【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 回報(bào)。管理中的資源耗費(fèi)屬于企業(yè)的“內(nèi)部事務(wù)”，其他人無(wú)權(quán)干涉，不需要公開化；公共事業(yè)管理其所需資源和經(jīng)費(fèi)部分來(lái)自于 政府補(bǔ)貼，大部分來(lái)自于社會(huì)捐贈(zèng)和提供服務(wù)所得到報(bào)酬等。公共事業(yè)管理的經(jīng)費(fèi)不能任意由公共事業(yè)管理人員支配，必須公開化，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督。 企業(yè)管理的運(yùn)行主要是在利益軌道上進(jìn)行，法律在其活動(dòng)中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)的原初動(dòng)力；公共事業(yè)管理的整個(gè)過(guò)程都受到法律的限制，公共事業(yè)管理嚴(yán)格地在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi)運(yùn)行。 企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，利潤(rùn)額、銷售額、凈收益率、市場(chǎng)占有率的提高等是主要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；公共事業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估偏重于社會(huì)效益，行為的合法性、公眾的滿意度、社會(huì)整 體文明水準(zhǔn)的提高等是評(píng)估公共事業(yè)管理成效的主要指標(biāo)。 公共事業(yè)管理與公共管理的區(qū)別 一般認(rèn)為，公共管理與公共事業(yè)管理是包含與被包含的關(guān)系，即公共管理包含公共事業(yè)管理，公共事業(yè)管理是公共管理的重要組成部分，但兩者也有明顯的區(qū)別。公共管理主要指以政府和非政府的公共組織為依托，為促進(jìn)社會(huì)整體的協(xié) 第二章 基本概念 — 6— 調(diào)發(fā)展，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過(guò)程。 公共管理的主體從整體上來(lái)說(shuō)是政府，其管理活動(dòng)和所提供的服務(wù)不可避免地帶上強(qiáng)制性色彩；而公共事業(yè)管理的受益對(duì)象既可以是社會(huì) 全體成員，也可以是社會(huì)部分成員；社會(huì)成員既可以接受服務(wù)，也可以拒絕服務(wù)，有很大的自主性。 在受教育的層次上，公共管理專業(yè)已具有公共管理碩士學(xué)位，即國(guó)際通行的 Master of Public Administration（ＭＰＡ），其目標(biāo)是為政府部門及非政府公共機(jī)構(gòu)培養(yǎng)高層次、應(yīng)用型專門人才，重點(diǎn)是對(duì)在職公務(wù)員的培訓(xùn)，用來(lái)提高管理社會(huì)的水平。而公共事業(yè)管理人員的培養(yǎng)就比較具體，即主要要求掌握與本專業(yè)領(lǐng)域相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，成為本專業(yè)領(lǐng)域的行家里手。 非營(yíng)利組織、非政府組織、第三部門的概念 作為 社會(huì)組織的基本形式之一，非營(yíng)利組織最早出現(xiàn)在 17 世紀(jì)，伴隨著近代資本主義的產(chǎn)生和發(fā)展，在西方各主要資本主義國(guó)家先后出現(xiàn)了一些帶有政治色彩的社會(huì)團(tuán)體以及主要開展慈善救濟(jì)等社會(huì)公益活動(dòng)的非營(yíng)利組織。 自 20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，隨著世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的市場(chǎng)化、民主化、民營(yíng)化和全球化浪潮，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，非營(yíng)利組織都出現(xiàn)了更加蓬勃發(fā)展的局面。在許多國(guó)家，民營(yíng)化浪潮此起彼伏，推動(dòng)著各國(guó)政府將一個(gè)又一個(gè)的國(guó)有企業(yè)、公營(yíng)部門推向市場(chǎng)，并不得不對(duì)政府自身施行改革，許多公益性領(lǐng)域開始成為競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府也減少了對(duì)這些 領(lǐng)域的補(bǔ)貼，非營(yíng)利組織數(shù)量的增多和規(guī)模的擴(kuò)大使它們逐漸發(fā)展成熟，不僅在一國(guó)內(nèi)部，而且在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，一個(gè)被稱為“全球公民社會(huì)”的非營(yíng)利部門正在逐步形成，并被一些學(xué)者譽(yù)為“代表了 20 世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新”。 概括起來(lái)，所謂非營(yíng)利組織（ non profit anization），是指具備法人資格，以公共服務(wù)為使命，享有免稅優(yōu)待，不以營(yíng)利為目的，組織盈余不分配給內(nèi)部成員的機(jī)構(gòu)或組織。具體可以從以下三個(gè)方面予以界定：第一，不以營(yíng)利為目的。第二，“非分配”的約束條件。正因?yàn)榉菭I(yíng)利組織不以營(yíng)利為 目的，不作損益計(jì)算，所以其組織的營(yíng)利收入、利潤(rùn)以及財(cái)產(chǎn)都不能分配給其員工、經(jīng)理或官員，不作盈余分配。經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所得收入和營(yíng)利只能用于完成組織的工作任務(wù)。第三，政府給予免稅。鑒于非營(yíng)利組織為公眾服務(wù)的性質(zhì)，國(guó)家免除其收入所得稅，有些還可免除其他地方稅，如財(cái)產(chǎn)稅等。應(yīng)該說(shuō)，這三點(diǎn)主要表明了非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性特征。 由于非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍廣泛、方式各異，所以對(duì)非營(yíng)利領(lǐng)域各種組織的稱 第二章 基本概念 — 7— 謂和特征概括也不盡相同。在許多相關(guān)的文獻(xiàn)著作中，與非營(yíng)利組織概念交替使用的還有“非政府組織”（ nongovernmental anizations）、“公民社會(huì)”（ civil society）、第三部門（ the third sector）、“民間組織”（ civil association）等。這些不同的稱謂雖然的確存在一定意義上的差別，但主要是由于不同場(chǎng)合、不同角度使用上的差別以及各國(guó)之間習(xí)慣叫法的不同而引起的。世界銀行把任何民間組織，只要它的目的是扶貧濟(jì)困、維護(hù)窮人利益，保護(hù)環(huán)境，提供基本社會(huì)服務(wù)，或促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，都稱為非政府組織。薩拉蒙則把非政府組織看作是非營(yíng)利組織的一部分，他在上述非營(yíng)利組織的特征之外另加了兩個(gè)特征：非宗教性 （活動(dòng)不是為了吸引新信徒）和非政治性（不卷入推舉公職候選人）。從這個(gè)意義上說(shuō)，非政府組織是一個(gè)比非營(yíng)利組織狹窄得多的概念。我國(guó)清華大學(xué) NGO 研究所所長(zhǎng)王名教授則把非營(yíng)利組織、公民社會(huì)以及非政府組織等同視之，即除去政府部門和以營(yíng)利為目的的企業(yè)（市場(chǎng)部門）之外的一切志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)通稱為非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織與政府組織、企業(yè)組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三大支柱，正因?yàn)榇耍菭I(yíng)利組織也被稱為“第三部門”。應(yīng)該說(shuō)， 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)人們基本上都是在這個(gè)意義上使用上述概念并理解它的意義的。 對(duì)于非營(yíng)利組織的特 征，美國(guó)約翰－霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心概括了五點(diǎn)：除了上面已經(jīng)提到的非營(yíng)利性外，還包括組織性、民間性、自治性、志愿性、組織性，這五個(gè)特征基本概括了非營(yíng)利組織的組織特征、目標(biāo)宗旨、活動(dòng)方式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等主要內(nèi)容。 第三章 國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共事業(yè)管理主體的探討 — 8— 第三章 關(guān)于公共事業(yè)管理主體的探討 由于我國(guó)公共事業(yè)管理是一個(gè)較新的概念，對(duì)它的研究現(xiàn)在還處于初期探索階段，對(duì)公共事業(yè)管理的范圍的界定還比較模糊，因此在對(duì)其主體的界定問(wèn)題上也存在較大分歧。 國(guó)外學(xué)者觀點(diǎn) —— 第三部門是公共事業(yè)管理主體 國(guó)外并沒(méi)有公共事業(yè)管理這一概念，但國(guó)外在政府和市場(chǎng)之 間有一個(gè)中間層，活躍在這一領(lǐng)域并起主導(dǎo)作用的是第三部門。第三部門 20 世紀(jì) 70 年代開始出現(xiàn)后以迅猛的速度朝前發(fā)展，據(jù) 1985 年的統(tǒng)計(jì)資料，從事這類組織的雇傭人員已超過(guò)美國(guó)就業(yè)人員的 25%，擁有國(guó)民私人財(cái)富的 15%。 20 世紀(jì) 90 年代更是一場(chǎng)創(chuàng)建各種非營(yíng)利的、非政府組織的運(yùn)動(dòng)，民眾創(chuàng)建各種團(tuán)體、基金會(huì)和類似組織，它們以開展人道服務(wù)、促進(jìn)基層社會(huì)發(fā)展和保障公民權(quán)利、追求關(guān)系人類福祉等這些似乎為政府所忽視的目標(biāo)為己任。第三部門首要的原因是社會(huì)需要的一部分商品和營(yíng)業(yè)營(yíng)利性企業(yè)不能或不愿提供；其次是非營(yíng)利性企業(yè)可以從社會(huì) 得到營(yíng)利性企業(yè)不能得到的好處 (稅收上的優(yōu)惠 )。第三部門的活動(dòng)既非基于一種強(qiáng)制性的規(guī)范 ,也非以交換服務(wù)或商品來(lái)獲得利潤(rùn)，其顯著特征是非營(yíng)利性、志愿性和專業(yè)主義。正是這些顯著特征決定了它在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中不可或缺的地位 ,顯示了其強(qiáng)大的社會(huì)功能。首先，第三部門的出現(xiàn)改變了社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，使社會(huì)朝著“國(guó)家——— 市場(chǎng) ——— 志愿組織”的三元結(jié)構(gòu)發(fā)展。由于第三部門具有比政府公共部門更靈活、更好的創(chuàng)新機(jī)制和更為廣泛的參與基礎(chǔ)，所以它能夠使公民的參與需要得到滿足，緩解社會(huì)突出問(wèn)題的壓力，并起著制度創(chuàng)新的作用，解決了一些政府解決 不了的問(wèn)題，從而避免“政府失靈”現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時(shí)，由于第三部門具有非營(yíng)利性、社會(huì)志愿的特點(diǎn)，所以它能通過(guò)社會(huì)福利服務(wù)這種利他行動(dòng)來(lái)促進(jìn)社會(huì)性倫理的完善，增進(jìn)社會(huì)的信任基礎(chǔ)，解決了市場(chǎng)所不能解決的問(wèn)題，從而避免“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象的產(chǎn)生。第三部門正逐漸成為社會(huì)格局三極中的一極，具有十分重要的社會(huì)功能。其次，第三部門在某種程度上促進(jìn)了社會(huì)整合。它的社會(huì)整合功能主要體現(xiàn)于它對(duì)組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間的整合及對(duì)社會(huì)公民之間的整合。這種整合功能實(shí)質(zhì)上也源于在社會(huì)公私領(lǐng)域中的獨(dú)特地位。第三部門的興起 ,在政府與公民之間搭起了一座溝 通的橋梁 ,一方面它傳導(dǎo)政府政策 ,另一方面又反映民眾的訴求。 第三章 國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共事業(yè)管理主體的探討 — 9— 國(guó)內(nèi)學(xué)者觀點(diǎn) — 公共組織是公共事業(yè)管理主體 《公共事業(yè)管理概論》一書中，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的公共事業(yè)管理主體，是在一定環(huán)境中產(chǎn)生的以政府為核心公共組織系統(tǒng)。 政府的基本屬性決定了在任何一個(gè)社會(huì)中管理公共事業(yè)都是政府的一項(xiàng)基本職責(zé)，政府的基本屬性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的特定地位，決定了政府是管理主體體系中最為基本的組織，也是整個(gè)管理主體系統(tǒng)的核心。求則取決于政府的認(rèn)識(shí)，以及政府所代表的利益制約。 這里的非政府組織指依靠社會(huì)權(quán)力，以增進(jìn)社會(huì) 公共利益 為組織目標(biāo)的的非官方的非營(yíng)利性的社會(huì)組織。也就是社會(huì)眾多管理層中從事社會(huì)公共事務(wù)管理和服務(wù)的非營(yíng)利性的社會(huì)中介組織。 社會(huì)公共事務(wù)產(chǎn)生于社會(huì)，最終也必然落實(shí)到社會(huì)，構(gòu)成了公共事業(yè)管理的一個(gè)重要的領(lǐng)域或?qū)用?。在這一特定領(lǐng)域中的諸多涉及公眾基本生活利益的事務(wù)，是政府不能干或不常干，企業(yè)不愿干，而只能交由社會(huì)并最終由非政府組織干的事務(wù)。以非政府組織所具有的特性，決定了非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)必要的組成部分。非政府組織作為公共事業(yè)管理主體的合理性，具體表現(xiàn)在：非政府組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主 要承擔(dān)者。面對(duì)廣大公眾豐富多彩的需求，非政府組織管理的效果往往要好于政府組織。非政府組織能提高公共事業(yè)產(chǎn)品的有效供給。當(dāng)代的實(shí)踐證明，在公共產(chǎn)品供給的操作、實(shí)施層面，非政府組織往往比政府部門具有更高的效率，非政府組織應(yīng)該成為公共事業(yè)管理的主體。非政府組織能較好地滿足社會(huì)多元化的要求，非政府組織產(chǎn)生發(fā)展本身就是社會(huì)需求利益格局多元化的結(jié)果，它所追求的也正是滿足特定群體的利益要求。從而緩解社會(huì)不同群體對(duì)政府不同要求的壓力，使政府可以專心于提供純公共產(chǎn)品。非政府組織作為公共事業(yè)管理主體，是當(dāng)代社會(huì)包括社會(huì)公共事業(yè) 在內(nèi)的整個(gè)公共管理社會(huì)化和市場(chǎng)化的必然要求。 當(dāng)然還必須指出，非政府組織一方面是公共事業(yè)管理操作、實(shí)施層面的公共服務(wù)的提供者和管理者，另一方面它必須在政府制定的有關(guān)法律法規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，并受到政府的監(jiān)督，是政府進(jìn)行公共事業(yè)管理的管理對(duì)象之一。 事業(yè)單位是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的非政治、非經(jīng)濟(jì)的關(guān)系到人民大眾基本利益的社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域提供公共服務(wù)和進(jìn)行管理的實(shí)際承擔(dān)者。傳統(tǒng)的事業(yè)單位總體上是具有準(zhǔn)政府性的組織，政府正是通過(guò)事業(yè)單位管理體制實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的行政化管理。事業(yè)單位是我國(guó)公共事業(yè)管理的主要承擔(dān) 者。 [4] 第三章 國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共事業(yè)管理主體的探討 — 10— 對(duì)于國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共事業(yè)管理主體觀點(diǎn)的評(píng)述 就目前我國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，政府是公共事業(yè)管理主體的論點(diǎn)擁有更多的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，因?yàn)槲覈?guó)在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，形成了政企事一體的管理體制，隨著改革開放以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，這一管理體制的弊端暴露無(wú)遺。因此政府改革提上日程，首先是政企分開，廣泛建立各種性質(zhì)的企業(yè)，國(guó)有企業(yè)不在一統(tǒng)天下。但政事仍為一體，事業(yè)單位改革目前正如火如荼。到目前為止，總的來(lái)說(shuō)政府還是在相當(dāng)程度上介入一些它本該退出的領(lǐng)域。政府的職責(zé)是進(jìn)行行政管理，同時(shí)進(jìn)行公共事業(yè)管理只能使政府不能 專心提供公共物品，而且它在提供準(zhǔn)公共物品方面是低效率的。 所以政府不能作為公共事業(yè)管理的主體，隨著改革的深入政府會(huì)逐漸淡出。這方面我們應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)外政府在對(duì)公共事業(yè)的管理上一向是放權(quán)和政策引導(dǎo)，不進(jìn)行直接干預(yù)，并且積極扶持第三部門的發(fā)展，把第三部門作為公共事業(yè)管理主體來(lái)培育和管理。 由于歷史原因，我國(guó)社會(huì)力量薄弱，民間組織缺乏。我國(guó)法律法規(guī)直到 1998年才作出關(guān)于社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會(huì)此類非營(yíng)利組織的規(guī)定，但這至少證明政府開始培育社會(huì)力量，開始把一部分公共事業(yè)管理移交給合理合法的非營(yíng)利性組織 。但這些規(guī)定還不夠具體詳細(xì)，某些方面的規(guī)定還能看出政府不合理的限制。 對(duì)此，作者在分析了面各個(gè)觀點(diǎn)的同時(shí)，提出自己對(duì)于公共事業(yè)管理主體的新主張。并在下面的章節(jié)予于闡述。 第四章 公共事業(yè)管理主體的確定 — 11— 第四章 公共事業(yè)管理主體的確定 公共事業(yè)管理主體確定的理論依據(jù) 制度相容原理 沒(méi)有絕對(duì)高效的制度，也沒(méi)有絕對(duì)低效的制度，只要能促進(jìn)組織高效發(fā)展的制度就是與組織相匹配的制度，不能促進(jìn)組織高效發(fā)展的制度就不是與組織相匹配的制度。管理中也是同樣的道理，能夠促進(jìn)更有效的管理的組織就是與管理相匹配的組織。 現(xiàn) 代公共產(chǎn)品理論主要是通過(guò)公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品等概念和范疇對(duì)社會(huì)中不同屬性的產(chǎn)品進(jìn)行把握，從而明確界定公共管理的邊界的。 公共物品指無(wú)論個(gè)人是否想要購(gòu)買，其利益不可分割地被擴(kuò)散給社會(huì)全體成員的物品。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性， 市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)與失靈原理 市場(chǎng)體制在合理配置資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上具有強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)：信息傳遞高效率，在供求力量作用下的價(jià)格機(jī)制是最有效和伸展最廣泛的社會(huì)調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)；市場(chǎng)通過(guò)其分配機(jī)制使參與者的市場(chǎng)活動(dòng)努力得到適當(dāng)?shù)某陥?bào)，可以很好地激發(fā)生產(chǎn)社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造力；在市場(chǎng)體制下，擁有不 同資源稟賦的市場(chǎng)參與者可以通過(guò)市場(chǎng)和契約關(guān)系合理地結(jié)合在一起，組成所需要的不同規(guī)模和不同性質(zhì)的企業(yè)以及其他形式的市場(chǎng)組織，以集體協(xié)同的努力去致力于市