【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ）直接成本，即公共政策直接帶來(lái)的政治影響；（ 2）間接成本，即溢出成本，指公共政策通過(guò) 直接影響而帶來(lái)的間接影響，例如削減軍費(fèi)可能影響到增加失業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定。由于任何行動(dòng)都有政治成本，故公共管理者會(huì)有“債務(wù)”或“赤字”，因而公共管理者的政策決策只有使其政策收益大于它的成本，才會(huì)得到公眾持續(xù)的支持。 （三）策略 高級(jí)行政管理者適應(yīng)政治環(huán)境需要通過(guò)運(yùn)用不同的策略來(lái)實(shí)現(xiàn)，而實(shí)際上所有的行政官員都在自覺或不自覺地參與這些策略，這實(shí)際上是日常工作的最重要部分。這些策略大致可分為合作、競(jìng)爭(zhēng)與沖突三種。 1．合作。當(dāng)兩個(gè)團(tuán)體具有可相容的目標(biāo)，其中任何一方不必完全放棄自身目標(biāo)來(lái)服從另一方，從而使雙方都成為贏家， 合作就產(chǎn)生了。用博弈論的話講，這種合作性策略是雙贏的可變總和博弈。它具體表現(xiàn)為多種形式：一是說(shuō)服，其本質(zhì)是要被說(shuō)服者相信：說(shuō)服者所希望于他們的正是他們?yōu)樽陨砝娑枰龅?。二是協(xié)商，包括妥協(xié)式的協(xié)商和互相支持式的協(xié)商兩種，前者是通過(guò)討價(jià)還價(jià)過(guò)程達(dá)成協(xié)議，后者是通過(guò)儲(chǔ)備商譽(yù)來(lái)贏得約定。三是結(jié)盟，是兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織為了某個(gè)特定目的而聯(lián)合起來(lái)的情況，結(jié)盟者應(yīng)懂得聯(lián)盟目標(biāo)和其他機(jī)構(gòu)以及公共權(quán)力部門的目標(biāo)取得共識(shí)的重要性。 2．競(jìng)爭(zhēng)?？啥x為在兩方或更多方之間進(jìn)行斗爭(zhēng)并有第三方進(jìn)行調(diào)解的局面。在競(jìng)爭(zhēng)性的情況中，一 方的獲勝通常意味著另一方的失敗，比如項(xiàng)目從這個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到那個(gè)機(jī)構(gòu)。博弈論稱這種競(jìng)爭(zhēng)局面為零和博弈。公共管理者面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)局面，通常采取掌握主動(dòng)和籠絡(luò)對(duì)方兩種策略，前者意在削弱競(jìng)爭(zhēng)者的地位和能力；后者意在削弱競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)，盡可能轉(zhuǎn)向合作。 3．沖突。指目標(biāo)不相容的社會(huì)主體之間的激烈的矛盾關(guān)系。公共管理要面對(duì)幾類沖突：（ 1）公共部門內(nèi)部之間的尖銳矛盾關(guān)系；（ 2）私人部門之間的尖銳矛盾關(guān)系；（ 3）公共部門與私人部門之間的尖銳矛盾關(guān)系。沖突性環(huán)境并不需要幕后政治，因而有些問(wèn)題倒是容易處理，只要（ 1）忍耐，（ 2）時(shí)機(jī)， 就會(huì)有利于問(wèn)題的解決。 第二節(jié) 政府間和組織間的關(guān)系 在圖 22 的政治環(huán)境模型中，行政機(jī)構(gòu)的周圍是立法機(jī)構(gòu)、政治首腦、法院、政府其他行政機(jī)構(gòu)、民主人士、私人公司、非營(yíng)利組織、公眾、媒體和下屬機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)和這些機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系有的是人際關(guān)系，如行政機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)和他的政治上司交談，會(huì)見記者等。但是，起實(shí)質(zhì)性關(guān)系作用的是政府間或組織間的關(guān)系，本章主要闡述政府間和組織間這兩大關(guān)系。 一、 政府間關(guān)系 政府間關(guān)系包括中央與地方關(guān)系、中央與特殊地方關(guān)系以及地方與地方關(guān)系等方面 ，它是一國(guó)內(nèi)政府體系的主要構(gòu)成部分。在 20 世紀(jì) 80年代以前，政府間關(guān)系的調(diào)整一直是在中央集權(quán)和地方自治之間徘徊，近二、三十年來(lái)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的嬗變使政府間關(guān)系趨于復(fù)雜化并呈現(xiàn)出前所未有的特征 —— 網(wǎng)絡(luò)化。 80 年代以來(lái)興起的世界性行政改革的潮流中，政府間關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化調(diào)整已經(jīng)成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，其實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間的平等、相互依賴與合作。在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中，西方政府間關(guān)系研究理論對(duì)改革起了重要作用，并構(gòu)成公共行政與公共政策領(lǐng)域不可或缺的理論體系。這些理論在我國(guó)還是一片“荒漠”，急需重視與開發(fā)。由于發(fā)達(dá)國(guó)家隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化發(fā)展逐漸形成了政府間關(guān)系理論，我 們首先從發(fā)達(dá)國(guó)家的政府間關(guān)系說(shuō)起。 （一） 西 方發(fā)達(dá)國(guó)家 政府間關(guān)系 西 方國(guó)家政府間關(guān)系的早期發(fā)展主要表現(xiàn)為中央和地方的關(guān)系，其歷史進(jìn)程大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再由分權(quán)到集權(quán)，又由集權(quán)走向分權(quán)兩個(gè)起伏的階段，其中兩次出現(xiàn)世界性中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)。在西歐封建社會(huì)末期及資本主義發(fā)展初期，為消除分裂，實(shí)現(xiàn)民族統(tǒng)一和建立民主國(guó)家，建立和發(fā)展國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，發(fā)展資本主義商品經(jīng)濟(jì)第一次出現(xiàn)了世界性的以君主制為特征的中央高度集權(quán)，由于它隨后走向?qū)Ｖ贫獾健百Y本”的反對(duì)，隨著歐洲大陸出現(xiàn)的城邦及其所取得的自治權(quán)，地方分權(quán)制就替代了中央集 權(quán)制。第二次世界性中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)是在第二次世界大戰(zhàn)前后出現(xiàn)，除了戰(zhàn)爭(zhēng)使法西斯主義在德意日的中央集權(quán)達(dá)到登峰造極地步外，更深層次的原因是二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，由于市場(chǎng)失靈使人們認(rèn)識(shí)到需要加強(qiáng)政府干預(yù)，故凱恩斯主義為中央集權(quán)提供了經(jīng)濟(jì)理論依據(jù)。 1933 年，美國(guó)羅斯福新政的實(shí)質(zhì)就是集權(quán)。戰(zhàn)后隨著德意日三國(guó)逐步實(shí)行政治民主化，確立了中央與地方分權(quán)體制，以及科技迅速發(fā)展、信息急劇膨脹的形勢(shì)，要求決策分工和權(quán)力下放的趨向使中央集權(quán)再次走向分權(quán)。 西方政府間關(guān)系的發(fā)展歷程可以概括為若干模式： 1．拉焦?fàn)柲Ｊ健＠?爾根據(jù)分權(quán)程度將政府間關(guān)系的類型分為三種，其內(nèi)容見表 21所示： 表 21 拉焦?fàn)柕娜N分權(quán)模式 政治性分權(quán) 行政性分權(quán) 行政權(quán)轉(zhuǎn)讓 定義 中央當(dāng)局和與中央當(dāng)局不存在優(yōu)劣關(guān)系的地方政體之間的權(quán)限分離 中央當(dāng)局和與中央當(dāng)局存在優(yōu)劣關(guān)系的地方政體之間的權(quán)限分離 向從屬中央當(dāng)局的機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓中央當(dāng)局擁有的部分權(quán)限 地方政體權(quán)限的司法基礎(chǔ) 憲法 中央當(dāng)局 中央當(dāng)局 地方政體與中央當(dāng)局關(guān)系 對(duì)等 地方財(cái)政有時(shí)從屬中央當(dāng)局 地方政體完全從屬中央當(dāng)局 地方政體財(cái)政 自主財(cái)政 有部分自 主權(quán) 財(cái)政上依靠中央當(dāng)局 地方政體地位 相對(duì)于中央政府的獨(dú)立政體 在中央領(lǐng)導(dǎo)下?lián)碛心撤N程度的自治 中央政府的派出機(jī)構(gòu) 地方政治領(lǐng)導(dǎo)人選擇方法 選舉 選舉或任命 任命 資料來(lái)源： [日 ]松村岐夫：《地方自治》， 3 頁(yè)，北京，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社， 1989。 2．賴特模式。 ，就把美國(guó)聯(lián)邦與州及其地方政府三級(jí)政府關(guān)系，定為分離模式、下位包含模式和相互依存的三種模式，見圖 24： 資料來(lái)源： [日 ]松村岐夫：《地方自治》， 7 頁(yè)，北京，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社， 1989。 3．羅斯構(gòu)想。是著重于中央與地方關(guān)系依存的構(gòu)想。認(rèn)為不是一個(gè)中央與一個(gè)地方的關(guān)系，而是復(fù)數(shù)中央與多數(shù)地方之間的關(guān)系，而且地方上也有自律性。根據(jù)多種多樣的依存方式、依存程度、依存結(jié)構(gòu)，可以劃分為四種類型：相互依存，地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨(dú)立，如表 22 所示： 表 22： 中央地方關(guān)系的類型 中央對(duì)地方的依存度 高 低 地方對(duì)中央的依存度 相互依存 單方依存 單方依存 相互獨(dú)立 資 料來(lái)源： [日 ]松村岐夫：《地方自治》， 122頁(yè)，北京，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社， 1989。 4． 松村岐夫模式。 日本學(xué)者松村歧夫在《地方自治》一書中將不同時(shí)期日本政府間關(guān) 系模式概括為垂直式行政控制模式和相互依存模式。前一個(gè)模式由四個(gè)因素構(gòu)成：（ 1）主要決定由中央省廳官僚提議決定，不重視議會(huì)、政黨的影響力；（ 2）中央官?gòu)d通過(guò)府縣的有關(guān)部門，將各種事業(yè)一直傳達(dá)到市町村的有關(guān)單位，付諸實(shí)施；（ 3）地方上順從“上位”政府；（ 4）地方上如果沒(méi)有中央省廳在技術(shù)上、手續(xù)上的財(cái)政援助，無(wú)法進(jìn)行行政管理。后一種模式與賴特模式具有 一定的相似性。其特征為：（ 1）在分配方式上，從涉及中央地方法律上的權(quán)限體系來(lái)看，日本的中央地方縱向權(quán)限體系（行政體制），三級(jí)緊密相連，是相互分割同一領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)限和責(zé)任的共有體制；（ 2）在相互依存中，中央地方關(guān)系的關(guān)鍵在于“交涉”， 交涉的行動(dòng)者是多元的；（ 3）交涉過(guò)程中的理解是關(guān)鍵 7。 5．羅茨模式。將政府間的管理結(jié)構(gòu)分為官僚體制、市場(chǎng)方法和網(wǎng)絡(luò)管理三種，它們分別在不同時(shí)間、不同情況下適用。羅茨用“政策網(wǎng)絡(luò)”這個(gè)概念來(lái)研究中央與地方政府之間的關(guān)系，并且描述了政府間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中中央與地方政府采用的博弈規(guī)則和戰(zhàn)略 。其戰(zhàn)略包括：合并、咨詢、討價(jià)還價(jià)、回避、激勵(lì)、勸說(shuō)以及職業(yè)化；網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的特點(diǎn)不是競(jìng)爭(zhēng)，而是互惠與相互依賴，其本質(zhì)是“相互調(diào)節(jié)”。因此，管理政府間網(wǎng)絡(luò)既有博弈特點(diǎn)，又要求有信任特點(diǎn)。計(jì)劃、調(diào)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)需要由推動(dòng)、寬容和討價(jià)還價(jià)來(lái)補(bǔ)充，后者是有效的網(wǎng)絡(luò)管理的關(guān)鍵。 從現(xiàn)實(shí)狀況看，西方國(guó)家政府間關(guān)系出現(xiàn)了一系列改革，主要趨勢(shì)是網(wǎng)絡(luò)化，具體表現(xiàn) 7 [日 ]松村岐夫：《地方自治》， 2 5 5 128 頁(yè)，北京，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社， 1989。 I 分離模式 Ⅱ 下位包含模式 Ⅲ 相互依存模式 州政府 中央政府 地方政府 中央政府 地方政府 州政府 地方政府 中央政府 州政府 中央 州 地方 中央 州 中央 地方 州 地方 圖 24 賴特的政府間關(guān)系模式 為等級(jí)制弱化、分權(quán)傾向和加強(qiáng)合作三個(gè)具體傾向。 1．西方國(guó)家政府間關(guān)系等級(jí)制弱化以美國(guó)為例主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化（ fragmentation）”， 二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。 “碎片化”是與“一體化”相對(duì)應(yīng)的概念。西方國(guó)家的高度城市化使地方政府不僅在數(shù)量上有了很大的增長(zhǎng)，而且地方政府也日益多樣化，這些地方政府都是相對(duì)獨(dú)立的政治管轄單位，并不依賴傳統(tǒng)的等級(jí)制的組織原則，一體化程度很低，呈現(xiàn)出碎片化特征。西方國(guó)家的眾多大都市區(qū)就是一個(gè)很好的碎片化的縮影，每個(gè)大都市區(qū)都被看成是一個(gè)大的社群，這些大都市區(qū)將許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系聯(lián)系在一起，每個(gè)大都市區(qū)內(nèi)都存在著大量的獨(dú)立、平等的公共管轄機(jī)構(gòu)，不僅容納了州政府與縣政府，還包括若干中心城市、大量的 城鎮(zhèn)群以及一些特別區(qū)，如校區(qū)、消防區(qū)等。 20 世紀(jì)六七十年代，“碎片化”受到經(jīng)典行政觀學(xué)者的批評(píng)，認(rèn)為應(yīng)合并大都市區(qū)的地方政府，以便利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)減少重復(fù)服務(wù)，然而合并不僅遭到公民反對(duì)，而其出現(xiàn)了“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，造成公共服務(wù)水平下降。因而“碎片化”卻是適應(yīng)了競(jìng)爭(zhēng)性、服務(wù)性和互補(bǔ)性的需求，結(jié)果是政府一體化程度大大下降，組織間的結(jié)構(gòu)趨向扁平化。 城市政府的地位隨著城市化的發(fā)展和市政負(fù)擔(dān)的加重，由過(guò)去隸屬于州政府賦權(quán)演變?yōu)槭信c聯(lián)邦發(fā)生合作關(guān)系，這改變了過(guò)去自上而下直線控制的方式，將聯(lián)邦、州與城市聯(lián)結(jié)成一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng) 絡(luò)，而不是尖塔形的等級(jí)制，這使美國(guó)聯(lián)邦制增加了活力。 2．分權(quán)傾向。分權(quán)取向是近年來(lái)工業(yè)化國(guó)家行政改革的三大實(shí)踐 8之一，使政府間關(guān)系朝向增加地方自主性的方向發(fā)展。這改變了過(guò)去地方政府過(guò)分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，提高了相互依賴的程度。美國(guó)主要進(jìn)行了“還權(quán)于州和地方”的分權(quán)改革，促使美國(guó)由“分層蛋糕”式的聯(lián)邦主義（ layercake federalism）朝向“分塊蛋糕”式的聯(lián)邦主義（ marblecake federalism）轉(zhuǎn)變；英國(guó)、法國(guó)、日本等單一體制的國(guó)家行動(dòng)比較激進(jìn)，開始向地方自 治的“準(zhǔn)聯(lián)邦制”轉(zhuǎn)變。他們通過(guò)放松對(duì)地方政府在當(dāng)?shù)厥聞?wù)管理權(quán)限、財(cái)政及人事任免等方面的控制，使地方政府由中央的代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成相對(duì)獨(dú)立的準(zhǔn)自治地方政府。 3．加強(qiáng)合作。 20 世紀(jì) 80 年代以前，政府間合作主要體現(xiàn)為縱向關(guān)系，地方政府之間的關(guān)系在更大程度上是資源的競(jìng)爭(zhēng)者， 80 年代以來(lái)，這一現(xiàn)象有了很大的改變，地方政府之間已不僅僅是競(jìng)爭(zhēng)者，它們?cè)谠S多領(lǐng)域展開了廣泛的合作，成為西方各國(guó)地方政府間關(guān)系發(fā)展的一種主要趨勢(shì)：（ 1）這一趨勢(shì)與西方國(guó)家地方自治的發(fā)展有關(guān)，地方自主權(quán)的日益擴(kuò)大，刺激了他們尋求合作、追求更大利益的欲 望；（ 2）它的最初動(dòng)因得自于各城市間的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的紐帶關(guān)系，在許多方面不同的城市面臨著共同的問(wèn)題而成為利益共同體，需要彼此依賴對(duì)方的資源和協(xié)作，以便共同受益；（ 3） 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)地方政府之間橫向合作的最新發(fā)展在于：各個(gè)地方在整個(gè)國(guó)家的政治體系中已成為一個(gè)個(gè)的聯(lián)合的力量，對(duì)中央政府的決策產(chǎn)生了重大的影響，中央政府所面對(duì)的，是有一定聯(lián)合的“地方聯(lián)盟”。 （二）中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革 中國(guó)政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式是等級(jí)控制模式。改革開放前中央集權(quán)的計(jì)劃體制，使政府間關(guān)系有三個(gè)顯著特征：（ 1）政府間的結(jié)構(gòu)關(guān)系 上，主要體現(xiàn)為層級(jí)隸屬關(guān)系；（ 2）政府間的權(quán)力分配上，實(shí)行中央高度集權(quán)；（ 3）政府間的橫向關(guān)系上，阻隔多而聯(lián)系少。改革開放以來(lái)，我國(guó)政府間關(guān)系也發(fā)生了很大的變化和改革，其主要內(nèi)容是： 1．政府間關(guān)系等級(jí)制結(jié)構(gòu)的變化。這主要表現(xiàn)為準(zhǔn)層級(jí)減少和中心城市地位兩個(gè)方面。 （ 1）準(zhǔn)層級(jí)的壓縮。中國(guó)是個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，中央集權(quán)而按層級(jí)建立地方政府已形成慣例。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)地方政府層級(jí)設(shè)置經(jīng)歷了多次調(diào)整，并最終形成了省、縣（縣級(jí)市）、鄉(xiāng)三級(jí)制和省、市、縣（縣級(jí)市）、鄉(xiāng)四級(jí)制并存、以后者為主的穩(wěn)定局面，同時(shí)還存在著 8 三大改革為行政分權(quán)、私有化和文官隊(duì)伍。 若干非正 式的層級(jí)，即準(zhǔn)層級(jí)，因此，行政機(jī)構(gòu)是個(gè)層級(jí)眾多的國(guó)家。改革開放以來(lái)我國(guó)地方政府的層級(jí)通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢(shì)。由于政治層級(jí)穩(wěn)定性較強(qiáng)，調(diào)整主要體現(xiàn)在準(zhǔn)層級(jí)的減少上。這為政府間組織結(jié)構(gòu)的扁平化奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也密切了各層級(jí)政府間的直接聯(lián)系，十分有利于政府間關(guān)系的重構(gòu)。 （ 2）中心城市發(fā)展對(duì)等級(jí)制的沖擊。我國(guó)城市化現(xiàn)象正在加速，使城市政府獲得極大發(fā)展，城市已經(jīng)成為最為普遍和最為重要的地方政府單位。為了發(fā)揮中心城市的作用，我國(guó)采取了兩項(xiàng)重大改革措施：一是對(duì)若干中心城市實(shí)行計(jì)劃單列，并在此基礎(chǔ)上確立了副省級(jí)市，這對(duì)政府間關(guān)系的等級(jí)制帶來(lái)了重