【文章內(nèi)容簡介】 河北等 12 個省 (區(qū)、市 )列為第二批社區(qū)矯正試點地區(qū)。吉林等 9 個非試點省份也在當?shù)攸h委政府的領導下，先后開展了社區(qū)矯正試點工作。截至 2021 年 6 月，全國共有 27 個省 (區(qū) 1 市 )開展了社區(qū)矯正試點工作，覆蓋全國四分之一的街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn) )，累計接收社區(qū)服刑人員 萬人。社區(qū)服刑人員重新違法犯罪率一直控制在較低水平，試點工作取得了良好的法律效果和社會效果。 2021 年 7 月底，為擴大這項改革成果，進一步深化社區(qū)矯正工作，中央 政法委同意“兩院兩部”關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見，該意見已于 2021 年 9 月 2 日下發(fā)。 2021 年 10 月，“兩院兩部”在北京召開全國社區(qū)矯正工作會議，針對意見的貫徹實施對全國試行社區(qū)矯正工作作了具體部署。 實踐證明，開展社區(qū)矯正工作符合我國國情，符合人民群眾的利益需要，符合構建社會主義和諧社會的要求；有利于充分發(fā)揮非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式在教育改造罪犯方面的積極作用，既促使罪犯順利回歸社會，又降低刑罰執(zhí)行成本，從而形成監(jiān)禁矯正與社區(qū)矯正相輔相成的刑罰執(zhí)行體系，完善具有中國特色的刑罰執(zhí)行制度。幾年來，社區(qū)矯正試點工作成效十分顯著，同時，在法制化方面也面臨一些困難和問題。 一、我國社區(qū)矯正工作的法制化現(xiàn)狀 我國沒有專門的社區(qū)矯正法，也沒有統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法典。有關社區(qū)矯正五類適用對象的規(guī)定散見在《刑法》、《刑事訴訟法》以及《監(jiān)獄法》里。為了解決社區(qū)矯正的法律依據(jù)不足問題，更好地指導社區(qū)矯正的實踐，自 2021 年我國開始在北京、上海等地進行社區(qū)矯正試點以來，相關國家機關聯(lián)合發(fā)布了一些規(guī)范性文件。如 2021 年 7 月 10日，“兩院兩部”聯(lián)合發(fā)布了《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》。2021 年 1 月 20 日，“兩院兩部”聯(lián)合發(fā)布了《關于擴大社區(qū)矯正試點范圍的通知》。 2021 年“兩院兩部”又聯(lián)合發(fā)布了《關于在全國試行社區(qū) 矯正工作的意見》。同時，公安機關、檢察機關、人民法院和司法行政機關等各部門也在各自系統(tǒng)內(nèi)制定下發(fā)了一些指導開展社區(qū)矯正工作的相關文件。例如 2021 年 5 月 9 日司法部印發(fā)了《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》。此外，各試點省 (市 )也相繼制定了一些地方性的帶有政策指導性的規(guī)范性文件。如 2021 年 8 月，上海市委政法委發(fā)布了《關于開展社區(qū)矯治工作試點的意見》、《關于推進本市社區(qū)矯正工作的實施意見》，并印發(fā)了《社區(qū)矯治工作流程（試行）》的通知；2021 年 4 月，北京市政法委發(fā)布了《關于開展社區(qū)矯正試點工作的意見》，并于 5 月制定了《北京市社區(qū)矯正工作實施細則（試行）》；江蘇省于 2021 年 10 月制定了《江蘇省社區(qū)矯正試點工作方案》；浙江省于2021 年 4 月制定了《浙江省社區(qū)矯正試點工作意見》、《浙江省社區(qū)矯正試點工作實施方案》；山東省于 2021 年 9 月制定了《山東省社區(qū)矯正工作實施細則》。 在上述諸多有關社區(qū)矯正的規(guī)范性文件中， 2021 年 7 月“兩高兩部”聯(lián)合下發(fā)的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，是目前社區(qū)矯正工作最核心、最基本的依據(jù)。它比較詳細地規(guī)定了社區(qū)矯正的概念、性質(zhì)、適用范圍、任務、工作分工及試點的意義。 2021 年 1 月 20 日“兩院兩部”聯(lián)合發(fā)布的《關于擴大社區(qū)矯正試點范圍的通知》，對社區(qū)矯正工作的內(nèi)涵、性質(zhì)、主要任務和要求，又做出了進一步的規(guī)定。這兩個通知明確將社區(qū)矯正的實際監(jiān)督、矯正和服務職權交給司法行政部門，對刑事 (罰 )執(zhí)行權或司法權作出了重大調(diào)整。盡管如此，其關于社區(qū)矯正工作的具體管理和工作程序等方面的規(guī)定還是比較原則，責權不明確，實際操作性也不強。 2021 年司法部出臺的《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》是目前各地司法行政機關開展社區(qū)矯正工作的最直接的規(guī)范性依據(jù)，其比較詳細地規(guī)定了社區(qū)矯正的性質(zhì)、任務、目的 、原則、適用對象、工作機構、人員及其職責、具體的接收與終止工作內(nèi)容及程序 以及各種社區(qū)矯正的措施及要求，但由于該文件只是司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的文件，其法律效力僅限于司法行政機關內(nèi)部，對其他相關職能部門則沒有約束力。 社區(qū)矯正的法律依據(jù)不足，導致試點工作中存著諸多的困難和問題，也引起了中央的高度重視。社區(qū)矯正立法工作的調(diào)研論證隨著試點的深入也在同步進行。 2021 年，中共 中央 21 號文件提出要總結社區(qū)矯正試點經(jīng)驗，建立和完善社區(qū)矯正工作法律制度。 2021 年，中共中央 19 號文件又明確提出加快推 進社區(qū)矯正立法工作。根據(jù)分工分案，由國務院法制辦牽頭此項工作。近期，有關部門按照中央有關文件指示精神，積極推動社區(qū)矯正立法工作，取得了階段性成績。 二、我國社區(qū)矯正工作在法制化上存在的困難和問題 目前我國社區(qū)矯正工作面臨著許多困難和問題亟待解決，其背后最根本的問題是法律依據(jù)不足，在社區(qū)矯正的法律主體、工作內(nèi)容、工作程序、工作人員配備等諸方面都存在著無法可依的現(xiàn)象。 （一）法律主體不明確。根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度，對五種社區(qū)矯正對象實施監(jiān)督管理權的全部為公安機關。如我國現(xiàn)行刑法規(guī)定，犯罪分 子在假釋考驗期限內(nèi)，由公安機關予以監(jiān)督；在緩刑考驗期內(nèi)，由公安機關考察，所在單位或基層組織予以配合。我國刑事訴訟法規(guī)定，被判處管制、剝奪政治權力的犯罪分子，由公安機關執(zhí)行；監(jiān)外執(zhí)行由居住地公安機關執(zhí)行。而按照兩高兩部聯(lián)合下發(fā)的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》規(guī)定，司法行政機關牽頭組織有關單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正工作，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具體承擔社區(qū)矯正的日常管理工作，公安機關配合司法行政機關依法加強對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察。兩高兩部的規(guī)定是符合行刑權統(tǒng)一行使觀念與公、檢、法、司各機關相互配合、相互制約的 刑事訴訟原則的。但由此在實際執(zhí)行中產(chǎn)生了執(zhí)法與執(zhí)行相分離，責與權相脫節(jié)的問題。司法行政機關在法律上沒有刑罰的執(zhí)行權，卻從事社區(qū)矯正具體指導、管理、組織工作，是社區(qū)矯正對象日常監(jiān)督管理工作的具體承擔者。而公安機關是“五種對象”監(jiān)督管理工作目標管理考核的責任單位。這導致了刑事執(zhí)行權力資源配置失衡，出現(xiàn)某些部門權力資源過剩，另一些部門權力資源供應缺乏的現(xiàn)象，無法使行刑權力資源產(chǎn)生最佳的效益。另外，把某些刑事執(zhí)行權賦予公安機關，其實質(zhì)就是把偵查機關與行刑機關合二為一，這有悖于現(xiàn)代刑罰觀重視行刑和刑罰效益的精神，也難 以貫徹憲法所要求的各司法機關之間分工負責、互相配合、互相制約的法律原則，影響了刑事司法活動的公正性。這種立法與實踐工作的脫節(jié)造成社區(qū)矯正工作關系復雜、程序繁瑣，導致社區(qū)矯正工作難以順利開展。實踐中，社區(qū)矯正工作缺乏應有的強制力，一些具體的監(jiān)督管理措施和教育矯正手段難以落實，職責不清、效率低下，具體承辦社區(qū)矯正工作的基層司法所與公安派出所相互扯皮、推卸責任、消極應酬等現(xiàn)象時有發(fā)生，個別地方還因此引起了對部分矯正對象的脫管，給社區(qū)矯正的試點工作帶來了諸多的不便。這種執(zhí)法主體和矯正主體分離的模式，短期內(nèi)可行，但從 長遠來講，如果不從法律的高度對此作出規(guī)定，一直保持現(xiàn)實與法律的矛盾，就會對法律的嚴肅性造成影響，不利于對非監(jiān)禁性服刑人員的改造和社會的穩(wěn)定，也不利于社區(qū)矯正的制度化建設和功能發(fā)揮。因此，從法律的高度上統(tǒng)一明確社區(qū)矯正的法律主體是當務之急。 （二）工作內(nèi)容不健全。社區(qū)矯正的執(zhí)行活動是十分復雜的領域，其內(nèi)容不僅要有行刑，同時還要有教育和幫助服務。然而我國社區(qū)矯正的理論研究較遲，涉及到社區(qū)矯正五種對象的刑種、刑制及執(zhí)行的內(nèi)容是按監(jiān)禁刑的行刑與監(jiān)督考察來予以規(guī)定的。對社區(qū)矯正對象的監(jiān)督考察規(guī)定不夠完善，監(jiān)督 考察的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，可操作性差，例如，僅注意了執(zhí)法主體對社區(qū)服刑人員監(jiān)督考察的有關程序的規(guī)定，缺乏社區(qū)矯正所需要的教育矯正與幫助服務等項目內(nèi)容；社區(qū)矯正對象的法定義務不明確；也明顯忽視了對社區(qū)服刑人員應有權利保護方面的規(guī)定，如在對撤銷緩刑、假釋決定不服的上訴以及聽證方面的權利；對于刑事被害人的參與監(jiān)督考察的地位也未作考慮。再如，增加和健全社區(qū)矯正的激勵機制是激發(fā)社區(qū)矯正對象積極改造的一項重要手段，在社區(qū)矯正工作中發(fā)揮著重要作用。然而由于目前法律規(guī)定的不完善和一些限制性規(guī)定卻制約了社區(qū)矯正激勵機制的建立 和作用的發(fā)揮，導致對社區(qū)服刑人員也缺乏足夠的激勵機制。 （三）工作程序不完善。在試點工作中，各試點工作的省 (市、自治區(qū) )積極探索有利于提高社區(qū)矯正實際效果的工作方式和方法，注重與強調(diào)社區(qū)矯正各成員單位的密切配合、工作環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)作。各試點單位根據(jù)“兩高兩部”聯(lián)合《通知》規(guī)定，結合本地的情況，做了很多深入細致的工作，并力圖銜接登記工作，做到規(guī)范有序。盡管試點實踐中探索出來的個別做法比較可行，但是目前，對于社區(qū)矯正各部門、各環(huán)節(jié)的工作流程與職責銜接，均未有明確的法律規(guī)定。 2021年司法部出臺的《司法行 政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》盡管其較詳細地規(guī)定了社區(qū)矯正具體的接收與終止工作程序，但該文件的法律效力僅限于司法行政機關內(nèi)部。這就導致在社區(qū)矯正工作程序上、部門之間工作銜接上機構重疊、職能交叉、多頭管理、銜接不力的現(xiàn)象還是普遍存在，法院、檢察院、監(jiān)獄系統(tǒng)在對社區(qū)矯正的配合、制約等方面也存在一定的問題。 （四）工作人員配備不足。社區(qū)矯正工作人員配備不足，不能發(fā)揮應有的作用。社區(qū)矯正工作人員隊伍建設的效果如何，直接關系到社區(qū)矯正的質(zhì)量。而目前，我國尚缺乏一支專業(yè)化的社區(qū)矯正隊伍，在矯正資源和矯正力量的利用 上社會化程度也不高。社區(qū)矯正工作者的權利義務不明確，矯正隊伍的業(yè)務素質(zhì)不能適應矯正工作的需要。從全國社區(qū)矯正試點中工作人員的現(xiàn)狀來看，普遍存在與社區(qū)矯正工作的任務不相適應的問題，例如思想觀念亟待進一步轉(zhuǎn)變，工作方法亟待進一步改進，專業(yè)化程度亟待加強，專職社區(qū)矯正工作者的待遇需提高。而西方國家社區(qū)矯正機構的人員配備是相當完備的，參與社區(qū)矯正的工作人員主要由專業(yè)人員和志愿者兩部分組成，而且對于專業(yè)人員都有嚴格的學歷要求，都要經(jīng)過嚴格的培訓，都有嚴格的考核標準。相比之下，我國具備高素質(zhì)的、專業(yè)化的、相對穩(wěn)定條件的 社區(qū)矯正工作人員隊伍配備明顯不足。 此外還有其他的一些問題，如社區(qū)矯正工作經(jīng)費配備不足，沒有保障，也與社區(qū)矯正工作沒有法律依據(jù)有著直接的關系，而這也會直接或間接地影響到社區(qū)矯正的效果。以上這些問題的出現(xiàn)，使得目前社區(qū)矯正的試點并不能完全體現(xiàn)出刑罰成本的降低，還可能會成為犯罪率增長的因素之一。不抓緊社區(qū)矯正立法，不明確社區(qū)矯正的法律地位，就難以確保社區(qū)矯正在法制化的軌道上、在健全完善的機制下有效地運行，就無法徹底解決制約社區(qū)矯正順利發(fā)展的法律問題。為了改革完善刑罰執(zhí)行制度，充分發(fā)揮社區(qū)矯正工作在教育矯 正服刑罪犯、維護社會和諧穩(wěn)定、降低刑罰執(zhí)行成本等方面的重要作用，為使寬嚴相濟的刑事政策得到正確貫徹，迫切需要社區(qū)矯正的法制化。 三、對我國社區(qū)矯正法制化的建議 從國外的立法例來看，世界上許多國家和地區(qū)都制定了社區(qū)矯正的法律規(guī)范。這些規(guī)范通常有四種形式：即專門的社區(qū)矯正的法律、專門的刑事執(zhí)行的法律、單行的社區(qū)矯正法律規(guī)范、國際性的社區(qū)矯正法規(guī)。那么我國的社區(qū)矯正立法究竟應該采取哪種立法形式呢？學界和司法界存在著不同的認識。 2021 年 5 月 28 日司法部在京召開了社區(qū)矯正試點工作專家小組會議，對于如 何推進社區(qū)矯正的法制化進程作了專題性研討。其中對于社區(qū)矯正的立法形式和步驟，專家們認為可以分“三步走” :第一步，在刑事訴訟法的修改中，先對社區(qū)矯正作出原則性的規(guī)定；第二步，起草一個刑法修正案，專題規(guī)定社區(qū)矯正的相關內(nèi)容；第三步，待條件成熟后，制定與《監(jiān)獄法》并列的《社區(qū)矯正法》或?qū)烧咄ūP考慮制定統(tǒng)一的《刑罰執(zhí)行法》。專家們還建議，修改現(xiàn)行法律的相關規(guī)定宜粗不宜細，以便為將來擴大社區(qū)矯正適用范圍提供空間。 2021 年 5 月，司法部成立了社區(qū)矯正立法工作領導小組，對立法涉及有關重大問題進行了深入研究。 2021 年 3 月，國務院法制辦會同司法部及中央編辦、最高法、最高撿、公安部等 9 部門聯(lián)合開展社區(qū)矯正立法調(diào)研。在此基礎上，國務院法制辦于 2021 年 6 月向中央政法委報送了《關于報送的函》 (國法秘政函 [2021]233 號 )，提出要“抓緊修改《刑法》、《刑事訴訟法》有關非監(jiān)禁刑執(zhí)行和暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定的研究論證工作。 關于社區(qū)矯正立法的步驟和形式，筆者贊同上述“三步走”的意見。司法實務界目前關于社區(qū)矯正的法制化進程的實際操作也是先修改現(xiàn)行刑事訴訟法和刑法，待條件成熟時再行專門立法。如 2021 年 12月，國務院法制辦 會同公安部、司法部、最高人民法院、最高人民檢察院在反復調(diào)研和論證的基礎上，起草了《刑法》、《刑事訴訟法》修正案草案建議稿。草案建議稿涉及影響和制約社區(qū)矯正開展的最突出問題和確立社區(qū)矯正基本制度最關鍵的內(nèi)容： （一）關于社區(qū)矯正的定性定位。草案建議稿遵循了 2021 年“兩院兩部”在《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》中對社區(qū)矯正的定性定位，即社區(qū)矯正本質(zhì)上屬于一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式。 （二）關于社區(qū)矯正的適用對象。草案建議稿維持現(xiàn)行試點的做法為宜，即社區(qū)矯正適用的對象范圍確定為 5 種，即被判處管制、 被宣告緩刑、被暫予監(jiān)外執(zhí)行、被裁定假釋和被剝奪政治權利在社會上執(zhí)行的罪犯 (以下統(tǒng)稱“五種人” )。 （三）關于社區(qū)矯正的執(zhí)行機關。草案建議稿將《刑法》