【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 界知識(shí)出版社 ,1999 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊(duì)派遣難問(wèn)題研究 5 國(guó)與非洲衛(wèi)生合作所取得的成績(jī)。同時(shí)他認(rèn)為，中國(guó)與非洲的醫(yī)療合作應(yīng)該進(jìn)行多方面的改革，如提高援外醫(yī)療隊(duì)員的水平和待遇、倡導(dǎo)形式多樣的醫(yī)療合作、加強(qiáng)與國(guó)際多邊、雙邊組織的合作，共同促進(jìn)第三世界國(guó)家的衛(wèi)生發(fā)展。 ① 中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院西亞非洲研究所副所長(zhǎng)徐偉忠教授指出，目前中國(guó)對(duì)非醫(yī)療援助面臨的主要挑戰(zhàn)是援外醫(yī)療隊(duì)派遣難、管理難、經(jīng)費(fèi)總體不足；非洲國(guó)家自身能力建 設(shè)薄弱，需要進(jìn)一步培養(yǎng)非洲衛(wèi)生人才；確定對(duì)非醫(yī)援與合作的重點(diǎn)，把初級(jí)衛(wèi)生保健、公共衛(wèi)生尤其是疾病預(yù)防控制納入未來(lái)中非合作重點(diǎn)。通過(guò)分析，徐教授認(rèn)為隨著國(guó)際衛(wèi)生合作出現(xiàn)了新變化，中國(guó)要更好地學(xué)習(xí)外國(guó)援助經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)對(duì)外醫(yī)療援助隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化，彌補(bǔ)中國(guó)資金相對(duì)短缺、信息了解渠道不暢、對(duì)國(guó)際衛(wèi)生規(guī)范了解不足等方面的欠缺。文章主張中國(guó)將非洲作為中國(guó)多邊衛(wèi)生合作的重要試驗(yàn)區(qū)。 ② 商務(wù)部研究院亞洲與非洲研究所王 濼 副所長(zhǎng)指出，國(guó)際金融危機(jī)導(dǎo)致可用的公共衛(wèi)生資源減少，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及國(guó)際影響力的提升，使中國(guó)需要承擔(dān)更多的 國(guó)際責(zé)任，這些為中國(guó)在新時(shí)期開(kāi)展與非洲國(guó)家的醫(yī)療衛(wèi)生合作提出了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，中非醫(yī)療援助合作的形式和內(nèi)容都需要根據(jù)國(guó)內(nèi)外的實(shí)際要求適時(shí)調(diào)整。 ③ 王小林、張德亮和朱紀(jì)明等學(xué)者從人力資源視角揭示了中國(guó)對(duì)外衛(wèi)生合作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，通過(guò)回顧與總結(jié)，他們發(fā)現(xiàn)了中國(guó)半個(gè)多世紀(jì)的對(duì)外衛(wèi)生人力資源援助的成功之處在于充分利用自身的優(yōu)勢(shì)，注重選擇適宜技術(shù)，形成了以醫(yī)療衛(wèi)生官員（側(cè)重醫(yī)療衛(wèi)生制度與政策）、醫(yī)科研究生（著眼未來(lái)、培育精英）和醫(yī)療隊(duì)（應(yīng)急，滿(mǎn)足當(dāng)前需要）三位一體的對(duì)外衛(wèi)生人才資源框架。 ④ 三是 對(duì)中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)改革必要性進(jìn)行研究分析。施士德在《新形勢(shì)下援外醫(yī)療工作的建議》中以上海援摩洛哥醫(yī)療隊(duì)作實(shí)證分析，提出要特別關(guān)注加強(qiáng)援外醫(yī)療隊(duì)伍的建設(shè)和對(duì)隊(duì)員的人文關(guān)懷 ⑤ ，這在后來(lái)衛(wèi)生部提高隊(duì)員駐地宿舍配置標(biāo)準(zhǔn)、不斷加大醫(yī)療隊(duì)文娛設(shè)施以及生活物資配備中得以體現(xiàn)。劉振國(guó)和鄭玉榮在《對(duì)援外醫(yī)療隊(duì)改革的幾點(diǎn)思考》中指出，中國(guó)對(duì)外醫(yī)療援助應(yīng)與國(guó)際慣例接軌，由受援國(guó)承擔(dān)一部分費(fèi)用，用于提高隊(duì)員待遇，并允許攜帶家屬。 ⑥ 文章觀點(diǎn)新穎，其中“援外醫(yī)療隊(duì)是單純的勞務(wù)輸出”正是當(dāng)今影響醫(yī) 務(wù)人員參加醫(yī)療隊(duì)的其中一個(gè)重要的觀念障礙。呂博的《改革援外醫(yī)療工作 ① 李安山 .中非醫(yī)療合作 50 年 —— 成就、挑戰(zhàn)與未來(lái) [M]//北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時(shí)代中非衛(wèi)生合作與國(guó)家形象 .北京 :世界知識(shí)出版社 ,2020 ② 徐偉忠 .中非多邊衛(wèi)生合作 —— 現(xiàn)狀與展望 [M]// 北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時(shí)代中非衛(wèi)生合作與國(guó)家形象 . 北京 :世界知識(shí)出版社 ,2020 ③ 王 濼 .中國(guó)援外政策變遷對(duì)中非 醫(yī)療衛(wèi)生合作的影響 [M]//北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時(shí)代中非衛(wèi)生合作與國(guó)家形象 . 北京 :世界知識(shí)出版社 ,2020 ④ 王小林 ,張德亮 ,朱紀(jì)明 .中國(guó)對(duì)外衛(wèi)生人力資源援助 :經(jīng)驗(yàn)與啟示 [M]// /北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時(shí)代中非衛(wèi)生合作與國(guó)家形象 . 北京 :世界知識(shí)出版社 ,2020 ⑤ 施士德 .新形勢(shì)下援外醫(yī)療工作的建議 [J].中國(guó)衛(wèi)生資源 ,2020(9) ⑥ 劉振國(guó) ,鄭玉榮 .對(duì)援外醫(yī)療隊(duì)改革的幾點(diǎn)思考 [J].醫(yī)學(xué)研究通訊 ,1997(10) 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊(duì)派遣難問(wèn)題研究 6 促進(jìn)互利合作深入發(fā)展》提出派遣醫(yī)療隊(duì)?wèi)?yīng)提升到“互利雙贏”的層次，如以援帶貿(mào)，為中國(guó)醫(yī)療企業(yè)牽線搭橋，把醫(yī)療產(chǎn)品打入缺醫(yī)少藥的非洲。 ① 楊桂林 ② 等學(xué)者經(jīng)過(guò)把中國(guó)醫(yī)療援助也門(mén)的方式和德國(guó)援也醫(yī)療作橫向?qū)Ρ群螅l(fā)現(xiàn)中國(guó)分散的援也醫(yī)療模式影響了隊(duì)員醫(yī)療技術(shù)的發(fā)揮，德國(guó)以慈善活動(dòng)進(jìn)行醫(yī)療援助更能得到當(dāng)?shù)鼐用竦目隙ê驼J(rèn)可，因此建議相關(guān)部門(mén)重新思考援外醫(yī)療的定位和走向。衛(wèi)生部國(guó)際合作司《加強(qiáng)實(shí)施新戰(zhàn)略改革援助非洲醫(yī)療工作》 ③ 一文針對(duì)當(dāng)前援外醫(yī)療隊(duì)派遣難和管 理難等問(wèn)題，從官方角度提出援外醫(yī)療新思路。 四是 把援外醫(yī)療隊(duì)看作是國(guó)家形象和軟實(shí)力表現(xiàn)工具來(lái)研究。張春在《醫(yī)療外交與軟實(shí)力培育》一文中以援外醫(yī)療隊(duì)為例，探討了醫(yī)療外交和軟實(shí)力的關(guān)系，剖析醫(yī)療外交對(duì)中國(guó)在非洲軟實(shí)力培育的歷史貢獻(xiàn)，認(rèn)為援外醫(yī)療隊(duì)的派遣為中非關(guān)系的發(fā)展、中國(guó)在非洲的軟實(shí)力培育發(fā)揮了不可磨滅的作用。 ④ 《全球衛(wèi)生事件中非衛(wèi)生合作與國(guó)家形象》一書(shū)認(rèn)為援外醫(yī)療隊(duì)不僅提高了受援國(guó)人民的健康水平，極大地促進(jìn)了中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家人民之間的友誼，贏取了廣泛的贊譽(yù)，為中國(guó)在第三世界樹(shù)立了良好的國(guó)家形象。 ⑤ 同樣，中國(guó)研究非洲問(wèn)題專(zhuān)家李安山教授在《為中國(guó)正名：中國(guó)的非洲戰(zhàn)略與國(guó)家形象》中指出，國(guó)家形象的確立有賴(lài)于宣傳，而中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)就是僅次于坦贊鐵路的第二個(gè)宣傳亮點(diǎn)。李教授認(rèn)為援外醫(yī)療隊(duì)這項(xiàng)“時(shí)間最長(zhǎng)、涉及國(guó)家最多、成效最顯著、影響最廣泛”的項(xiàng)目在非洲取得良好效益并贏得非洲國(guó)家的認(rèn)同，促進(jìn)了中國(guó)形象的樹(shù)立。 ⑥ 綜述 小結(jié) 通過(guò)對(duì) 國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)對(duì)外醫(yī)療援助的研究分析，筆者發(fā)現(xiàn)此類(lèi)文獻(xiàn)比較缺乏，少有的也局限于史實(shí)闡述、或在外交專(zhuān)著中小邊幅提及，即便是有對(duì)援外醫(yī)療隊(duì)派遣難思考的文獻(xiàn)也僅限于羅列派遣難現(xiàn) 象，缺少?gòu)恼邎?zhí)行角度切入，因此筆者以影響政策執(zhí)行因素分析對(duì)外醫(yī)療援助不僅有可行性及現(xiàn)實(shí)意義，還能充實(shí)對(duì)中國(guó)醫(yī)療援助文獻(xiàn)的多樣性 。 ① 呂博 .改革援外醫(yī)療工作促進(jìn)互利合作深入發(fā)展 [J].發(fā)展與合作 ,1997(12) ② 王桂林 ,謝少波 ,王旭梅 .援外醫(yī)療面臨的困惑和思考 [J].醫(yī)學(xué)與哲學(xué) ,2020(5) ③ 衛(wèi)生部國(guó)際合作司 .加強(qiáng)實(shí)施新戰(zhàn)略改革援助非洲醫(yī)療工作 [J].西亞非洲 ,2020(5) ④ 張春 .醫(yī)療外交與軟實(shí)力培育 [J].現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系 ,2020(3) ⑤ 北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時(shí)代中非衛(wèi)生合作與國(guó)家形象 [M].北京 :世界知識(shí)出版社 ,2020 ⑥ 李安山 .為中國(guó)正名 :中國(guó)的非洲戰(zhàn)略與國(guó)家形象 [J].世界經(jīng)濟(jì)與政治 ,2020(4) 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊(duì)派遣難問(wèn)題研究 7 研究的理論基礎(chǔ) 衛(wèi)生政策三角形理論 1994 年英國(guó)學(xué)者 Gill Walt 和 Lucy Gilson 提出了影響衛(wèi)生政策有效執(zhí)行的四大因素，衛(wèi)生政策三角形理論 （ Health Policy Triangle） ① ， 見(jiàn)圖 11。 衛(wèi)生政策三角形理論由政策涉及者（ Actors）、政策環(huán)境 （ Context） 、政策本身因素 （ Content） 和政策執(zhí)行過(guò)程 （ Process）四部分 組成 。 C o n t e x tP r o c e s sC o n t e n t A c t o r s I n d i v i d u a l s G r o u p s O r g a n i z a t i o n s 圖 11 衛(wèi)生政策三角形理論 其中 ， 政策涉及者位于三角形中心位置，代表政策執(zhí)行中人所處的主導(dǎo)地位， 體現(xiàn) 了政策涉及者 是 綜合政策本身、政策環(huán)境和政策執(zhí)行三方面因素 做出的決策 。政策涉及者，指對(duì)衛(wèi)生政策執(zhí)行可能造成影響的個(gè)人、組織或 機(jī)構(gòu) 。政策涉及者一般代表不同的利益集團(tuán)，例如個(gè)人、國(guó)際非政府組織、國(guó)內(nèi)非政府組織、壓力群體 /利益群體、國(guó)際機(jī)構(gòu)組織、雙邊辦事處、政策出資財(cái)團(tuán)、私人產(chǎn)業(yè)和大眾傳媒等。由于一項(xiàng)政策的出臺(tái)和執(zhí)行會(huì)對(duì) 部分 利益集團(tuán)產(chǎn)生不同程度影響， 因此利益集團(tuán)從自身角度考慮，對(duì) 是否 執(zhí)行政策 有自己的意見(jiàn) 和想法 ； 政策環(huán)境指對(duì)政策執(zhí)行可能產(chǎn)生影響的國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素，具體可分為以下四類(lèi)：一是環(huán)境因素，指短暫的卻對(duì)政策造成影響的如戰(zhàn)亂、干旱等因素。二是結(jié)構(gòu)性因素，這指的是相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)元素，如國(guó)家政治體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式、所處地理環(huán)境特征等。三是文化因素，如政策執(zhí)行所在地人民的宗教信仰、民族派 ① 見(jiàn) HealthKnowledge 網(wǎng)站，cipleapproachespolicyformation, 2020 年 3 月 25 日可訪問(wèn) 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊(duì)派遣難問(wèn)題研究 8 別和性別。四是國(guó)際或外在因素，尤其是一些政策的推行需要若干國(guó)家、或區(qū)域乃至多邊組織攜手合作才能有效執(zhí)行； 政策本身因素指的是政策內(nèi)容 是否科學(xué)、合理，這是 政策能否 得到 有效執(zhí)行的基礎(chǔ)； 政策執(zhí)行過(guò)程具體指一項(xiàng)政策從醞釀起草、初步擬定、討論論證、反復(fù)修訂、政策執(zhí)行到政策評(píng)估的過(guò)程 。 政策執(zhí)行的相關(guān)理論 政策執(zhí)行是政策過(guò)程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)（理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。 ① 政策執(zhí)行的 程度 直接 決定了政策實(shí)施的程度和范圍，也 是檢驗(yàn)政策是否合理可行的重要渠道和進(jìn)行再?zèng)Q策的實(shí)踐依據(jù)。但是，政策執(zhí)行不是孤立進(jìn)行的， 而 是在復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)中執(zhí)行，并受到諸如執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策的理解、執(zhí)行機(jī)構(gòu)力度、政策資源投入程度及政策所處環(huán)境等 因素影響， 導(dǎo)致政策實(shí)施后 不能取得預(yù)期的效果， 可能 造成政策執(zhí)行走樣， 甚至 難以執(zhí)行。 歸納而言， 影響政策執(zhí)行的障礙因素主要有： 執(zhí)行內(nèi)容。 執(zhí)行內(nèi)容指的是政策本身。政策內(nèi)容制定得當(dāng)、質(zhì)量高執(zhí)行起來(lái)事半功倍，反之不但會(huì)使政策無(wú)法執(zhí)行，還造成國(guó)家人力、財(cái)力 、 物力的損失。科學(xué)性和可行性是衡量政策質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。科學(xué)性 指政策制定程序的合理性；可行性指政策制定過(guò)程要 充分考慮 現(xiàn)實(shí)中的困難、環(huán)境與 條件 限制 ，實(shí)踐性要強(qiáng) 。 執(zhí)行主體 。 政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中起著 至關(guān)重要的作用，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)政策都需要依賴(lài)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員來(lái)承擔(dān)，因此 對(duì)執(zhí)行主體的分析就是對(duì)人的思想和決策過(guò)程進(jìn)行分析。政策執(zhí)行過(guò)程中， 執(zhí)行 主體 對(duì)政策的理解和接受能力決 定了執(zhí)行者是真正理解還是歪曲了 政策。 同時(shí)，政策本身對(duì)執(zhí)行主體而言是否存在利益驅(qū)動(dòng)或沖突、執(zhí)行主體機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理、執(zhí)行人員綜合素質(zhì)是高是低等因素也同樣影響政策執(zhí)行的效果 。 作用對(duì)象 。 政策的作用對(duì)象即目標(biāo)群體，指由于執(zhí)行某項(xiàng) 政策而 不得不 調(diào)整其行為的個(gè) 人或群體。 政策作用對(duì)象會(huì)根據(jù)具體政策內(nèi)容以及自身利益訴求和價(jià)值觀等因素來(lái)決定政策執(zhí)行的可接受度，這正是政策執(zhí)行有效與否的關(guān)鍵。也就是說(shuō)，一旦作用對(duì)象對(duì)政策予以認(rèn)同，政 策執(zhí)行將得以順利開(kāi)展，預(yù)期政策效果很有可能得以順利實(shí)現(xiàn)。相 ① 陳振明 .公共政策分析 [M].北京 :中國(guó)人民大學(xué)出版社 ,2020 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊(duì)派遣難問(wèn)題研究 9 反，政策執(zhí)行過(guò)程的阻力將陡增，必然降低政策執(zhí)行的有效性。 政策環(huán)境 。 政策執(zhí)行需要在社會(huì)中進(jìn)行，因此要受到所處環(huán)境的影響和制約。政策環(huán)境包括自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)心理環(huán)境等，這些環(huán)境構(gòu)成了 政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，影響著執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程 ，不適宜的環(huán)境必將妨礙政策的有效執(zhí)行。 資源投入 。 政策資源投入是指為確保政策順利執(zhí)行而需要花費(fèi)的代價(jià)，政策資源包括人力資源、物力資源、財(cái)力資源和信息資源。只有政策運(yùn)行過(guò)程中投入足夠的和必要的資源，才能 使政策達(dá)到預(yù)期的效果 。否則，一切只是紙上談兵。 本文 的理論視角 為分析影響援外醫(yī)療隊(duì)派遣政策有效執(zhí)行的阻礙因素，筆者結(jié)合上述中外關(guān)于影響政策執(zhí)行的理論，從國(guó)內(nèi) 政策執(zhí)行視角 入手 ， 以國(guó)外衛(wèi)生政策三角形理論的四個(gè)維度對(duì)阻礙因素進(jìn)行分類(lèi)， 深入探討 援外醫(yī)療 政策執(zhí)行中遇到的困難與 成因 。 在廣東省援外醫(yī)療隊(duì)派遣難的問(wèn)題研究中， Content 指派遣援外醫(yī)療隊(duì)員政策內(nèi)容，著重分析的是政策中不完善、不科學(xué)、不盡人意、影響政策執(zhí)行的因素； Context 指影響派遣政策執(zhí)行的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境因素，由于政策執(zhí)行涉及國(guó) 內(nèi)和受援國(guó)，所以環(huán)境因素包括國(guó)內(nèi)外環(huán)境； Actors 主要指援外派遣政策涉及到的衛(wèi)生行政部門(mén)、派員醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員等不同利益群體以及他們對(duì)于派出援外醫(yī)療隊(duì)的不同反應(yīng)和行為； Process 探究援外醫(yī)療政策制定過(guò)程中存在怎樣的缺陷和漏洞導(dǎo)致政策執(zhí)行遇到的困難。在 第二、三章中 ，將穿插對(duì)援外醫(yī)療政策不同利益群體（ 衛(wèi)生行政部門(mén)、派員單位、醫(yī)護(hù)人員 ）對(duì)執(zhí)行派遣醫(yī)療隊(duì)政策的看法和意見(jiàn)，以了解執(zhí)行過(guò)程中存在的實(shí)際困難。 研究方法 本文研究方法以實(shí)證研究中的定性研究為主，結(jié)合筆者工作實(shí)際，綜合運(yùn)用： 個(gè)案研究法。 個(gè)案 研究法 是指對(duì)某一個(gè)體、某一群體或某一