【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度，人民公社徹底消滅了農(nóng)村土地的私有制，實(shí)行了“三級(jí)所有，隊(duì)為基地”的土地集體所有制。 1978年改革開放以后， 實(shí)行了分田到戶，但是農(nóng)村宅基地管理仍是城鄉(xiāng)分割、用地部門分管的模式。 1962 年中央中央八屆十中全會(huì)通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》又稱《農(nóng)業(yè)六十條》規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，其所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，使用權(quán) 歸社員； 1963年 3月 20日《中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充的通知》中明確指出，宅基地歸農(nóng)戶長(zhǎng)期使用，其附著物屬社員所有，如《 1982年憲法》、《村鎮(zhèn)建 房用地管理?xiàng)l例》（ 1982 年）、《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫時(shí)規(guī)定》（ 1985年）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于制止買賣、租賃土地的通知》（ 1983年）等。這一時(shí)期的宅基地制度核心為：農(nóng)村宅基地屬于集體所有，城市宅基地屬于 17 國(guó)家所有；農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，并嚴(yán)禁土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村建房必須統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、通過(guò)審批。這時(shí)期構(gòu)建了我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的基本框架，并形成了農(nóng)村個(gè)人住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)相結(jié)合的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 第三階段（ 1988 年 至今）：宅基地集體所有，使用權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)軌時(shí)期 農(nóng)村宅基地所有制度仍未有變動(dòng)，但在宅基地使用制 度和政策上不斷進(jìn)行著微調(diào) 和改進(jìn)，如 1988年《憲法》確定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，其中包含集體土地； 1998年《土 地管理法》寫到“農(nóng)民出租、出賣房屋后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)”，在農(nóng)業(yè)建設(shè)范圍內(nèi)對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不完全限制的。 1988年《土地管理法實(shí)施條例》、 2021 年《土地管理法》， 2021年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、 2021年《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》等政策的配合，農(nóng)村宅基地制度的核心已經(jīng)轉(zhuǎn)化為：宅基地集體所有，城市宅基地屬于國(guó)家所有；農(nóng)民無(wú)償取得宅基地， 并無(wú)限期使用；宅基地取得與在宅基地上建房有限定標(biāo)準(zhǔn)；需依法申請(qǐng)；宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化；只有在國(guó)土資源部批準(zhǔn)的“掛鉤”試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)才能進(jìn)行嚴(yán)格限制下流轉(zhuǎn)。 五、 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要模式 新中國(guó)成立 60年來(lái)， 從 宅基地制度的變遷來(lái) 看 ，加強(qiáng)了其土地 18 所有權(quán)的控制，即從可以流轉(zhuǎn)變?yōu)椴坏昧鬓D(zhuǎn) 。 使用權(quán)則是經(jīng)歷了從自由流轉(zhuǎn)到不得流轉(zhuǎn)，再到現(xiàn)在的局部可流轉(zhuǎn) 。 其中也暴露出農(nóng)村存在的土地問(wèn)題，無(wú)論是城市化進(jìn)程還是農(nóng)民的融資、借貸款等，農(nóng)村的發(fā)展都離不開包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地的 市場(chǎng)化配置，由此推測(cè)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種必然的趨勢(shì)。 （一） 現(xiàn)存宅基地流轉(zhuǎn)的典型模式 1. 浙江省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 浙江省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)具有代表性的是義烏市模式和嘉興模式。義烏市模式有 三 種類型如（ 1）園中村改造類型；（ 2）土地整理類型；（ 3）下山移民安置類型。 嘉興市模式采取“兩分兩換”的流轉(zhuǎn)辦法 （具體見(jiàn)后附件 ） ，即把農(nóng)村宅基地與 承 包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地?fù)Q貨幣、換房產(chǎn)或換地方，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換租金、換股份或換社會(huì)保障；通過(guò)“兩分兩換”改革 ， 使農(nóng)民離開了宅基地和承包地 ，完 全成為城市居民，不但促進(jìn)了農(nóng)村土地的整理和流轉(zhuǎn)，也改善了失地農(nóng)民的社會(huì)保障和再就業(yè)的水平。 2. 天津市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 從 2021年下半年開始，天津市在廣泛征求農(nóng)民意愿和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，探索性地實(shí)施了“以宅基地?fù)Q房”的新模式，被列為全國(guó)試點(diǎn)城市。 3. 廣東省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 廣東省于 2021年以政府令的形式發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地 19 使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)同權(quán)、同價(jià)，可以直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，這是全國(guó)首個(gè)在全省進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理的省。在流轉(zhuǎn)方式上，通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)；集體土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中 50%以上用于集體成員的社會(huì)保障。同時(shí) 廣東省 在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題也較多。 4. 重慶市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式 重慶自 2021 年成立了全國(guó)首家農(nóng)村土地交易所，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的 土地市場(chǎng)為目標(biāo)，逐步建立起一套最大限度發(fā)掘農(nóng)村土地資本價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的新機(jī)制。農(nóng)村土地交易所是開展農(nóng)村實(shí)物、指標(biāo)交易兩部分：一是土地實(shí)物交易的實(shí)盤；二是指標(biāo)交易的虛盤，即“地票”交易創(chuàng)新性。 （二） 當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題 1. 政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)有限市場(chǎng)化。如天津是由政府引導(dǎo)農(nóng)民集體居住，宅基地變?yōu)閲?guó)有土地之后才能上市交易，現(xiàn)并不是真正意義上的農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)。 2. 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)界定模糊，相關(guān)立法匱乏 。 現(xiàn)在導(dǎo)致全國(guó)各地在執(zhí)行時(shí)各行其是，農(nóng)民合法的土地權(quán)益無(wú)法得到充分保障。 3. 宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完整、政府監(jiān)管乏力 。 傳統(tǒng)的計(jì)劃手段仍舊在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中起著主導(dǎo)作用，流轉(zhuǎn)機(jī)制的建設(shè)落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，宅基地價(jià)格評(píng)估機(jī)制不健全及登記制度不完善， 20 制約了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)的價(jià)值評(píng)估體系尚未建立，缺乏科學(xué)合理的土地價(jià)格體系，使得集體土地收益面臨流失的隱患等。 4. 宅基地隱性市場(chǎng)“小產(chǎn)權(quán)房”交易普遍 。 從北京郊區(qū)農(nóng)村宅基地大量私下流轉(zhuǎn)，成都的小產(chǎn)權(quán)房異常熱銷，廣東出臺(tái)的“辦法”，說(shuō)明農(nóng)村宅基地的私人流轉(zhuǎn)在我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)已成為普遍的現(xiàn)象。國(guó)家要禁止宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)定的操作中，實(shí)際很難 發(fā)揮作用。農(nóng)村宅基地大量的在隱性市場(chǎng)交易，給農(nóng)村宅基地的管理等問(wèn)題的解決帶來(lái)極大壓力和麻煩。 （三） 農(nóng)村宅基地管理制度改革中要研究的關(guān)鍵問(wèn)題 農(nóng)村宅基地制度改革目的是發(fā)揮農(nóng)民宅基地和房屋的財(cái)產(chǎn)功能，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，節(jié)約集約利用土地和房產(chǎn)資源，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化和新農(nóng)村建設(shè)。 近年來(lái)，各級(jí)政府在農(nóng)村宅基地整治，“空心村”治理，新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村的危房改造 方面作了大量工作，投入大量資產(chǎn)，但實(shí)際作用發(fā)揮較為有限，與農(nóng)民的愿望還有差距。其主要是宅基地管理制度上還存在幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。 1. 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛 位 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在法律上界定不明，導(dǎo)致少數(shù)人控制土地，集體所有權(quán)虛化，多數(shù)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被侵害。這是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)分化和矛盾尖銳的一個(gè)根源，也是農(nóng)村土地流失和部分農(nóng)民貧困化的一個(gè)原因。在法律上，集體所有權(quán)迄今為止未能在民法物權(quán)制 21 度中獲得科學(xué)的界定，是解決這一問(wèn)題的制約因素。 農(nóng)民對(duì)擁有宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和擁有住房權(quán)利的態(tài)度和認(rèn)識(shí)模糊不清。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)民對(duì)宅基地所有權(quán)的認(rèn)識(shí)是模糊的。其中， %的農(nóng)民認(rèn)為宅基地是農(nóng)村集體所有財(cái)產(chǎn)，不能買賣；%的農(nóng)民雖然也承認(rèn)宅基地是農(nóng)村集體所有財(cái)產(chǎn)， 但主張可以進(jìn)行買賣；另有 %的農(nóng)民則認(rèn)為宅基地為個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)但不能買賣； %的農(nóng)民的看法為宅基地為個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該可以買賣。 農(nóng)民對(duì)房屋所有權(quán)的認(rèn)識(shí)也是不清晰的， %的農(nóng)民認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房一樣，可以自由買賣； %的農(nóng)民雖然認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房不一樣，但應(yīng)該能夠自由買賣； %的農(nóng)民認(rèn)為自己的房屋與城市居民住房不一樣。 農(nóng)民對(duì)宅基地和住房的財(cái)產(chǎn)關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，部分農(nóng)民對(duì)宅基地存在私有觀念。部分農(nóng)民對(duì)居住了多年宅基地便產(chǎn)生了私有觀念，認(rèn)為宅基地是私有財(cái)產(chǎn)，是 自己“祖宗”傳下的，自己的宅基地歸自己所有，可以出租和買賣，其他任何人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得收回。這在一定程度上制約了農(nóng)村農(nóng)民住宅和宅基地資源的更充分開發(fā)利用。 2. 農(nóng)村土地登記缺位 目前， 一些 農(nóng)村地區(qū)都還沒(méi)有建立起完備的土地登記制度。這種狀況與日益增長(zhǎng)的保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的客觀要求很不相適應(yīng)。 由于歷史的原因，海南省農(nóng)村宅基地管理非常薄弱，亂占亂建、 22 面積超標(biāo)、一戶多宅、非法買賣、權(quán)屬糾紛等問(wèn)題十分普遍，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了一定影響。農(nóng)民建房違法行為屢禁不止，且有重新抬頭趨勢(shì)。 （ 1） 現(xiàn)行的宅基地制度與節(jié)約集約用地的基本國(guó)策不相適應(yīng) 例如一個(gè)地方 法律規(guī)定，農(nóng)村村民符合條件可申請(qǐng)戶均 175 平方米 的宅基地。農(nóng)民向集體申請(qǐng)宅基地可以無(wú)償取得，由此造成宅基地供應(yīng)上的“大鍋飯”。宅基地使用中缺乏對(duì)農(nóng)民的約束機(jī)制，在農(nóng)村中產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地面積不斷擴(kuò)大，占用大量農(nóng)用地。 由于長(zhǎng)期來(lái)多數(shù)地方缺乏村莊布局規(guī)劃和控制性詳規(guī)，宅基地建房用地指標(biāo)少，農(nóng)村建房基本處于見(jiàn)縫插針，無(wú)序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。 （ 2） 現(xiàn)行的宅基地制度與農(nóng)民現(xiàn)行生產(chǎn)生活方式已不相適應(yīng) 傳統(tǒng)的農(nóng)村宅基地制度是適應(yīng)海南傳統(tǒng)生產(chǎn) 農(nóng)村中以農(nóng)耕為主就業(yè)結(jié)構(gòu)的社會(huì)形態(tài)，經(jīng)過(guò)改革開放 30 年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。 總體來(lái)講 40%以上農(nóng)村勞動(dòng)力已在二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民收入中的 65%左右是來(lái)自二、三產(chǎn)業(yè)。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式。隨著農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，在城鎮(zhèn)居住成為趨勢(shì)，年青一代多數(shù)人工作、生活、讀書已完全市民化，雖在城鎮(zhèn)居住但又不愿放棄農(nóng)村宅基地房子，農(nóng)村“老齡化”、“空心化”問(wèn)題日趨嚴(yán)重。 區(qū)位差異、都市經(jīng)濟(jì)輻射和當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地 23 和農(nóng)民 房屋的流轉(zhuǎn)活躍程度、流轉(zhuǎn)方式等的差異。農(nóng)民房屋出租活動(dòng)在距離市區(qū)最近的村 莊 較為活躍。這充分說(shuō)明區(qū)位因素是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)恿χ?，離城市距離越近，流轉(zhuǎn)活動(dòng)越活躍。城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化速度不斷加快，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)集中。雖然農(nóng)村人口總量不斷減少，但是宅基地總面積卻不斷增加，居民點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)張。 現(xiàn)行的宅基地制度一定程度上制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別。 （ 3） 農(nóng)村宅基地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙 農(nóng)村宅基地管理與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，存在大量的法律真空，內(nèi)容比較粗淺 ，加大了宅基地管理難度。 盡管國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部下文件按規(guī)操作，但是 目前 還有 不少地方宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場(chǎng)。由于流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，一方面宅基地私下流轉(zhuǎn)擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛；另一方面由于大量外來(lái)人口的涌入，房租收入成為近郊農(nóng)民收入重要來(lái)源，近郊農(nóng)村農(nóng)戶房屋出租普遍，有些村 85％有房屋出租，租房客超過(guò)了本村人口，助長(zhǎng)農(nóng)村違章搭建，使農(nóng)村無(wú)證經(jīng)營(yíng)增加，治安、消防存在隱患。 （ 4） 農(nóng)村宅基地制度改革滯后影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng) 農(nóng)村宅基地制度長(zhǎng)期滯 后于城市“房改”和土地有償使用制度改革，阻礙著農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)流通。城市房地產(chǎn)早已實(shí)現(xiàn)了“一 24 戶兩證”可以進(jìn)入市場(chǎng)，并被金融信貸認(rèn)同；農(nóng)村宅基地屬集體所有，房屋歸農(nóng)戶私有，它的房屋不能單獨(dú)作為完整的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易，客觀形成了城市與農(nóng)村居民住房財(cái)產(chǎn)制度的差異。農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)的不完整性，使農(nóng)民僅有的財(cái)富不能作為資本來(lái)運(yùn)作，這影響了金融資本進(jìn)入農(nóng)村。 3. 戶口管理存在問(wèn)題 戶口管理問(wèn)題出現(xiàn)的主要問(wèn)題是達(dá)到法定年齡的農(nóng)村居民沒(méi)有辦理身份證，或與戶口本對(duì)不上，成年后結(jié)婚也基本沒(méi)有辦理結(jié)婚證，但已成婚姻事實(shí)，到派出 所辦理又難以換證。在進(jìn)行宅基地產(chǎn)權(quán)調(diào)查和登記發(fā)證中，常出現(xiàn)大人帶小孩辦身份證時(shí)不足 16 歲，使權(quán)屬調(diào)查難以順利進(jìn)行。 其 原因主要是土地管理部門與戶籍管理部門沒(méi)有協(xié)調(diào)好，其他部門的積極性難以調(diào)動(dòng)，單靠國(guó)土管理部門，在宅基地管理中難以嚴(yán)格按照“一戶一宅”進(jìn)行管理。 等等有許多問(wèn)題需要從更深層次研究，謀劃對(duì)策和政策。 六、 農(nóng)村宅基地利用中存在的主要問(wèn)題和產(chǎn)生的主要原因 （一） 存在的主要問(wèn)題 1. 規(guī)劃問(wèn)題突出 據(jù)有關(guān)資料顯示，全國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村沒(méi)有嚴(yán)格的村莊規(guī)劃。一是部分村規(guī)劃深度不夠，沒(méi)有點(diǎn)和布局規(guī)劃，僅僅是數(shù)字規(guī)劃 ，使新農(nóng)村建設(shè)與舊村改造脫節(jié)。二是村鎮(zhèn)規(guī)劃缺失、缺乏村莊規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃的引導(dǎo)作用與控制力度不夠，未能合理確定農(nóng) 25 村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和用地規(guī)模。因此，個(gè)人建房選址具有很大的盲目性，新建住宅分散。加之政府缺乏對(duì)農(nóng)戶建房用地的規(guī)劃，村內(nèi)建設(shè)規(guī)模得不到控制。三是沒(méi)有把舊農(nóng)村改造列入規(guī)劃。過(guò)大過(guò)高地把住宅規(guī)劃向村莊外圍擴(kuò)展，農(nóng)民住宅建設(shè)規(guī)劃紅線粗，可塑性大。四是規(guī)劃滯后在一定程度上阻礙了拆村并點(diǎn)的新農(nóng)村建設(shè)，導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模在一定程度上的失控。五是規(guī)劃公開性 不夠。有規(guī)劃的村莊也沒(méi)有進(jìn)行公告，村民對(duì)規(guī) 劃的了解程度不一。 2. 村莊住宅分散、村莊過(guò)度擴(kuò)張，房屋空置現(xiàn)象突出，農(nóng)民住宅超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍。 （ 1） 外延擴(kuò)張過(guò)度，土地利用率低。長(zhǎng)期以來(lái)的農(nóng)村集體土地?zé)o償使用，使建房戶不但想多占地，而且要占好地，紛紛向村外擴(kuò)張。主要表現(xiàn)為：一是“線性”擴(kuò)張。農(nóng)民建新房“沿路爬”。公路、村內(nèi)道路通到哪里，農(nóng)民房就建到哪里，臨路、臨街亂搭亂建生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性用房（路邊店）比較普遍，形成“馬路住宅”；二是“塊狀”擴(kuò)張。村莊四周新樓林立，村莊內(nèi)部破破爛爛，形成“空心村”。