【文章內(nèi)容簡介】 界知識出版社 ,1999 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊派遣難問題研究 5 國與非洲衛(wèi)生合作所取得的成績。同時他認(rèn)為，中國與非洲的醫(yī)療合作應(yīng)該進行多方面的改革，如提高援外醫(yī)療隊員的水平和待遇、倡導(dǎo)形式多樣的醫(yī)療合作、加強與國際多邊、雙邊組織的合作，共同促進第三世界國家的衛(wèi)生發(fā)展。 ① 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院西亞非洲研究所副所長徐偉忠教授指出，目前中國對非醫(yī)療援助面臨的主要挑戰(zhàn)是援外醫(yī)療隊派遣難、管理難、經(jīng)費總體不足；非洲國家自身能力建 設(shè)薄弱，需要進一步培養(yǎng)非洲衛(wèi)生人才；確定對非醫(yī)援與合作的重點，把初級衛(wèi)生保健、公共衛(wèi)生尤其是疾病預(yù)防控制納入未來中非合作重點。通過分析，徐教授認(rèn)為隨著國際衛(wèi)生合作出現(xiàn)了新變化，中國要更好地學(xué)習(xí)外國援助經(jīng)驗，促進對外醫(yī)療援助隊伍的專業(yè)化，彌補中國資金相對短缺、信息了解渠道不暢、對國際衛(wèi)生規(guī)范了解不足等方面的欠缺。文章主張中國將非洲作為中國多邊衛(wèi)生合作的重要試驗區(qū)。 ② 商務(wù)部研究院亞洲與非洲研究所王 濼 副所長指出，國際金融危機導(dǎo)致可用的公共衛(wèi)生資源減少，中國經(jīng)濟的快速發(fā)展以及國際影響力的提升，使中國需要承擔(dān)更多的 國際責(zé)任，這些為中國在新時期開展與非洲國家的醫(yī)療衛(wèi)生合作提出了新的機遇和挑戰(zhàn)，中非醫(yī)療援助合作的形式和內(nèi)容都需要根據(jù)國內(nèi)外的實際要求適時調(diào)整。 ③ 王小林、張德亮和朱紀(jì)明等學(xué)者從人力資源視角揭示了中國對外衛(wèi)生合作的機遇與挑戰(zhàn)，通過回顧與總結(jié)，他們發(fā)現(xiàn)了中國半個多世紀(jì)的對外衛(wèi)生人力資源援助的成功之處在于充分利用自身的優(yōu)勢，注重選擇適宜技術(shù)，形成了以醫(yī)療衛(wèi)生官員（側(cè)重醫(yī)療衛(wèi)生制度與政策）、醫(yī)科研究生（著眼未來、培育精英）和醫(yī)療隊（應(yīng)急，滿足當(dāng)前需要）三位一體的對外衛(wèi)生人才資源框架。 ④ 三是 對中國援外醫(yī)療隊改革必要性進行研究分析。施士德在《新形勢下援外醫(yī)療工作的建議》中以上海援摩洛哥醫(yī)療隊作實證分析，提出要特別關(guān)注加強援外醫(yī)療隊伍的建設(shè)和對隊員的人文關(guān)懷 ⑤ ，這在后來衛(wèi)生部提高隊員駐地宿舍配置標(biāo)準(zhǔn)、不斷加大醫(yī)療隊文娛設(shè)施以及生活物資配備中得以體現(xiàn)。劉振國和鄭玉榮在《對援外醫(yī)療隊改革的幾點思考》中指出，中國對外醫(yī)療援助應(yīng)與國際慣例接軌，由受援國承擔(dān)一部分費用，用于提高隊員待遇，并允許攜帶家屬。 ⑥ 文章觀點新穎，其中“援外醫(yī)療隊是單純的勞務(wù)輸出”正是當(dāng)今影響醫(yī) 務(wù)人員參加醫(yī)療隊的其中一個重要的觀念障礙。呂博的《改革援外醫(yī)療工作 ① 李安山 .中非醫(yī)療合作 50 年 —— 成就、挑戰(zhàn)與未來 [M]//北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時代中非衛(wèi)生合作與國家形象 .北京 :世界知識出版社 ,2020 ② 徐偉忠 .中非多邊衛(wèi)生合作 —— 現(xiàn)狀與展望 [M]// 北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時代中非衛(wèi)生合作與國家形象 . 北京 :世界知識出版社 ,2020 ③ 王 濼 .中國援外政策變遷對中非 醫(yī)療衛(wèi)生合作的影響 [M]//北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時代中非衛(wèi)生合作與國家形象 . 北京 :世界知識出版社 ,2020 ④ 王小林 ,張德亮 ,朱紀(jì)明 .中國對外衛(wèi)生人力資源援助 :經(jīng)驗與啟示 [M]// /北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時代中非衛(wèi)生合作與國家形象 . 北京 :世界知識出版社 ,2020 ⑤ 施士德 .新形勢下援外醫(yī)療工作的建議 [J].中國衛(wèi)生資源 ,2020(9) ⑥ 劉振國 ,鄭玉榮 .對援外醫(yī)療隊改革的幾點思考 [J].醫(yī)學(xué)研究通訊 ,1997(10) 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊派遣難問題研究 6 促進互利合作深入發(fā)展》提出派遣醫(yī)療隊?wèi)?yīng)提升到“互利雙贏”的層次，如以援帶貿(mào)，為中國醫(yī)療企業(yè)牽線搭橋，把醫(yī)療產(chǎn)品打入缺醫(yī)少藥的非洲。 ① 楊桂林 ② 等學(xué)者經(jīng)過把中國醫(yī)療援助也門的方式和德國援也醫(yī)療作橫向?qū)Ρ群螅l(fā)現(xiàn)中國分散的援也醫(yī)療模式影響了隊員醫(yī)療技術(shù)的發(fā)揮，德國以慈善活動進行醫(yī)療援助更能得到當(dāng)?shù)鼐用竦目隙ê驼J(rèn)可，因此建議相關(guān)部門重新思考援外醫(yī)療的定位和走向。衛(wèi)生部國際合作司《加強實施新戰(zhàn)略改革援助非洲醫(yī)療工作》 ③ 一文針對當(dāng)前援外醫(yī)療隊派遣難和管 理難等問題，從官方角度提出援外醫(yī)療新思路。 四是 把援外醫(yī)療隊看作是國家形象和軟實力表現(xiàn)工具來研究。張春在《醫(yī)療外交與軟實力培育》一文中以援外醫(yī)療隊為例，探討了醫(yī)療外交和軟實力的關(guān)系，剖析醫(yī)療外交對中國在非洲軟實力培育的歷史貢獻，認(rèn)為援外醫(yī)療隊的派遣為中非關(guān)系的發(fā)展、中國在非洲的軟實力培育發(fā)揮了不可磨滅的作用。 ④ 《全球衛(wèi)生事件中非衛(wèi)生合作與國家形象》一書認(rèn)為援外醫(yī)療隊不僅提高了受援國人民的健康水平，極大地促進了中國和其他發(fā)展中國家人民之間的友誼，贏取了廣泛的贊譽，為中國在第三世界樹立了良好的國家形象。 ⑤ 同樣，中國研究非洲問題專家李安山教授在《為中國正名：中國的非洲戰(zhàn)略與國家形象》中指出，國家形象的確立有賴于宣傳，而中國援外醫(yī)療隊就是僅次于坦贊鐵路的第二個宣傳亮點。李教授認(rèn)為援外醫(yī)療隊這項“時間最長、涉及國家最多、成效最顯著、影響最廣泛”的項目在非洲取得良好效益并贏得非洲國家的認(rèn)同，促進了中國形象的樹立。 ⑥ 綜述 小結(jié) 通過對 國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對中國對外醫(yī)療援助的研究分析，筆者發(fā)現(xiàn)此類文獻比較缺乏，少有的也局限于史實闡述、或在外交專著中小邊幅提及，即便是有對援外醫(yī)療隊派遣難思考的文獻也僅限于羅列派遣難現(xiàn) 象，缺少從政策執(zhí)行角度切入，因此筆者以影響政策執(zhí)行因素分析對外醫(yī)療援助不僅有可行性及現(xiàn)實意義，還能充實對中國醫(yī)療援助文獻的多樣性 。 ① 呂博 .改革援外醫(yī)療工作促進互利合作深入發(fā)展 [J].發(fā)展與合作 ,1997(12) ② 王桂林 ,謝少波 ,王旭梅 .援外醫(yī)療面臨的困惑和思考 [J].醫(yī)學(xué)與哲學(xué) ,2020(5) ③ 衛(wèi)生部國際合作司 .加強實施新戰(zhàn)略改革援助非洲醫(yī)療工作 [J].西亞非洲 ,2020(5) ④ 張春 .醫(yī)療外交與軟實力培育 [J].現(xiàn)代國際關(guān)系 ,2020(3) ⑤ 北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 .全球衛(wèi)生時代中非衛(wèi)生合作與國家形象 [M].北京 :世界知識出版社 ,2020 ⑥ 李安山 .為中國正名 :中國的非洲戰(zhàn)略與國家形象 [J].世界經(jīng)濟與政治 ,2020(4) 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊派遣難問題研究 7 研究的理論基礎(chǔ) 衛(wèi)生政策三角形理論 1994 年英國學(xué)者 Gill Walt 和 Lucy Gilson 提出了影響衛(wèi)生政策有效執(zhí)行的四大因素，衛(wèi)生政策三角形理論 （ Health Policy Triangle） ① ， 見圖 11。 衛(wèi)生政策三角形理論由政策涉及者（ Actors）、政策環(huán)境 （ Context） 、政策本身因素 （ Content） 和政策執(zhí)行過程 （ Process）四部分 組成 。 C o n t e x tP r o c e s sC o n t e n t A c t o r s I n d i v i d u a l s G r o u p s O r g a n i z a t i o n s 圖 11 衛(wèi)生政策三角形理論 其中 ， 政策涉及者位于三角形中心位置，代表政策執(zhí)行中人所處的主導(dǎo)地位， 體現(xiàn) 了政策涉及者 是 綜合政策本身、政策環(huán)境和政策執(zhí)行三方面因素 做出的決策 。政策涉及者，指對衛(wèi)生政策執(zhí)行可能造成影響的個人、組織或 機構(gòu) 。政策涉及者一般代表不同的利益集團，例如個人、國際非政府組織、國內(nèi)非政府組織、壓力群體 /利益群體、國際機構(gòu)組織、雙邊辦事處、政策出資財團、私人產(chǎn)業(yè)和大眾傳媒等。由于一項政策的出臺和執(zhí)行會對 部分 利益集團產(chǎn)生不同程度影響， 因此利益集團從自身角度考慮，對 是否 執(zhí)行政策 有自己的意見 和想法 ； 政策環(huán)境指對政策執(zhí)行可能產(chǎn)生影響的國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、社會、文化等因素，具體可分為以下四類：一是環(huán)境因素，指短暫的卻對政策造成影響的如戰(zhàn)亂、干旱等因素。二是結(jié)構(gòu)性因素，這指的是相對穩(wěn)定的社會元素，如國家政治體制、經(jīng)濟運行模式、所處地理環(huán)境特征等。三是文化因素，如政策執(zhí)行所在地人民的宗教信仰、民族派 ① 見 HealthKnowledge 網(wǎng)站，cipleapproachespolicyformation, 2020 年 3 月 25 日可訪問 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊派遣難問題研究 8 別和性別。四是國際或外在因素，尤其是一些政策的推行需要若干國家、或區(qū)域乃至多邊組織攜手合作才能有效執(zhí)行； 政策本身因素指的是政策內(nèi)容 是否科學(xué)、合理，這是 政策能否 得到 有效執(zhí)行的基礎(chǔ)； 政策執(zhí)行過程具體指一項政策從醞釀起草、初步擬定、討論論證、反復(fù)修訂、政策執(zhí)行到政策評估的過程 。 政策執(zhí)行的相關(guān)理論 政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)（理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑，政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。 ① 政策執(zhí)行的 程度 直接 決定了政策實施的程度和范圍，也 是檢驗政策是否合理可行的重要渠道和進行再決策的實踐依據(jù)。但是，政策執(zhí)行不是孤立進行的， 而 是在復(fù)雜的社會系統(tǒng)中執(zhí)行，并受到諸如執(zhí)行對象對政策的理解、執(zhí)行機構(gòu)力度、政策資源投入程度及政策所處環(huán)境等 因素影響， 導(dǎo)致政策實施后 不能取得預(yù)期的效果， 可能 造成政策執(zhí)行走樣， 甚至 難以執(zhí)行。 歸納而言， 影響政策執(zhí)行的障礙因素主要有： 執(zhí)行內(nèi)容。 執(zhí)行內(nèi)容指的是政策本身。政策內(nèi)容制定得當(dāng)、質(zhì)量高執(zhí)行起來事半功倍，反之不但會使政策無法執(zhí)行，還造成國家人力、財力 、 物力的損失?？茖W(xué)性和可行性是衡量政策質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)性 指政策制定程序的合理性；可行性指政策制定過程要 充分考慮 現(xiàn)實中的困難、環(huán)境與 條件 限制 ，實踐性要強 。 執(zhí)行主體 。 政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中起著 至關(guān)重要的作用，因為任何一項政策都需要依賴執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員來承擔(dān)，因此 對執(zhí)行主體的分析就是對人的思想和決策過程進行分析。政策執(zhí)行過程中， 執(zhí)行 主體 對政策的理解和接受能力決 定了執(zhí)行者是真正理解還是歪曲了 政策。 同時，政策本身對執(zhí)行主體而言是否存在利益驅(qū)動或沖突、執(zhí)行主體機構(gòu)設(shè)置是否合理、執(zhí)行人員綜合素質(zhì)是高是低等因素也同樣影響政策執(zhí)行的效果 。 作用對象 。 政策的作用對象即目標(biāo)群體，指由于執(zhí)行某項 政策而 不得不 調(diào)整其行為的個 人或群體。 政策作用對象會根據(jù)具體政策內(nèi)容以及自身利益訴求和價值觀等因素來決定政策執(zhí)行的可接受度，這正是政策執(zhí)行有效與否的關(guān)鍵。也就是說，一旦作用對象對政策予以認(rèn)同，政 策執(zhí)行將得以順利開展，預(yù)期政策效果很有可能得以順利實現(xiàn)。相 ① 陳振明 .公共政策分析 [M].北京 :中國人民大學(xué)出版社 ,2020 政策執(zhí)行視角下的廣東省援外醫(yī)療隊派遣難問題研究 9 反，政策執(zhí)行過程的阻力將陡增，必然降低政策執(zhí)行的有效性。 政策環(huán)境 。 政策執(zhí)行需要在社會中進行，因此要受到所處環(huán)境的影響和制約。政策環(huán)境包括自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會心理環(huán)境等，這些環(huán)境構(gòu)成了 政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，影響著執(zhí)行的整個過程 ，不適宜的環(huán)境必將妨礙政策的有效執(zhí)行。 資源投入 。 政策資源投入是指為確保政策順利執(zhí)行而需要花費的代價，政策資源包括人力資源、物力資源、財力資源和信息資源。只有政策運行過程中投入足夠的和必要的資源，才能 使政策達到預(yù)期的效果 。否則，一切只是紙上談兵。 本文 的理論視角 為分析影響援外醫(yī)療隊派遣政策有效執(zhí)行的阻礙因素，筆者結(jié)合上述中外關(guān)于影響政策執(zhí)行的理論，從國內(nèi) 政策執(zhí)行視角 入手 ， 以國外衛(wèi)生政策三角形理論的四個維度對阻礙因素進行分類， 深入探討 援外醫(yī)療 政策執(zhí)行中遇到的困難與 成因 。 在廣東省援外醫(yī)療隊派遣難的問題研究中， Content 指派遣援外醫(yī)療隊員政策內(nèi)容，著重分析的是政策中不完善、不科學(xué)、不盡人意、影響政策執(zhí)行的因素； Context 指影響派遣政策執(zhí)行的政治、經(jīng)濟、社會等環(huán)境因素，由于政策執(zhí)行涉及國 內(nèi)和受援國，所以環(huán)境因素包括國內(nèi)外環(huán)境； Actors 主要指援外派遣政策涉及到的衛(wèi)生行政部門、派員醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員等不同利益群體以及他們對于派出援外醫(yī)療隊的不同反應(yīng)和行為； Process 探究援外醫(yī)療政策制定過程中存在怎樣的缺陷和漏洞導(dǎo)致政策執(zhí)行遇到的困難。在 第二、三章中 ，將穿插對援外醫(yī)療政策不同利益群體（ 衛(wèi)生行政部門、派員單位、醫(yī)護人員 ）對執(zhí)行派遣醫(yī)療隊政策的看法和意見，以了解執(zhí)行過程中存在的實際困難。 研究方法 本文研究方法以實證研究中的定性研究為主，結(jié)合筆者工作實際，綜合運用： 個案研究法。 個案 研究法 是指對某一個體、某一群體或某一