【文章內(nèi)容簡介】 2021 年北京基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃投資近 800 億元，其中軌道交通投資比例增加，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加緊推進，為城市建設(shè)的日新月異打下堅實基礎(chǔ)。北京市已進入軌道建設(shè)高速時期，方便市民出行的軌道交通建設(shè)，依然是重點工程建設(shè)的重中之重。今年，本市確定了 13 條地鐵線及 3 項鐵路工程，本年計劃投資 484 億元，占全市重點工程本年計劃投資的 40%。經(jīng)過連續(xù)建設(shè)，預計 2021 年本市地鐵運營里程將達到 560 公里，軌道交通的大力發(fā)展將有效 緩解本市地面交通壓力，使百姓的出行更加方便快捷，同時帶動沿線房地產(chǎn)開發(fā)及投資增長，改善周邊環(huán)境，促進本市經(jīng)濟發(fā)展。 2．對政府投資工程管理模式的探討 可以預計未來一定時期內(nèi)北京固定資產(chǎn)投資步伐將不斷加快。而從資金來源看，盡管目前外資、民間投資等其他形式已經(jīng)占到全市固定資產(chǎn)投資的一定比例，但是市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，包括大型市政建設(shè)項目及環(huán)境治理項目等，由于其自身所具有的公益性等特點，其投資來源仍將主要以政府投資為主。因此關(guān)于政府投資重大建設(shè)項目管理問題的探討仍舊具有較強的現(xiàn)實意義。 目前， 全國各地對政府投資工程的主要管理方式有以下幾種：項目法人型、工程指揮部型、基建處型、專業(yè)機構(gòu)型。多元化投資主體格局下的部分政府投資項目管理模式對比分析見表 1。 表 1 政府投資項目管理模式對比分析 類型管理模式優(yōu)點缺點適用性 常設(shè)管理機構(gòu)項目法人型（事業(yè)法人）有利于明晰產(chǎn)權(quán)和利益分配，提高積極性，增進管理效率一個項目一個法人，管理人員數(shù)量龐大，且不利于經(jīng)驗積累對于大型的，多級投資主體且利益分配難以明確的項目，具有較好的適用性 項目法人型（企業(yè)法人）同上 — 主要適用于有多方投資主體的 準公共性項目 基建處型靈活、迅速，能較快地獲得審批和進行工程建設(shè)權(quán)力 /權(quán)利過于集中，需求單位為自身利益擴大建設(shè)規(guī)模、浪費資金，且每個部門設(shè)立基建處，占用龐大的人力和設(shè)備在一些地方廣泛存在，但已經(jīng)有改變的傾向 臨時管理機構(gòu)工程指揮部型有利于利用政府強大的協(xié)調(diào)能力不利于經(jīng)驗積累，易擾亂與私人主體公平競爭的市場環(huán)境適用于一些有明顯政治色彩和長官意志的政府投資項目 常設(shè)管理機構(gòu)能夠較好體現(xiàn)使用者要求，保證工程適用性。其弊端是：從經(jīng)濟學角度講，與社會化、專業(yè)化的生產(chǎn)相違背；建、管、用不分，投資 失控造成“三超”；自營工程挪用資金、拖欠工程款。 臨時管理機構(gòu)容易協(xié)調(diào)、項目實施外部環(huán)境良好。其弊端是：一次性業(yè)主，缺乏專業(yè)性，存在大量安全、質(zhì)量問題；分散管理，無法集中監(jiān)督容易造成腐??；機構(gòu)重復設(shè)置，浪費現(xiàn)象嚴重。 為了解決政府投資項目投、建、管、用不分而造成的弊端，各地提出了在名稱上具有中國特色的政府投資項目“代建制”管理模式。 國內(nèi)典型的代建制模式見表 2。表 2 國內(nèi)典型的代建制模式 模式運作方式優(yōu)點缺點 政府專業(yè)代建公司模式由政府組建或指定若干具較強經(jīng)濟和技術(shù)實力的國有建設(shè)公司、投資公司或項目管理公司，對指定項目實行代建，按企業(yè)經(jīng)營管理。政府意愿可以較好地通過代建單位實現(xiàn)，代建單位積極性高。具壟斷性，如政府把關(guān)不嚴，代建單位易與使用單位串通，造成概算不科學，同時也會造成代建單位內(nèi)部管理效益降低，在項目較多的情況下，管理力度和水平會下降 政府專業(yè)管理機構(gòu)模式由政府成立具較強經(jīng)濟、技術(shù)實力的代建機構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對所有政府投資項目實行代建。政府便于監(jiān)督與管理，以政府機構(gòu)的身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建 設(shè)中的各種問題，有些合理的變更易于實現(xiàn)，代建收費可以相對較低要新設(shè)機構(gòu)，且政府機構(gòu)無法承擔超概算責任。非贏利型機構(gòu)設(shè)計缺乏必要的競爭和激勵機制，一旦項目多、任務(wù)重、人員和技術(shù)力量支持困難時，機構(gòu)的管理效率將降低。 項目管理公司競爭代建模式政府設(shè)立準入條件，核準若干具較強經(jīng)濟技術(shù)實力，有良好建設(shè)管理業(yè)績并能承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建競爭，由政府招標選擇較好條件的公司承擔代建任務(wù)引入競爭，避免指定做法的不科學性，并可進一步降低工程造價和投資。政府主管部門必須具較強專業(yè)技術(shù)能力，方可與專業(yè)公司 進行代建談判，避免代建公司的索賠和追加。政府工作量較大，一些使用單位合理的變更通過行政審批手段難于實現(xiàn)。 從 2021 年起，北京作為試行代建制的先行地區(qū)，按照投資、建設(shè)、管理、使用相互分離和市場競爭、專業(yè)管理的原則，開始推行政府投資項目代建制。 2021 年 5 月，首先對北京回龍觀醫(yī)院病房樓項目進行了代建制試點。 2021 年，北京市發(fā)展改革委先后發(fā)布了《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理辦法（試行）》和《北京市政府投資建設(shè)項目委托代建合同（示范文本）》。此后，按照“社會事業(yè)推廣、其他領(lǐng)域試行”的思路，對教育、衛(wèi) 生、文化、體育、公檢法司、黨政工團、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保等多個領(lǐng)域的政府投資非經(jīng)營項目逐步推行代建管理。 北京市的代建制工作，以公開招標選擇代建人為主要形式。如在奧運場館及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中推行代建制，經(jīng)過公開招標投標，確定了奧運工程的代建單位，由具有項目綜合管理職能的專業(yè)化代建單位代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項目的建設(shè)。如北京建工集團、北京鵬森工程項目管理有限責任公司、中國建筑技術(shù)集團有限公司、中國航天建筑設(shè)計院分別成為中國科學技術(shù)館新館、奧林匹克森林公園網(wǎng)球場和曲棍球場、沙灘排球場、豐臺壘球場的代建單位 。 在奧運工程代建制實施過程中，通過成立代建工程高層領(lǐng)導小組—— 08 工程建設(shè)指揮部解決了多頭管理問題；將履約擔保形式多樣化以及較低的費率，保證了工程建設(shè)的順利進行；通過創(chuàng)新代建制稅務(wù)及審計辦法，解決了代建制工程項目的財務(wù)問題。 通過推行項目代建制，北京市政府有效地控制了奧運場館及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模、工期和成本，提高了建設(shè)管理水平和投資效益，為代建制的進一步推廣應(yīng)用做出了良好示范。同時，推行項目代建制也提升了代建單位的競爭力，如北京建工集團，是最先啟動的奧運工程代建項目 —— 中國科學技術(shù)館新 館的代建單位，成為奧運工程實施代建制的開拓者，這使其積累了豐富的經(jīng)驗，提升了綜合實力，為開拓建筑領(lǐng)域前端業(yè)務(wù)奠定了堅實的基礎(chǔ)。 然而，“社會公司”代建制也有其弊端： 1）代建公司屬于贏利性企業(yè)，除收取代建管理費外，還收取不同比例的提成。這樣一來，代建公司為賺取“提成”或追求利潤最大化，極有可能出現(xiàn)壓低投資、壓級壓價、使用低檔材料、降低施工標準等問題，既影響政府投資質(zhì)量和效益，又造成政府投資的流失或浪費。 2）代建公司屬于社會性機構(gòu)，不穩(wěn)定，一旦撤銷或改行，根本無法落實“質(zhì)量責任終身制 ”。另外，代建公司承接政府投資項目，透明度不高，難以避免“暗箱操作”等人為因素，極易產(chǎn)生腐敗問題，不利于反腐倡廉。 3）目前大多數(shù)地方的代建公司盡管數(shù)量不少，但發(fā)展很不平衡，絕大多數(shù)力量薄弱，局限性強，尚不具備真正從事大型工程項目管理的綜合實力。同時，在市場經(jīng)濟條件下，代建公司之間從自身利益出發(fā)必定出現(xiàn)盲目“搶飯吃”現(xiàn)象，導致不規(guī)范競爭行為愈演愈烈，給招標投標和日常工程管理造成被動影響。 在政府投資工程管理方式改革時，要嚴格區(qū)分政府投資工程與非政府投資工程，將政府投資工程進一步區(qū)分為非經(jīng)營性和經(jīng)營性兩大類，實行不同管理方式。 （ 1）政府投資非經(jīng)營性項目管理 政府投資非經(jīng)營性項目是非贏利的、公益性的項目，這個性質(zhì)決定了政府投資非經(jīng)營性項目應(yīng)該集中由一個專業(yè)化的、非贏利的常設(shè)專門機構(gòu)，作為唯一的業(yè)主全權(quán)代表政府進行工程建設(shè)管理。在這方面，我們可借鑒國外政府投資工程的管理經(jīng)驗。國外對于政府投資工程，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機構(gòu)進行非常嚴格的管理，即由政府專業(yè) 機構(gòu)行使業(yè)主的職能，對政府投資工程的實施進行全過程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付使用單位使用。例如：美國的密蘇里州，其政府投資工程主要由州運輸局和設(shè)計建設(shè)處負責管理。日本政府主管工程建設(shè)的部門為國土交通省。香港特區(qū)政府設(shè)立環(huán)境運輸及工務(wù)局主要負責非經(jīng)營性政府投資工程的管理。 參照香港模式，深圳成立了國內(nèi)第一個建筑工務(wù)署，統(tǒng)一管理政府投資項目，并實施 40 余項廉政制度。深圳建筑工務(wù)署在管理政府投資工程的幾年時間內(nèi)，沒出現(xiàn)一宗腐敗案件，被人譽為“破解了政府工程腐敗的世紀難題”。 為了克服“社會公司 ”代建制的弊端，按照投、建、管、用分離的指導思路，北京地區(qū)也應(yīng)設(shè)立類似于“建筑工務(wù)局”這樣的政府專門機構(gòu)，專司政府工程建設(shè)管理，對政府投資工程的實施全面負責，與計劃主管部門和財政主管部門分工合作。在管理特點上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項目管理”，并充分爭借助社會中介機構(gòu)的力量。 “建筑工務(wù)局”編制數(shù)及屬性可由各級政府自行決定，可以作為事業(yè)單位，也可列入公務(wù)員序列。工務(wù)局是政府指定的完成政府工程的技術(shù)性組織，其人員構(gòu)成應(yīng)當主要是工程技術(shù)管理人員，主要應(yīng)是工程概預算編制、招投標管理安全控制、合同管理、 設(shè)計施工技術(shù)管理人員。各級政府建立政府投資工程專門管理機構(gòu)后，相應(yīng)取消相關(guān)部門中設(shè)立的基建處室，結(jié)束千家萬戶搞基建的狀況。 “建筑工務(wù)局”由政府授權(quán)作為非經(jīng)營性政府投資項目責任人，代表政府行使業(yè)主職能，負責組織政府投資項目的建設(shè)實施，工程項目竣工驗收后，移交有關(guān)部門使用或管理。這種管理方式業(yè)主身份明確，它在投資上對政府負責，在使用功能上對使用方負責；投資、建設(shè)、管理、使用分開的體系，利于監(jiān)督，能夠有效地扼制腐敗行為的產(chǎn)生；同時，它解決了外行業(yè)主、分散管理、機構(gòu)重復設(shè)置的問題，體現(xiàn)了專業(yè)化的現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā) 展規(guī)律要求。 在建立新機構(gòu)的時候，要特別注意研究建立有效激勵機制，強化對新管理機構(gòu)的內(nèi)、外部監(jiān)督，防止建筑工程權(quán)力集中容易產(chǎn)生的新的腐敗?！肮?wù)局”必須接受政府對于工程建設(shè)的統(tǒng)一管理，遵行現(xiàn)行建筑市場管理的法律法規(guī)，尤其是建設(shè)程序、招標投標規(guī)則、質(zhì)量安全管理法規(guī)及政府投資工程的專門規(guī)則。同時還要接受財政、建設(shè)、紀律檢查的審計監(jiān)督，調(diào)整完善政府投資工程建設(shè)實施過程的部門制衡及協(xié)調(diào)機制。 （ 2）政府投資經(jīng)營性項目管理 對經(jīng)營性政府投資工程如供水、供電、供暖、排污、機場、城市軌道、道路、橋 梁等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及公共企業(yè)，采用項目法人責任制，可由政府有關(guān)專業(yè)部門按資金來源不同分別依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立有限責任公司（含國有獨資公司）和股份有限公司，由項目法人充當項目業(yè)主，自己擔負起項目法人在項目策劃、資金籌措、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還、資產(chǎn)保值增值，包括建設(shè)管理等方面的功能。項目法人不能由同時具有政府公務(wù)員身份的人員擔任或兼任。 對經(jīng)營性的政府投資工程，其公共支出的供給方式應(yīng)該實行以市場為主，政府資助為輔的原則?？刹捎?融資 設(shè)計 建設(shè) 經(jīng)營 移交 一體化、政府授予私人企業(yè)特許經(jīng) 營權(quán)等投融資建設(shè)方式，擴大經(jīng)營性政府投資工程的規(guī)模，提高投資建設(shè)效益，更好地滿足社會公眾的需求。 經(jīng)營性建設(shè)項目宜由建設(shè)法人委托競爭性工程建設(shè)組織進行建設(shè)，同時，也不排除委托工務(wù)局進行建設(shè)管理經(jīng)營性建設(shè)項目。在工程的建設(shè)方式上，可以更多地選擇 代建制 的方式，即充分利用工程管理市場，委托造價咨詢公司、工程建設(shè)項目管理公司、建設(shè)監(jiān)理公司等社會專業(yè)化的工程管理組織承擔相關(guān)工作，最大可能地提高建設(shè)和管理水平，同時項目法人也可以委托工務(wù)局代為管理。 以北京城市軌道交通發(fā)展與軌道建設(shè)為例，作為城市基礎(chǔ) 設(shè)施重要組成部分的城市軌道交通行業(yè)，與其他行業(yè)一樣，其建設(shè)管理模式，隨著國家經(jīng)濟及基本建設(shè)模式的發(fā)展而發(fā)展。 1969 年建成通車的北京地鐵一期工程及 1984 年建成的北京地鐵環(huán)線，其建設(shè)模式是 20 世紀 70 年代所廣泛采用的“建設(shè)指