【文章內(nèi)容簡介】 利用和可預(yù)見的未來能被人類利用的土地。土地資源既包括 自然 范疇，即土地的自然屬性，也包括 經(jīng)濟 范疇 ，即土地的社會屬性，是人類的生產(chǎn)資料和 勞動對象 。也是經(jīng)濟社會發(fā)展中必不可少的重要載體。國務(wù)院《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā) [2021]3號）要求各地要認真組織開展建設(shè)用地登記普查評價工作，對現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)利用情況和投入產(chǎn)出情況做出相應(yīng)評估，并按照法律、法規(guī)和政策等相關(guān)規(guī)定，處理好建設(shè)用地開發(fā)利用中存在的問題；城市規(guī)劃要按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局 的原則，科學(xué)確定城市定位、功能目標和發(fā)展規(guī)模，增強城市綜合承載能力；要按照節(jié)約集約用地的要求，健全各類建設(shè)用地標準體系，加快制定和修訂城市規(guī)劃和建設(shè)用地相關(guān)技術(shù)標準。 西安土門地區(qū)位于西安市老城區(qū)以西，是西安市未來發(fā)展的經(jīng)濟中心。西安土門地區(qū)城市綜合改造項目是西安市目前實施的七大舊城連片改造項目之一，被納入西安市 “十二五 ”重點項目。該區(qū)域受歷史因素的影響，土地利用率較低，區(qū)域功能退化：區(qū)域內(nèi)企業(yè)自建、違建等行為日益突出；城中村集體土地長期違法使用、亂搭亂建現(xiàn)象很普遍。歷史原因集體土地與國有土地實行的城鄉(xiāng)二元 化管理制度，造成的亂占亂用、任意開發(fā)、違法租賃、破壞撂荒的現(xiàn)象時有發(fā)生。如：大土門村、楊家圍墻村、金家堡村、中堡子村、工農(nóng)村、友誼村、顏家堡村、周家圍墻村，都有將土地擅自出租給城市個體工商戶建房辦廠的行為，涉及土地約 20 余公頃，這些問題給區(qū)域規(guī)劃的實施、征地與拆遷、補償?shù)裙ぷ鲙砹溯^大的難度。在集陜西工商管理碩士學(xué)院畢業(yè)論文 2 體土地范圍內(nèi)，除村落住宅區(qū)建筑密度較高外，其余為臨建房屋此外，區(qū)域內(nèi)還有各類閑置土地、荒地約 8 公頃。因此，挖掘土門地區(qū)土地集約利用潛力，進行土門地區(qū)綜合改造土地集約利用效益研究迫在眉睫。 國外研究概況 土地集 約利用的思想最早是由英國資產(chǎn)階級古典政治經(jīng)濟學(xué)的主要代表大衛(wèi) 李嘉圖從地租理論中提出的，主要是指農(nóng)用地集約利用。 20 世紀 50 年代美國制定了城市更新計劃，分兩部分：一是拆除現(xiàn)狀破舊房屋，建設(shè)高品質(zhì)居住區(qū)；二是完善中心城市的功能，還原城市中心的重要地位。針對老城區(qū)出現(xiàn)的各種問題，英國在城市復(fù)興運動中，政府通過立法將開發(fā)權(quán)收為國有，強化地方政府的管理權(quán)，同時設(shè)立專門機構(gòu)，制定各種優(yōu)惠政策，為政府深化管理夯實了基礎(chǔ)。 土地集約利用的理論研究和評價方法漸趨成熟。特別是 1972 年聯(lián)合國糧農(nóng)組織（ FAO）在荷蘭瓦格寧根 召開了討論土地評價的國際專家會議，提出了土地適宜性評價分類系統(tǒng)，于 1976 年發(fā)表了《土地評價綱要》，成為世界土地評價研究走向成熟化的重要標志，但土地評價的對象只針對于農(nóng)業(yè)用地，缺乏對城市土地集約利用的評價。 1977 年，美國著名的土地經(jīng)濟學(xué)家理查德 T伊利在其所著的《土地經(jīng)濟學(xué)原理》中指出： “對現(xiàn)在已利用的土地增加勞動和資本，這個方法叫做土地利用的集約 ”，也就是說，他認為只要加大土地投入強度就會提高土地集約利用水平。近幾年，土地集約利用效益評價研究有了更深層次地發(fā)展，目前不僅限于農(nóng)業(yè)用地，在各個領(lǐng)域均已涉及 。 國內(nèi)研究概況 我國土地集約利用研究起步較晚，主要是從 20 世紀 90 年代開始引進歐美土地評價理論和方法，進行廣泛深入的實踐和應(yīng)用研究，基本建立了一整套從單一到綜合的農(nóng)業(yè)土地評價方法和體系。如 1992 年，丘金峰在其主編的《房地產(chǎn)法辭典》中指出：衡量土地集約利用程度的指標有三個：資金集約度、技術(shù)集約度和人口集約度（勞動力集約度）。此后， 1993 年，宋春華在其主編的《房地產(chǎn)大辭典》中解釋土地集約經(jīng)營程度，指單位面積土地投入的人、財、物力的數(shù)量，這與丘金峰的思想基本相同。黃裕捷在福建省土地資源遙感調(diào)查數(shù)據(jù)的基 礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)氐纳鐣?jīng)濟統(tǒng)計資料，采用主成分分析綜合評價模型分別計算了土地生產(chǎn)率、土地利用程度、土地投入強度和土地利用集約度。 1999 年國家土地勘測規(guī)劃院在 “土地資源監(jiān)測與調(diào)查工程 ”中，由規(guī)劃1 導(dǎo)論 3 院與北京大學(xué)及福州市國土資源局共同承擔的《城市土地價格調(diào)查與集約利用潛力評價》項目，旨在優(yōu)化利用、實施可持續(xù)利用的原則，建立城市土地集約利用潛力評價方法和應(yīng)用指標體系，對城市土地集約利用的潛力進行綜合評價，為推進城市化進程提供依據(jù)，從而進一步加強對土地市場以及城市土地利用的宏觀調(diào)控作用，改變城市建設(shè)用地粗放利用的現(xiàn)狀 ，促進城市土地資源的有效配置和合理利用。 2021 年，國土資源部組織有關(guān)城市進行了城市土地集約利用評價試點研究，建立了整個城市、功能片區(qū)、宗地等三個層次的評價指標體系和兩種測算方式：（ 1）潛力測算的方法是以土地利用現(xiàn)狀為基準，以行業(yè)標準為預(yù)期值，用比較法計算出潛力值；（ 2）現(xiàn)狀集約程度測算方法是要先建立評價指標體系，將指標值通過效驗后、確定權(quán)重加權(quán)求和，從而得到的值在 [0， 1]上的集約度。 研究內(nèi)容和方法 研究內(nèi)容 本研究以土門地區(qū)綜合改造的土地作為研究對象，在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，主要確定了 舊城改造過程中的土地集約利用的內(nèi)涵、分析了兩者之間的相互關(guān)系；對土門地區(qū)土地利用的現(xiàn)狀進行分析，綜合考慮影響土地集約利用的因素，掌握好局部與整體、數(shù)量與質(zhì)量、現(xiàn)狀與未來的多重關(guān)系，建立土地集約利用潛力評價體系，計算出土地集約利用潛力指數(shù)，為相關(guān)部門促進集約利用土地提供科學(xué)的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上探討有關(guān)提高舊城區(qū)土地集約利用的有效途徑，具體技術(shù)路線見圖 11。 陜西工商管理碩士學(xué)院畢業(yè)論文 4 圖 11 土門地區(qū)土地集約利用研究技術(shù)路線圖 研究方法 統(tǒng)分析法 系統(tǒng)論現(xiàn)代科學(xué)所普遍運用的方法，它所研究的對象是抽象的客觀系統(tǒng)，中整體與部分、結(jié)構(gòu)與系統(tǒng)功能之間的關(guān)系，并運用數(shù)學(xué)方法確定適用于客觀系統(tǒng)的一般原則和方法。運用這一方法，可以預(yù)測該系統(tǒng)在某些參數(shù)變化的趨勢，從而為決策者提供控制該系統(tǒng)的最佳方案。 規(guī)范分析與實證分析相結(jié)合是科學(xué)研究的基本方法。本文通過對土地集約利用現(xiàn)狀情況和土地利用潛力等進行分析評價，從而確定研究的內(nèi)涵，研究背景 景 土地集約利用背景分析 相關(guān)理論研究 土地集約利用政策分析 土地利用現(xiàn)狀及潛力評價 工業(yè)企業(yè)搬遷棚戶區(qū)（城中村）改造土地集約利用效益分析 工業(yè)企業(yè)搬遷棚戶區(qū)（城中村）改造社會效益分析 土門地區(qū)土地集約利用存在的問題 土門地區(qū)土地集約利用的建議 1 導(dǎo)論 5 為研究的展開提供規(guī)范基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。實證分析主要以土門地區(qū)土地集約利用潛力評價為例進行分析，尋找解決問 題的有效方法。 定性描述方法是科學(xué)研究采用的普遍方法，通常用于對事物及其發(fā)生的規(guī)律進行宏觀地、概括地描述。采用此方法，有助于我們從整體上把握事物的本質(zhì)，為定量研究提供前提。定量分析方法則是現(xiàn)代科學(xué)研究的必要手段，其有助于我們從復(fù)雜多樣的矛盾中更準確、深入地揭示事物的運動規(guī)律。 層次分析法是指將一個復(fù)雜的多目標決策問題作為一個系統(tǒng)，將目標分解為多個目標或準則，進而分解為多指標（或準則、約束）的若干層次，通過定性指標模糊量化方法算出層次單排序（權(quán)數(shù)）和總排序，以作為目標（多指標）、多方案優(yōu)化決策的系統(tǒng)方法。本文采用層次分析法來確定土門地區(qū)城市綜合改造區(qū)土地集約利用潛力評價及各項指標的權(quán)重。 2 城市綜合改造土地集約利用的基本理論 6 2 城市綜合改造土地集約利用的基本理論 土地集約利用，是指實質(zhì)上的土地投入產(chǎn)出關(guān)系，即以在土地上最少的投入獲得最高產(chǎn)出，對各種土地類型集約高效利用的同時，在區(qū)域土地利用合理性結(jié)構(gòu)條件下實現(xiàn)區(qū)域土地的最大產(chǎn)出和土地利用效益最大化。 土地集約利用研究的相關(guān)理論 區(qū)位理論 城市土地利用狀況具有區(qū)位差異，由于土地具有不可移動性、唯一性等特點，土地區(qū)位不同，土地供需狀況具有很 大的差異。舊城區(qū)土地不論在自然位置、經(jīng)濟位置，還是交通位置都具有很好的區(qū)位優(yōu)勢，因此區(qū)位理論是指導(dǎo)舊城區(qū)土地集約利用潛力評價的一個重要依據(jù)。 地租理論 提高城市土地集約利用程度，必須對舊城區(qū)的原容積率低調(diào)建筑物進行改造，通過在城市中心區(qū)發(fā)展地租價值更高的商業(yè)和住宅業(yè)來提升城市土地的級差地租經(jīng)濟，完善的市政設(shè)施及優(yōu)質(zhì)環(huán)境，也會增加城市級差地租。 人地關(guān)系論 隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，大量外來人口向城市集聚，尤其是一些大城市，這種現(xiàn)象導(dǎo)致了城市人地關(guān)系的緊張。根據(jù)人地關(guān)系論，采取一些措施 有目的去保護城市地理環(huán)境以及協(xié)調(diào)城市人地關(guān)系，所以舊城改造就成為當前解決城市人地關(guān)系的有效途徑，通過城市土地位置級差地租來優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，改善居民生活環(huán)境，控制人口過度集聚，從而實現(xiàn)城市土地的集約利用。 土地報酬規(guī)律 土地利用報酬遞減規(guī)律，是指在技術(shù)不變、其它要素不變的前提下，對相同面積的土地不斷追加某種要素的投人所帶來的報酬的增量（邊際報酬）遲早會出現(xiàn)下降。在城市土地利用中，容積率高低反映土地經(jīng)營的集約程度。通常情況下，單位面積上土地投入越多，容積率越高，土地經(jīng)濟陜西工商管理碩士學(xué)院畢業(yè)論文 7 效益不斷升高。但是，土地的投入 和容積率的提高所取得的經(jīng)濟效益是有一定的界限，土地開發(fā)強度一旦超過這個臨界點，土地總收益就會呈下降趨勢。如圖 12 所示。 圖 12 地價與容積率的關(guān)系示意圖 圖中縱軸代表房屋的地價，橫軸代表容積率， MP、 MC 曲線分別表示邊際收入和邊際成本。當房地產(chǎn)處于低度投資時，隨著建筑層數(shù)增加，房屋的邊際收入提高，邊際成本下降，所能支付的地價也相應(yīng)增加。此后，房地產(chǎn)的樓層和容積率繼續(xù)增加，由于高層建筑需要增加建設(shè)成本，地價總量仍在增加，造成邊際成本上升，邊際收入開始下降。當 MP、 MC 相交于 Y 時，土地達到最優(yōu) 投資狀態(tài)。 城市綜合改造的相關(guān)概念 城市綜合改造 城市綜合改造，由政府組織，通過招商引資及財政投入等不同的籌資方式，對舊城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進行進行大量投入的綜合性改造，尤其是在實體方面，包括建造新的建筑物，將舊建筑修復(fù)再利用或改作它用，鄰里保護，歷史性保護及改進 基礎(chǔ)設(shè)施 等。 工業(yè)企業(yè)搬遷改造 本文所指工業(yè)企業(yè)，主要是指在土門綜合改造范圍內(nèi)的國家一五、二五 時期規(guī)劃建設(shè)的工業(yè)企業(yè)。本文所稱工業(yè)企業(yè)搬遷改造是指對區(qū)位條件較好而效益較低，高耗能、重污染等環(huán)境污染的工業(yè)企業(yè)遷出原地實施易地改造（安置），包括房屋改造和技術(shù)設(shè)備改造，對騰遷出的土地進行再次開發(fā)，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)或都市型工業(yè)等。 2 城市綜合改造土地集約利用的基本理論 8 棚戶區(qū) 本文所稱棚戶區(qū)，是指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，房屋建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡陋、質(zhì)量差、年久失修、安全隱患大（包括經(jīng)房屋鑒定機構(gòu)鑒定為 C、 D級的危舊房屋），使用功能、配套設(shè)施不完善的住宅區(qū)域。包括國有土地上棚戶區(qū)和集體土地上棚戶區(qū)（城中村）。 棚戶區(qū)改造 本文所稱棚戶區(qū)改 造，是指根據(jù)本市城市總體規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展計劃，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)進行綜合改造的行為。 西安市舊城改造相關(guān)政策分析 工礦倉儲企業(yè)搬遷改造政策分析 根據(jù)《西安市二環(huán)內(nèi)及二環(huán)沿線工業(yè)企業(yè)搬遷改造實施辦法》（市工調(diào)辦發(fā) [2021]1 號），《西安市國有土地級別和基準地價的通告》（市政告字[2021]11 號），在搬遷改造過程中，實施政府主導(dǎo)性和政府引導(dǎo)性搬遷的企業(yè)，實行土地出讓金先征后返的政策。返還的土地出讓金的 5%留給市工業(yè)企業(yè)搬遷辦，統(tǒng)一用于搬遷企業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造。對于實施自主搬遷改 造的企業(yè)，土地出讓金的 95%全部返還給企業(yè)用于生產(chǎn)。 西安市棚戶區(qū)（城中村）改造政策分析 棚戶區(qū)是指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，房屋建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡陋、質(zhì)量差、年久失修、安全隱患大（包括經(jīng)房屋鑒定機構(gòu)鑒定為 C、 D 級的危舊房屋），使用功能、配套設(shè)施不完善的住宅區(qū)域。包括國有土地上棚戶區(qū)和集體土地上棚戶區(qū)（原城中村）。其中前者包括城市棚戶區(qū)、工礦棚戶區(qū)、危舊房等。后者是指在城市建成區(qū)范圍內(nèi)集體土地上，仍然實行村民自治和農(nóng)村集體所有制的村莊。 改造的重點范圍為城市主要節(jié)點、三環(huán)沿線及繞城周邊和重大項目帶動確需改 造的項目。優(yōu)先安排規(guī)模較大、安全隱患嚴重、群眾住房困難、改造要求迫切的項目。 戶口遷出集體土地棚戶區(qū)的在校學(xué)生享村民待遇。集體土地上棚戶區(qū)改造對象認定及享有的權(quán)益，集體土地上棚戶區(qū)改造，涉及的人口、土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)以所在區(qū)公安機關(guān)、國土部門提供的基本情況表為準。戶口遷出陜西工商管理碩士學(xué)院畢業(yè)論文 9 集體土地上棚戶區(qū)的在校學(xué)生、服役士兵、服刑人員在改造時享受村民同等待遇，其他非農(nóng)戶籍人員不享受村民同等待遇，國家另有規(guī)定的從其規(guī)定。改制后，村民的入學(xué)、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等統(tǒng)一納入城市保障體系。 集體土地棚戶區(qū)的改造項目實施方案應(yīng)經(jīng)村民會議或 村民代表會議討論通過 。 主要歷史街區(qū)、文物景點周邊等重要地段的改造規(guī)劃，應(yīng)廣泛征求公眾意見后報市人民政府批準。 房屋征收與補償安置方案、建設(shè)方案與實施計劃等項目實施方案，應(yīng)當根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，以及棚戶區(qū)改造控制性規(guī)劃等要求，統(tǒng)籌考慮