【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 公路經(jīng)營(yíng)企業(yè) 372家。公路職工共 564246人，其中公路管理機(jī)構(gòu)人員 260578人， 道班人員 303668人；公路管理機(jī)構(gòu)中管理人員 152712人（其中工程技術(shù)人員 58768人），工勤人員 107866人；道班中固定職工 131124人，合同制職工 112823人，臨時(shí)用工 43191人，其他人員 16530人。民工建勤 28931百工日，10002百車日。 2020年國(guó)省干線公路為 37萬(wàn)公里，平均每公里干線公路有 職工，其中 。 非干線公路管養(yǎng)單位情況： 2020年共有養(yǎng)護(hù)工區(qū)（站、道班） 16550個(gè)，養(yǎng)護(hù)企業(yè) 245家，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè) 50家。公路職工共 256142人，其中交通主管部門下設(shè)機(jī)構(gòu)人員 67464人，道班人員 188678人；交通主管部門下設(shè)機(jī)構(gòu)中管理人員 47642人（其中工程技術(shù)人員 18996人），工勤人員 19822人；道班中固定職工 36692人，合同制職工 32835人，臨時(shí)用工 83186人，其他人員 35965人。民工建勤 597456百工日， 242594百車日。 理資金來(lái)源分析 目前，養(yǎng)路費(fèi)是普通干線公路和農(nóng)村公路管養(yǎng)資金的重要來(lái)源，養(yǎng)路費(fèi)分為汽車養(yǎng)護(hù)費(fèi)和拖養(yǎng)費(fèi)兩種。 （ 1）汽車養(yǎng)路費(fèi) 汽車養(yǎng)路費(fèi)是按 “以路養(yǎng)路、專 款專用 ”的原則，由交通部門向有車單位和個(gè)人征收的用于公路養(yǎng)護(hù)、維修、技術(shù)改造、改善和管理的專項(xiàng)資金，由各級(jí)公路主管部門負(fù)責(zé)征收和使用，并納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理。汽車養(yǎng)路費(fèi)一般由省級(jí)交通主管部門統(tǒng)一編制年度養(yǎng)護(hù)支出計(jì)劃，在計(jì)劃中單列縣鄉(xiāng)公路專項(xiàng)補(bǔ)助資金，用于農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)投入。 隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和車輛保有量的迅速增機(jī)，近年來(lái)汽車養(yǎng)路費(fèi)收入呈現(xiàn)明顯增長(zhǎng)趨勢(shì)，汽車養(yǎng)路費(fèi)在總的養(yǎng)路費(fèi)中所占比例約為 90％。 （ 2）拖養(yǎng)費(fèi) 拖養(yǎng)費(fèi)包括農(nóng)用車、拖拉機(jī)、摩托車養(yǎng)路費(fèi)，是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的專項(xiàng)資金，拖養(yǎng)費(fèi)征管工作按照 “統(tǒng)一 領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、收支兩條線 ”的原則，主要由各市、縣 (市 )交通部門按照 “以路養(yǎng)路、?？顚Ｓ?”的原則設(shè)立或指定征收機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，省、市提取少量管理費(fèi)后全額返還，由縣級(jí)交通部門安排用于農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。 目前，拖養(yǎng)費(fèi)是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的主要資金來(lái)源，但存在征收難度大，征收效果差，稽查手段薄弱等問(wèn)題。拖養(yǎng)費(fèi)在總的養(yǎng)路費(fèi)中所占比例約為 7％。 通行費(fèi)收入是收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)與管理資金的唯一來(lái)源。近年來(lái)，全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)持續(xù)快速增長(zhǎng)，為公路養(yǎng)護(hù)與管理提供了比較穩(wěn)定的資金保障。 2020～ 2020年收費(fèi)公 路養(yǎng)護(hù)支出占總收入 ％。按照收費(fèi)性質(zhì)劃分， 20202020年收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)支出中，經(jīng)營(yíng)性公路占 58％，政府還貸公路占 42％。從近年來(lái)養(yǎng)護(hù)支出占其通行費(fèi)收入的比例來(lái)看，兩類收費(fèi)公路水平基本相當(dāng)，其中 2020年經(jīng)營(yíng)性公路為 ％，超過(guò)了政府還貸公路的 ％。 （ 1）車購(gòu)稅返還 交通部每年從車購(gòu)稅中拿出一定比例返還地方，用于農(nóng)村公路改擴(kuò)建。該部分資金在農(nóng)村公路建設(shè)總投資中所占比例不高，但隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村公路重視程度的不斷提高，近年來(lái)該渠道資金有逐漸增加的趨 勢(shì)。 （ 2）交通部專項(xiàng)工程費(fèi) 交通部每年從車購(gòu)稅中列支一定資金，專項(xiàng)補(bǔ)助全國(guó)各省（市、區(qū)） GBM工程、文明樣板路工程、危橋改造工程、安保工程、災(zāi)害防治工程等。 （ 3）中央財(cái)政投入 目前，中央財(cái)政投入主要包括以工代賑和國(guó)家專項(xiàng)扶貧資金等渠道。這些資金渠道都是在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)于特定地區(qū)（農(nóng)村貧困地區(qū)）的特殊政策，盡管對(duì)于貧困地區(qū)農(nóng)村公路的發(fā)展發(fā)展了重要作用，但并不是公路發(fā)展的持續(xù)、穩(wěn)定的資金渠道。 （ 4）地方財(cái)政投入 地方財(cái)政投入是指省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府從其地方財(cái)政收入中撥出，用于公路管養(yǎng)的資金，目 前主要是用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。 其他資金渠道 （ 1）銀行貸款 為了促進(jìn)普通公路事業(yè)的快速發(fā)展，許多地區(qū)在組織公路改擴(kuò)建工程時(shí)，除依靠養(yǎng)路費(fèi)、財(cái)政投入等渠道外，還普遍安排了相當(dāng)規(guī)模的商業(yè)銀行貸款，每年養(yǎng)護(hù)資金計(jì)劃中不足部分也通過(guò)銀行貸款補(bǔ)充。 （ 2）一事一議 “一事一議 ”是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展公益事業(yè)所采取的籌資方式，用來(lái)替代稅費(fèi)改革前的 “民工建勤 ”以及村提留等農(nóng)村原有的籌資方式。 “一事一議 ”是一個(gè)新事物，相關(guān)的配套制度還不完善，有些地方的積極性也不高，而且 “一事一議 ”的籌資額度有限。 因此， “一事一議 ”作為農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村公路發(fā)展的主要籌資方式，具有一定的局限性。 （ 3）其他渠道 除以上幾種較為主要的資金渠道外，還存在其他一些資金籌資方式，如社會(huì)捐贈(zèng)、企業(yè)投資、拍賣冠名權(quán)等等。 公路養(yǎng)護(hù)與管理資金主要用于養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)、養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)、養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)三項(xiàng)。 來(lái)源于公路養(yǎng)路費(fèi)的資金用于公路養(yǎng)護(hù)與管理支出情況如下圖 可以看出， 2020～2020年，每年養(yǎng)路費(fèi)使用安排用于養(yǎng)護(hù)工程方面的費(fèi)用占養(yǎng)路費(fèi)總支出的 73％～75％ ， 2020年更是降到了 72％。但是必須看到，這里的養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)有相當(dāng)一部分資金用于新建工程補(bǔ)助、縣鄉(xiāng)公路補(bǔ)助（包括養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助和新建公路補(bǔ)助），真正用在養(yǎng)護(hù)工程上的支出比例并不高。以 2020年為例，用于小修保養(yǎng)、大中修和改建的養(yǎng)路費(fèi)為 382億元，占養(yǎng)路費(fèi)支出的 ％，與《公路養(yǎng)路費(fèi)使用管理規(guī)定》中要求的80％相比有一定差距。養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)所占比例較穩(wěn)定，基本維持在 15％左右，養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)所占比例近幾年有下降趨勢(shì)。 公路養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)，主要包括小修保養(yǎng)、大中修工程、改建工程以及其它 養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)。 2020年，養(yǎng)路費(fèi)的養(yǎng)護(hù)工程支出中小修保養(yǎng)、大中修工程、改建工程、其他養(yǎng)護(hù)工程四項(xiàng)支出占比分別為 13％、 16％、 24％、 47％，即養(yǎng)路費(fèi)用于養(yǎng)護(hù)工程的支出中，小修保養(yǎng)、大中修工程及改建工程占 53％。 公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)，主要包括行政管理費(fèi)，路政管理費(fèi)，廠、場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，生產(chǎn)房屋建設(shè)費(fèi)，科研及管理技術(shù)開發(fā)費(fèi)，教育培訓(xùn)費(fèi)，路況及交通量調(diào)查費(fèi)，職工宿舍建設(shè)費(fèi)，大橋看守費(fèi)等。 20202020年公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)呈逐年快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，年均增長(zhǎng) 13％。其中從絕對(duì)數(shù) 來(lái)看，行政管理費(fèi)、路政管理費(fèi)排在第 2位，兩項(xiàng)合計(jì)所占比重達(dá)到 83％，且年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到 16％和 18％。除去行政管理費(fèi)和路政管理費(fèi)之外費(fèi)用，占養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)總數(shù)的比例由 2020年 25％下降到 20 2020年 13％左右，所占比例較小。 2020年養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)支出中，東部和西部行政管理費(fèi)支出比例低于全國(guó)平均水平（ 80％）；西部地區(qū)路政管理費(fèi)支出比例高于全國(guó)平均 7個(gè)百分點(diǎn)；東部和西部地區(qū)科研和教育支出高于全國(guó)平均水平，中部地區(qū)科研和教育支出低于全國(guó)平均水平，但是由于東部和中部地區(qū)養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)投入基數(shù) 大，投到科研和教育方面的資金絕對(duì)數(shù)比較大。 況 公路養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)，主要包括勞動(dòng)保險(xiǎn)、離退休人員費(fèi)、非固定職工福利、獎(jiǎng)勵(lì)、醫(yī)藥撫恤費(fèi)以及其他稅、費(fèi)。 2020年至 2020年來(lái)源于公路養(yǎng)路費(fèi)的資金用于公路養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)中勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)占有較大比例，分別為 42%、 39%、 44%、 47%、 36%，近幾年有下降的趨勢(shì)。 “兩頭 ”快，結(jié)果不平衡 公路網(wǎng)絡(luò)中高速公路和農(nóng)村公路近年來(lái)增長(zhǎng)迅猛，而國(guó)省干線公路增長(zhǎng)較為平穩(wěn)，尤其是普通國(guó)道里程 2020~2020年來(lái)基本維持在 10萬(wàn)多公里，變化不大。公路網(wǎng)路發(fā)展存在很大不平衡，東部有的省份國(guó)省干線中二級(jí)及以上公路占比已經(jīng)達(dá)到 95％，而西部一些省份只有 25％。高速公路和農(nóng)村公路發(fā)展的 “兩頭快 ”現(xiàn)象，導(dǎo)致了其擠占國(guó)省干線公路的養(yǎng)護(hù)資金問(wèn)題。 一，籌資渠道不暢 目前，高速公路和一般收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理資金主要來(lái)源于通行費(fèi)，政府投入還不夠，這在一定程度上削減了企業(yè)投入的積極性，影響了養(yǎng)護(hù)技術(shù)水平的提高與管理機(jī)制的創(chuàng)新。 “以收定支 ”情況在一定范圍內(nèi)存在，養(yǎng)管資金投入部分是依據(jù)通行費(fèi)的收 入情況確定，道路實(shí)際通行狀況反而成為次要因素。特別是西部地區(qū)一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，由于車流量較少，通行費(fèi)收入較低，可用于收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)的資金有限。 從普通干線公路和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌集的渠道來(lái)看，交通規(guī)費(fèi)主要是汽車養(yǎng)路費(fèi)占據(jù)了絕大部分的比重，很多省份每年交通規(guī)費(fèi)資金約占公路養(yǎng)護(hù)資金投入總額的 70%左右，農(nóng)村公路甚至達(dá)到了 80％。拖養(yǎng)費(fèi)存在征收難度大，征收效果差，稽查手段薄弱等問(wèn)題，而財(cái)政投入和其他資金渠道來(lái)源不暢，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政是 “吃飯財(cái)政 ”，沒(méi)有資金能用于公路養(yǎng)護(hù)，一些地區(qū)存在的 “一事一議 ”等籌 資渠道，不僅籌集的金額有限，而且非常不穩(wěn)定。 由于缺乏多元化的融資渠道，僅僅依靠有限的交通規(guī)費(fèi)資金，使得養(yǎng)護(hù)資金捉襟見肘，單純依靠交通規(guī)費(fèi)的養(yǎng)護(hù)融資結(jié)構(gòu)面臨著較大挑戰(zhàn)。首先，養(yǎng)路費(fèi)主要用于國(guó)省干線和農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)和建設(shè)，由于大量的國(guó)省干線都開始面臨著升級(jí)改造、大中修任務(wù)，使得有限的養(yǎng)路費(fèi)資金面臨著較大壓力；其次，在中西部地區(qū)，普遍利用養(yǎng)路費(fèi)資金擔(dān)保，向銀行貸款用于國(guó)省干線公路的建設(shè)，使得養(yǎng)路費(fèi)資金同時(shí)承受著巨額的還貸壓力；再次，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公路通行條件的不斷改善，傳統(tǒng)的拖拉機(jī)和四輪農(nóng)用運(yùn)輸車因 運(yùn)力缺陷被逐年淘汰，由于費(fèi)源的不斷下降，征收額也在不斷下降，形成 “路越修越好，規(guī)費(fèi)越收越少 ”的局面，拖養(yǎng)費(fèi)資金十分有限。 ，與規(guī)范有差距 目前對(duì)高速公路公司用于養(yǎng)護(hù)支出通行費(fèi)使用的監(jiān)管還不到位，一些省份通行費(fèi)先還款、再養(yǎng)人，最后才是養(yǎng)路。 對(duì)于干線公路來(lái)說(shuō)，近年來(lái)養(yǎng)路費(fèi)使用安排用于養(yǎng)護(hù)工程（小修保養(yǎng)、大中修工程和改建工程）方面的費(fèi)用占養(yǎng)路費(fèi)總支出的 40％左右，并有下降趨勢(shì)，與交通部 1987年頒布的《公路養(yǎng)路費(fèi)使用管理規(guī)定》中要求的 80％相比有很大的差距。養(yǎng)路費(fèi)中很大一部分資金 用于還貸、新建工程的資本金及各種工程基金。 在養(yǎng)路費(fèi)資金的養(yǎng)護(hù)工程支出中，小修保養(yǎng)、大中修所占比例較低，各為 15％左右，不能滿足小修保養(yǎng)和大中修工程的要求，而改建工程費(fèi)和其他養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)占據(jù)大部分比重。如一些省份的公路管養(yǎng)支出中，用于干線公路改造資金比重過(guò)高，普通干線公路和農(nóng)村公路小修保養(yǎng)資金投入不足。而《公路養(yǎng)路費(fèi)使用管理規(guī)定》中要求養(yǎng)路費(fèi)使用安排首先要確保公路小修保養(yǎng)和大中修工程費(fèi)的需要，然后，再根據(jù)經(jīng)費(fèi)的可能，安排其他工程項(xiàng)目，不得擠掉正常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)而安排新、改建工程和其它支出。 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制還不健 全，存在養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人而不養(yǎng)路的情況。 供需矛盾日益突出，資金缺口不斷加大 據(jù)世行的估計(jì)，我國(guó)目前公路養(yǎng)護(hù)資金只達(dá)到所需的 38％。各地養(yǎng)護(hù)工程定額差距較大，如江蘇的小修保養(yǎng)定額是安徽的 2倍之多，這也從一個(gè)側(cè)面反映了目前公路養(yǎng)護(hù)資金的嚴(yán)重不足。許多地方高速公路在開通初期養(yǎng)護(hù)維護(hù)資金投入較少，無(wú)法實(shí)施預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，從而使道路及設(shè)施的使用壽命降低，由于高速公路養(yǎng)護(hù)對(duì)象自身價(jià)值高，為保持或恢復(fù)養(yǎng)護(hù)對(duì)象的實(shí)用功能和服務(wù)水平，必須付出高成本，導(dǎo)致后期的養(yǎng)護(hù)任務(wù)加重，增加了以后的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)管理成本，加劇了 養(yǎng)護(hù)資金供需的矛盾。 公路養(yǎng)護(hù)資金實(shí)際供給與需求之間過(guò)大的差額，需要公路管理部門及早作出相應(yīng)的對(duì)策，否則以后會(huì)出現(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)資金投入嚴(yán)重不足而造成公路損壞嚴(yán)重、通行質(zhì)量的低下而提前進(jìn)入大中修期，使公路養(yǎng)護(hù)雪上加霜。為維持公路正常服務(wù)水平，不斷滿足人們出行對(duì)公路通行質(zhì)量要求的提高，發(fā)揮公路服務(wù)社會(huì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用，除公路部門節(jié)流開源多方籌集資金外，尚需政府部門投入財(cái)政資金解決養(yǎng)護(hù)管理資金日趨緊張的局面。 養(yǎng)護(hù)管理體制、運(yùn)行機(jī)制障礙依然突出 順暢的公路養(yǎng)護(hù)管理體制和高效的養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制會(huì)在一定程度上 節(jié)約養(yǎng)護(hù)資金，雖然各地養(yǎng)護(hù)體制、機(jī)制改革呼聲很高，也采取了一些措施，但總的開看目前針對(duì)提高工作效率的改革少，而針對(duì)機(jī)構(gòu)的改革多，浪費(fèi)了大量的改革成本，并且會(huì)挫傷交通行業(yè)職工的積極性。沒(méi)有建立起完善的公路養(yǎng)護(hù)法律法規(guī)體系，收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)監(jiān)管需要進(jìn)一步加強(qiáng)，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體系不健全。 在管養(yǎng)運(yùn)行機(jī)制方面，市場(chǎng)化改革雖然已經(jīng)開始了有益的探索，但總體的外部環(huán)境還有待完善，養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)的規(guī)范和監(jiān)管體系尚待建立，相當(dāng)部分的養(yǎng)護(hù)企業(yè)還停留在計(jì)劃管理時(shí)期的舊有模式，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)還不夠強(qiáng)。統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)尚未完全建立， 養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段。 3全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求測(cè)算方法 公式 測(cè)算公式基本形式為， 公式（ 1） 式中 R：公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求； E：養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)需求； A：養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)需求； S：養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)需求。 分別對(duì)特征年的養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)、養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)和養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)需求進(jìn)行測(cè)算，匯總后得到養(yǎng)護(hù)與管理資金總需求。 特點(diǎn)及測(cè)算說(shuō)明 （ 1）養(yǎng)護(hù)工程費(fèi) 依據(jù)《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》，公路養(yǎng)護(hù)工程分為小修保養(yǎng)、中修、大修和改善工程四類。特別地，高速公路養(yǎng)護(hù)工程分為維修保養(yǎng)、專項(xiàng)工程、大修工程三類。 依據(jù)《公路養(yǎng)護(hù)工程預(yù)算編制導(dǎo)則》，公路養(yǎng)護(hù)工程預(yù)算項(xiàng)目包括養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)（小修保養(yǎng)工程、中修工程、大修工程、改建工程）、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用、公路養(yǎng)護(hù)工程其他費(fèi)用（土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)、養(yǎng)護(hù)工程管理費(fèi)、養(yǎng)護(hù)工程監(jiān)理費(fèi)、養(yǎng)護(hù)定額編制管理費(fèi)、橋梁特殊檢查費(fèi)、研究試驗(yàn)費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)）、預(yù)留費(fèi)用。 依據(jù)《公路基本建設(shè)工程投資估算編制辦法》和《公路 基本建設(shè)工程概算、預(yù)算編制辦法》，公路改建工程均與新建工程一起納入基本建設(shè)工程考慮。此外，依據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府收支分類改革方案》（財(cái)預(yù) [2020]