【文章內容簡介】 州市城中村出租屋管理 中存在的主要問題 暫住證管理定性不清，辦證率低 現(xiàn)行 IC 卡暫住證制度的直接法律依據(jù)是《廣州市流動人員 IC 卡暫住證管理規(guī)定》第三條： 16 周歲以上的非本市轄區(qū)戶籍人員，在本市轄區(qū)內就業(yè)需要暫住 30 日以上的，應當向暫住地街、鎮(zhèn)出租屋外來暫住人員管理服務中心申領 IC卡暫住證。從規(guī)定上看，暫住證管理 屬于行政確認，但實際操作中卻存在著城市管理者對其定性為行政許可，被管理者對其定性為行政確認的分歧。其次，如何提高 IC 卡暫住證辦證率一直是出租屋管理工作中的重點和難點。目前， IC 卡辦證率仍然 是偏低的， 外來 暫住 人員辦證主動性不高，往往是“查后辦證”。 “兩費一稅” 執(zhí)行中的障礙 按照現(xiàn)行城中村出租屋的稅費征收機制，稅費征收項目包括治安聯(lián)防費、勞動調配費以及出租屋綜合稅。據(jù) 2020 年統(tǒng)計，全市“兩費一稅”征收率上升%，但問題仍然存在。其中，城中村外來暫住人員對治安聯(lián)防費存在質疑、抵 觸心理，對被多收費的事實頗有意見卻又無可奈何。其次，理論上勞動調配費應由外來暫住人員所在工作單位支付，而實際上受委托的街（鎮(zhèn)）出租屋管理服務中心或村出租屋管理服務站卻不愿到企業(yè)去收，將其捆綁在暫住證辦理費用上進而轉嫁 到外來暫住人員身上； 第三，城中村出租屋業(yè)主納稅意識不強，自覺申報率低，相當部分出租屋業(yè)主甚至不知道出租房屋要繳稅 ； 更是有出租屋主為逃避繳納有關稅費，或與承租人合作，謊稱租住人員為自己的親戚，或故意制造信息不對稱，隱瞞租住人員數(shù)量，少報出租屋面積和租金，造成“兩費一稅”征收困難 。 管理方面的問題 第一， 管理主體。出租屋管理是個綜合管理，往往與暫住人口管理聯(lián)系在一起。它涉及公安、勞動、工商、城建、稅務、房管、計生、衛(wèi)生等城市管理多個職能部門。從城中村出租屋管理權利來源看，主要是受上述職能部門委托而開展辦證、稅收、檢查、租賃備案等業(yè)務。由于地區(qū)間管理工作差異，以及黨政機關和職能部門重視程度 不 一，一些職能部門管理主體意識淡化，履行職責的自覺性廣州大學畢業(yè)論文（設計）用紙 第 13 頁 共 24 頁 不高，一托了事，推卸管理職責的現(xiàn)象仍然存在，導致廣州市街（道）與街（道）、村與村的出租屋管理力度不一；而且一些村鎮(zhèn)干部既是管理者又是出租屋主，存在 利用職權和管理上的便利， 公然 違反出租屋和外來暫住人口管理規(guī)定的行為，產生消極 的社會 影響。 第二，管理法規(guī)。目前涉及出租屋主和外來暫住人員管理的法規(guī)條例較籠統(tǒng)，也適應不了新形勢下出租屋和外來暫住人員所出現(xiàn)的問題，執(zhí)行中難以操作。如《廣東省流動人員租賃房屋治安管理規(guī)定》、《廣東省流動人員管理條例》對不自覺辦證，屢教不改、逃避不辦證或者違章違法出租的人約束力不夠，由于對出租屋房主的處罰力度不夠，因此，故意違規(guī)的人也在增多。 第 三 ，管理模式和手段?！肮⑹健焙汀奥脴I(yè)式”管理模式在城中村出租屋中還沒全面普及，人來 不登記、人走不注銷、人戶分離現(xiàn)象依舊存在；而政府對出租屋和暫住人口信息管理主要依靠 IC 卡暫住證管理。 2020 年廣州市已研發(fā)出了內容豐富、兼容性和操作性強的流動人員信息系統(tǒng)，可實現(xiàn)市、區(qū)（縣級市）、街（鎮(zhèn)）、村和職能部門的實時聯(lián)網(wǎng)及管理信息資源共享，從而達到對出租屋的動態(tài)管理 。 但是 這一系統(tǒng)到目前為止 還沒有進入到實際性的運用或推廣力度不夠大，造成城中村出租屋 的 信息管理滯后。 第 四 ，管理機制動力不足。城中村街道出租屋管理服務中心或村出租屋管理服務站實行“事業(yè)編制，企業(yè)管理，靠收費自負盈虧，居委或村委補貼部分”的管理模式，在中央收支兩條線的收費政策下，造成因經費不能及時到位或不足，管理人員的工資福利不能制定統(tǒng)一標準，勞保等實際問題也得不到妥善解決，而導致管理人員不穩(wěn)定、流動性大；“重收費，輕服務”，干勁不足，效率不高等一系列問題。 第 五 ，管理滯后性問題。廣州市城中村出租屋數(shù)量多，覆蓋面廣。目前基于利益、登記意識、檢查力度等因素制約，政府并沒能實現(xiàn)城中村出租屋 100%登記在案，沒有納入登記管理的這部分出租屋客觀上形成了管理的薄弱環(huán)節(jié)，加上信息化管理滯后，因此，城中村出租屋在普查、掌握出租屋的基本情況、巡邏檢查、 治安防范上存在明顯滯后性。 社會 治安隱患突出 廣州大學畢業(yè)論文（設計）用紙 第 14 頁 共 24 頁 由于城中村出租屋的承租人員素質良莠不齊，民警介入出租屋的管理不可能時時到位，使得出租屋內的違法行為較為嚴重。治安隱患問題突出，一直是城中村出租屋的通病，如出租屋內制假藏假、銷贓窩贓、無證經營等問題還不同程度存在；刑事案件發(fā)生率仍有待下降，黃賭毒、傳銷、六合彩等違法行為仍存在城中村出租屋內，同時城中村出租屋也是違法犯罪分子的侵害目標，搶劫、盜竊、斗毆等違法犯罪仍長期存在。 暫住證 定性模糊及其 權利義務不對等 從行政法上看，行政許可是指行政機關根據(jù)個人、組織的申請，依法準許個人、組織從事某種活動的行政行為；行政確認是指行政機關對個人、組織的法律地位或權力義務關系的確定、認可和證明。兩者在行為對象和行為法律效果上存在差異，但又緊密聯(lián)系，許可和確認有時是一個行為的兩個方面。從《廣東省流動人員管理條例》第八條和《廣州市流動人員 IC卡暫住證管理規(guī)定》第三條看，暫住證管理屬于行政確認，問題在于這一行政確認與行政許可是否 屬于 同一行政行為。 若屬于 ，根據(jù)《行政許可法 》， 那立法主體就屬于越權，暫住證制度就應撤銷。因此，暫住證問題的本質是行政權力的界限模糊，行政行為的定性不清以及法律對行政權力的規(guī)范不周。 從法律關系上看， 外來暫住 人員和其所流入城市的行政機關存在著行政法律關系，具有“可倒置”的雙層非對等性。第一，行政實體法律關系的不對等性，其中行政主體是權利主體，其職權行使具有不可抗拒的法律效力，作為義務主體的相對方必須服從，不可加以否認或抵制。因此，辦理暫住證是外來暫住人員的義務，公安局有權對不辦理暫住證的外來暫住人員做出行政處罰并要求其補辦。第二，行政程序法律關系的 不對等性，其中相對方是權利主體，行政主體是義務主體，即在行使行政實體權力時，必須遵循法定程序。正是程序上的非對等性與廣州大學畢業(yè)論文（設計）用紙 第 15 頁 共 24 頁 實體上的非對等性的“倒置”，形成總體上相互牽制、相互抗衡、權 利 義務一致的作用。而事實上，實踐中的許多捆綁于暫住證的 上、 非 法定 程序的收費破壞了這一倒置的權 利 義務平衡。此外，暫住證派生出的權 利 有限性，如暫住人員的就業(yè)、保險、教育、醫(yī)療等權利 缺失，都影響著他們配合辦理暫住證的積極性與主動性。 利益相關者 間 的利益博弈 根據(jù)《廣東省群眾治安聯(lián)防組織的規(guī)定》，群眾治安聯(lián)防 組織性質是群眾性自治組織，是治安聯(lián)防費的收費主體，收來的費用主要作為活動經費和經濟報酬，并表明治安聯(lián)防費不是行政事業(yè)性收費。而《廣州市物價局關于治安聯(lián)防費納入行政事業(yè)性收費管理問題的復函》 則 把治安聯(lián)防費納入到行政事業(yè)性收費中，明顯與上述規(guī)定矛盾。這種定性的矛盾和違法多收治安聯(lián) 防費的事實，無 疑大大打擊了暫住人員的信任感和繳費積極性。 其次，“收支兩條線”管理 模式落實 不到位。“兩費一稅”目的是確保出租屋管理日常經費的落實，征收 所得 稅費先要全額上繳省和中央，支出的線則按照市10%，區(qū) 90%的比例分成，區(qū)分成部 分 85%以上返撥給街（鎮(zhèn)），村。這“一上一下”的時間差和過程中返撥數(shù)額層層隱蔽損耗，造成落實到基層的實際數(shù)額不足，而這一缺口則主要通過捆綁收費填補。 再次， 從“政府、出租屋主和租戶三贏局面” 目標 ① 設置行為看，政府、出租屋主和外來暫住人員自覺或不自覺地進入管制均衡的博弈圈中。管制過程中利益相關者的目標差異與異化博弈促使管制行為動態(tài)均衡化。其中，出租屋主往往采取隱蔽性行為或欺騙行為，變相地提高出租價格或者逃避部分稅收，謀取自身效用最大化。 第一，各利益相關者的原始目標及差異。政府希望能解決好外來暫住人口的住 房問題、社會問題等；規(guī)范市場租賃行為，對暫住人員和出租屋主進行管制，創(chuàng)建健康的社會秩序，使資源配置達到帕累托最優(yōu)。出租屋主試圖在承租人員那獲取最高收益，因此盡可能變相地以更高的租賃價格出售服務，同時想方設法減 ① 摘自蘇澤群在市出租屋管理領導小組工作會議上的講話 .2020。 廣州大學畢業(yè)論文（設計）用紙 第 16 頁 共 24 頁 少其“市場代價”。暫住人員則希望以最低成本從出租屋主和政府那消費廉租房和社會保護、福利等。 第二，各利益相關者的異化博弈。基于“經濟人”特征的考慮，政府在管制中會將自利因素（如獲得金錢， 榮譽， 更多的政治支持等）帶入管制執(zhí)行中，從而偏離了原始目標，因此三方會為各自利益和目標呈現(xiàn)三方博弈，出租屋主和暫住人 員都可以通過對政府施加影響使管制均衡發(fā)生動態(tài)變化。 第三，三方管制均衡形成機制： StiglerPeltzman 模型（簡稱 SP 模型） 該模型的三個前提條件：政府能夠對財富進行再分配；受自身效用 ① 最大化的動機驅使，政府通過調節(jié)出租屋主和暫住人員間的價值轉移來獲得 最大效用 的管制均衡；出租屋主和 作為租戶的暫住人員 會通過各種影響促使政府效用的行為使均衡點向自身傾斜。 M（ p,π）表示政府效用函數(shù)（其函數(shù)圖像為圖中 M 族等效用曲線）。π（ p）表示出租屋主收益函數(shù)，縱軸表示出租屋主收益π，橫軸表示租賃價格 p，服從π =π（ p）的政府效用函數(shù) M（ p,π）按照以下原理達到最大值進而達到管制均衡。 從 M 族等效用曲線中任取 3 條 M M M3，分別表示三種政府效用下的所有價格和收益的組合。政府效用函數(shù) M（ p,π）隨著 p的增大而減?。ㄗ鈶粢驗樽赓U價格 p上升而對立情緒上漲，對政府作出負面評價，支持就下降，政府效用減?。?，隨著π增加而增加（出租屋主因為收益增加了，政府整體所收稅費也就 ① 筆者認為影響政 府效用的要素包括金錢、地位、權力、政治支持、聲譽、成就感、被管理者的服從等。其中被管理者利益結構復雜，被管理者間的利益對峙很大程度影響著政府自身效用的獲得 。 廣州大學畢業(yè)論文（設計）用紙 第 17 頁 共 24 頁 增多了，政府效用提高），因此圖中政府效用向左上方提高，即有 M3＞ M2＞ M1。 收益π取決于租賃價格 p，當 p＜ Pm, π（ p）隨著 p上升而上升；當 p＞ Pm，π（ p）隨著 p上升而下降； Pc 點上，出租屋主收益π =0。由此可見，租賃價格選在 Pc 和 Pm兩個極值點上，政府效用沒有達到最大化，不能到達一種均衡，除非出租屋主和租戶中一方的利益可以被完全忽視，因此，政府效用最大點應是切點C，對應價格為 P。 以上模型揭示了三方管制均衡的形成機制，即政府為了自身效用最大化，要在出租屋主和租戶間尋求平衡，所以均衡價格 P介于 Pc 和 Pm 之間。于是出租屋主為了獲取更多收益，就會利用各種手段使 P 盡可能偏向 Pm，因此，目前城中村出租屋行業(yè)中的慣例：水費收 3元 /噸，電費收 1 元 /度，明顯高于市區(qū)的收費現(xiàn)象正是出租屋主“偏向 Pm”行為的有力詮釋。其次，為了將管制均衡過程中的代價最小化，出租屋主更傾賴通過隱蔽性行為影響導致管制錯位，規(guī)避納稅，或故意不申報租賃備案，或隱瞞租住人員數(shù)量，少報出租屋面積和租金；甚至通過削弱租戶的影響力，使管制均衡往利己方向變動，如與租戶達成合作機制，謊稱租戶為親戚而免交部分綜合稅，而租戶則從業(yè)主那享受到一定優(yōu)惠，少交點租費。出租屋主為“少交”而“少收”的投機行為，防止了收益縮小化而再一次變相地將 P 偏向 Pm。 管理中的執(zhí)行偏離 目前針對城中村出租屋管理而設置的機構、模式、手段、機制等都已成形，執(zhí)行中的偏離卻致使管理始終不到位，人力資源與設備資源得不到很好的整合。首先，受上級機構的委托下，街出租屋管理服務中心或村出租屋管理服務站只有知情權、告知權，無執(zhí)法權；委托機構往往一托了事而導致執(zhí)法力度不強，而村鎮(zhèn)干部在雙重角色的利益偏向；條塊溝通、協(xié)調不及時、一致等問題又阻礙了執(zhí)行的統(tǒng)一。其次，信息化管理滯后，使得信息管理系統(tǒng)研發(fā)時的預期效果與現(xiàn)實狀態(tài)偏離，主要有以下三個原因：第 一是管理部門本身對科技系統(tǒng)的推廣與應用，信息的評估與分析不重視，第二是工作人員“信息主導管理”意識不強，在出租屋和流動人員信息采集、整理、傳遞尤其是動態(tài)追蹤采集整理中，未能及時、準廣州大學畢業(yè)論文（設計）用紙 第 18 頁 共 24 頁 確、全面；第三，各職能部門網(wǎng)上傳輸，資源共享意識也較差。 “ 自我管理 ”的路徑依賴缺失 路徑依賴主要是指行為方式、制度、結構等要素的發(fā)展、創(chuàng)新對現(xiàn)存原本要素的安排存在一定程度上的依賴關系。隨著現(xiàn)存安排的延續(xù)，原有流程將減少不確定性，降低交易成本，從