訴訟”。不過,他也認(rèn)為,行政訴訟的受案范圍的限制性規(guī)定完全被取消后,可能導(dǎo)致公民濫用訴權(quán),妨礙行政效率,浪費司法資源。為此,他提出以“起訴要件”取代“受案范圍”的建議:通過“對行政訴訟起訴要件作出嚴(yán)密的規(guī)定”達(dá)到防止濫訴的目的。 當(dāng)然,對于行政訴訟的受案范圍,大多數(shù)學(xué)者并不像胡教授那樣主張無限擴大和廢除現(xiàn)行訴法中受案范圍的專門規(guī)定,而是主張在重構(gòu)現(xiàn)行訴法規(guī)定受案范圍的方式和內(nèi)容的基礎(chǔ)上擴大行政訴訟的受案范圍。例如,楊建順教授提出“擴大行政訴訟受案范圍,應(yīng)當(dāng)采取概括肯定加列舉否定的立法模式,除列舉否定事項外,對個人或者組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的所有行政行為和部分事實行為,均應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。同時,應(yīng)將保護的范圍擴充至各類合法權(quán)益,而不應(yīng)僅限于對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護。此外,對內(nèi)部行為的司法救濟問題,有待于進一步深入研究,在強調(diào)窮盡行政救濟原則的基礎(chǔ)上,確立相應(yīng)的司法救濟途徑”。 方世榮教授也與楊教授持基本相同的觀點。他提出,“為了擴大行政訴訟的可受案范圍,限制并縮小行政訴訟不受理事項的空間,在方法改進上可充分運用列舉的特點,將否定式列舉的方法與肯定式概括的方法結(jié)合起來重新確立行政訴訟的受案范圍。即《行政訴訟法》的修改,應(yīng)先用概括的方式對應(yīng)受案范圍作原則性的一般規(guī)定,然后將不予受案的各類事項以否定式列舉的方式明確作出列舉,使不受理的事項被封閉于幾種有限的情形中,不得任意擴大,而未予列舉的其他各種行政案件則均屬于應(yīng)當(dāng)受理的范圍”。當(dāng)然,方教授在這里提出的“其他各種行政案件均屬于應(yīng)當(dāng)受理的范圍”是指涉及具體行政行為的“其他各種行政案件”,而非涉及抽象行政行為和內(nèi)部行政行為的所有行政爭議案件。對于涉及抽象行政行為和內(nèi)部行政行為的行政案件,方教授并不認(rèn)為應(yīng)全部納入行政訴訟的受案范圍:對于抽象行政行為,“國務(wù)院制定發(fā)布的行政法規(guī)和具有普遍約束力的決定、命令應(yīng)排除在行政訴訟范圍之外”。至于規(guī)章,目前納入行政訴訟受案范圍條件尚不“成熟”,因此,目前可納入行政訴訟受案范圍的只應(yīng)限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件。對于內(nèi)部行政行為,方教授認(rèn)為,由于我國實行黨管干部的原則和公務(wù)員范圍不限于行政機關(guān)的原因,能納入行政訴訟受案范圍的內(nèi)部行政行為應(yīng)僅限于“有關(guān)初任公務(wù)員報考錄用、聘用、喪失公務(wù)員身份的解聘、辭退、開除等人事管理決定”。否則,即不符合我國國情。[11]這也就是說,在我國現(xiàn)階段,現(xiàn)行行訴法規(guī)定的受案范圍既應(yīng)擴大,又不能無限擴大。 考查目前我國學(xué)界絕大多數(shù)學(xué)者的意見,主張擴大現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍可以認(rèn)為已構(gòu)成共識。但是對于應(yīng)擴大哪些行政行為和事項,將哪些行政行為和事項納入行政訴訟受案范圍,以及對于擬擴大納入到行政訴訟受案范圍的行政行為和事項應(yīng)擴大納入到什么程度,則遠(yuǎn)沒有達(dá)成共識。具體而言,爭議最主要涉及三類行政行為和事項:一是抽象行政行為。二是內(nèi)部行政行為。三是行政合同行為。 (一)抽象行政行為 抽象行政行為包括行政法規(guī)、規(guī)章(國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章)和規(guī)定(即規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件,又稱“有普遍約束力的決定、命令”,俗稱“紅頭文件”)。關(guān)于抽象行政行為應(yīng)否擴大和納入行政訴訟的受案范圍,筆者的觀點是應(yīng)有限納入。當(dāng)然,“有限納入”有多種多樣的選擇方案:有人主張只納入“規(guī)定”,有人主張“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入而只排除行政法規(guī)。筆者持后一種主張:將“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入。筆者之所以主張將“規(guī)章”也納入,是因為規(guī)章的違法侵權(quán)與規(guī)定的違法侵權(quán)沒有特別重大的區(qū)別,而且規(guī)章不同于行政法規(guī),行政法規(guī)有《立法法》第90條和第91條規(guī)定的審查監(jiān)督途徑,規(guī)章違法侵權(quán)的可能性要比行政法規(guī)大得多,審查監(jiān)督途徑反而相對缺乏。有人可能擔(dān)心將規(guī)章納入,受案范圍“口子”會開得太大,法院難于承受。其實,這只要在抽象行政行為“準(zhǔn)入”方式上適當(dāng)設(shè)卡,即主要采取“附帶訴”(但不限于“附帶訴”)的方式,案件量就會大大減少,不會增加法院太大的負(fù)擔(dān)。 如果將規(guī)定、規(guī)章一類抽象行政行為擴大和納入行政訴訟的受案范圍,自然即有一個相對人對抽象行政行為怎么起訴的問題。是只能采用現(xiàn)在《行政復(fù)議法》確立的“附帶訴”模式,即只有相對人在起訴具體行政行為時,才能一并對抽象行政行為提起訴訟,還是主要采取“附帶訴”,但不完全排除“直接訴”,在特定情形下也允許“直接訴”,即“有限直接訴”?筆者主張“有限直接訴”:在一般情形下,相對人對抽象行政行為只能“附帶訴”,但如果相應(yīng)規(guī)定、規(guī)章一類抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為即可造成對相對人合法權(quán)的損害,相對人則可直接對該抽象行政行為提起訴訟。例如,有這樣一個案例:某商品包裝箱有中英兩種文字,其英文字體稍大于中文字體。某日,一行政機關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件,規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體,否則,每件商品罰款若干。對于這種抽象行政行為,如果采“附帶訴”的方式,只有當(dāng)商店購買或出售商品被行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)其商品包裝箱上的英文字體大于中文字體并對之科處罰款時,商店方可對該規(guī)范性文件起訴。但是,如果該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布,所有商店即不進使用這種包裝箱的商品了,致使生產(chǎn)該商品的大