【文章內(nèi)容簡介】 】 是指國家行政機關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。特點：是國家行政機關(guān)實施的行為；是一種制定規(guī)則的行為。分為： 執(zhí)行性抽象行政行為，是指為執(zhí)行法律或者上位規(guī)則制定具體實施細則的行政行為。不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。 補充性抽象行政行為，是指根據(jù)法律或者上位法規(guī)定的基本原則和基本制度對原法律或者上位規(guī)則需要補充完善的事項作出規(guī)定的抽 象行政行為，特征是在基本原則和基本制度約束下創(chuàng)設(shè)一部分補充性的權(quán)利義務(wù)。 自主性的抽象行政行為，是指行政機關(guān)直接對法律或者上位規(guī)則尚未規(guī)定的事項，在根據(jù)憲法和組織法規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)，根據(jù)行政管理的需要自主創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的抽象行政行為。 抽象行政行為的合法性，取決于與法律的一致性。 【行政規(guī)則的適用】 效力等級是處理行政規(guī)則相互關(guān)系的基礎(chǔ)。憲法具有最高的法律效力，法律的效力高于行政法規(guī)和規(guī)章。行政法規(guī)效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市規(guī)章的效力高于本 行政區(qū)域內(nèi)較大的市的人民政府制定的規(guī)章。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。 規(guī)則沖突。同一機關(guān)制定的，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定，新規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的適用新的規(guī)定。行政法規(guī)之間對同意事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的不能確定如何適用的由國務(wù)院裁決。 地方性法規(guī)與部門規(guī)章對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)報請全國人大常委會裁決。部門規(guī) 章之間，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。 【國務(wù)院行政法規(guī)】 “ 條例 ” ， “ 規(guī)定 ” 、 “ 辦法 ” 、 “ 暫行條例 ” 或者 “ 暫行規(guī)定 ” 一、行政法規(guī)規(guī)定的事項： 執(zhí)行具體法律規(guī)定的事項； 執(zhí)行憲法規(guī)定職權(quán)事項；必須屬于行政管理事項；必須尊重全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，不得將屬于全國人大及其常委會的專屬立法事項納入自己的規(guī)定事項。 全國人大授權(quán)事項。授權(quán)立法的范圍僅限于法律相對保留的事項。法律絕對保留的事項范圍，不得進行授權(quán)立法。授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機關(guān) 即國務(wù)院應(yīng)嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力，不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案。經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。國務(wù)院認為條件成熟時，要及時提請制定法律，全國人大及其常委會認為成熟時也可以制定法律。授權(quán)立法事項制定法律后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止。 二、制定程序 立項。立項由國務(wù)院依職權(quán)決定。在程序上表現(xiàn)為年度立法計劃和編制和調(diào)整。國務(wù)院法制機構(gòu)負責(zé)擬訂國務(wù)院年度立法工作計劃，報國務(wù)院審批。列入行政法規(guī)立項的條件是，適應(yīng)改革 、發(fā)展、穩(wěn)定的需要；有關(guān)的改革實踐經(jīng)驗基本成熟；所要解決的問題屬于國務(wù)院職權(quán)范圍并要求國務(wù)院制定行政法規(guī)的事項。國務(wù)院有關(guān)部門報送的行政法規(guī)立項申請，應(yīng)當(dāng)說明立法項目所要解決的主要問題、依據(jù)的方針政策和擬確立的主要制度。應(yīng)當(dāng)于每年年初編制國務(wù)院年度立法工作計劃前，向國務(wù)院報請立項。 起草 起草工作機構(gòu)：行政法規(guī)起草由國務(wù)院組織。國務(wù)院年度立法工作計劃確定行政法規(guī)由國務(wù)院的一個部門或者幾個部門具體負責(zé)起草工作，也可以確定由國務(wù)院 法制機構(gòu)起草或者組織起草。 聽取意見：起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐 經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。 工作協(xié)調(diào)：起草行政法規(guī)，起草部門應(yīng)當(dāng)就涉及其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的規(guī)定，與有關(guān)部門協(xié)商一致；經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，應(yīng)當(dāng)在上報行政法規(guī)草案送審稿（以下簡稱行政法規(guī)送審稿）時說明情況和理由。 重大決策：起草行政法規(guī)，起草部門應(yīng)當(dāng)對涉及有關(guān)管理體制、方針政策等需要國務(wù)院決策的重大問題提出解決方案，報國務(wù)院決定。 送審稿的報送：起草部門向國務(wù)院報送的行政法規(guī)送審稿，應(yīng)當(dāng)由起草部門主要負責(zé)人簽署。 幾個部門共同起草的行政法規(guī)送審稿，應(yīng)當(dāng)由該幾個部門主要負責(zé)人共同簽署。起草部門將行政法規(guī)送審稿報送國務(wù)院審查時，應(yīng)當(dāng)一并報送行政法規(guī)送審稿的說明和有關(guān)材料。行政法規(guī)送審稿的說明應(yīng)當(dāng)對立法的必要性，確立的主要制度，各方面對送審稿主要問題的不同意見，征求有關(guān)機關(guān)、組織和公民意見的情況等作出說明。有關(guān)材料主要包括 國內(nèi)外的有關(guān)立法資料、調(diào)研報告、考察報告等。 審查。 審查機構(gòu)和審查內(nèi)容：報送國務(wù)院的行政法規(guī)送審稿，由國務(wù)院法制機構(gòu)負責(zé)審查。國務(wù)院法制機構(gòu)主要從以下方面對行政法規(guī)送審稿進行審查：是否符合憲法、法律 的規(guī)定和國家的方針政策；是否符合起草要求；是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；是否正確處理有關(guān)機關(guān)、組織和公民對送審稿主要問題的意見； 征求意見和協(xié)調(diào)意見： 征求意見 包括發(fā)送征求、社會公布、實地聽取和會議聽取意見與論證。國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)送審稿或者行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題發(fā)送國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府、有關(guān)組織和專家征求意見。 國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府反饋的書面意見， 應(yīng)當(dāng)加蓋本單位或者本單位辦公廳（室）印章。重要的行政法規(guī)送審稿， 經(jīng)報國務(wù)院同意， 向社會公布，征求意見。實地聽取是指深入基層進行實地調(diào) 查研究，聽取基層有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。涉及重大、疑難問題的，國務(wù)院法制機構(gòu) 應(yīng)當(dāng) 召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機構(gòu) 可以 舉行聽證會，聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。 協(xié)調(diào)意見 國務(wù)院有關(guān)部門對行政法規(guī)送審稿涉及的主要制度、方針政策、管理體制、權(quán)限分工等有不同意見的，國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行協(xié)調(diào)，力求達成一致意見；不能達成一致意見的，應(yīng)當(dāng)將爭議的主要問題、有關(guān)部門的意見以及國務(wù)院法制機構(gòu)的意見報 國務(wù)院 決定。 審查處理。 緩辦和退回的情 形 包括制定行政法規(guī)的基本條件尚不成熟的；有關(guān)部門對送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭議，起草部門未與有關(guān)部門協(xié)商的；上報送審稿有程序缺陷的。國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)認真研究各方面的意見，與起草部門協(xié)商后，對行政法規(guī)送審稿進行修改，形成行政法規(guī)草案和對草案的說明。行政法規(guī)草案由國務(wù)院法制機構(gòu)主要負責(zé)人提出提請國務(wù)院常務(wù)會議審議的建議；對調(diào)整范圍單一、各方面意見一致或者依據(jù)法律制定的配套行政法規(guī)草案，可以采取 傳批 方式，由國務(wù)院法制機構(gòu)直接提請國務(wù)院審批。 決定與公布 審議和審批：行政法規(guī)草案由國務(wù)院常務(wù)會議審議，或者 由國務(wù)院審批。國務(wù)院常務(wù)會議審議行政法規(guī)草案時，由國務(wù)院法制機構(gòu)或者起草部門作說明。 簽署和公布：國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院對行政法規(guī)草案的審議意見，對行政法規(guī)草案進行修改，形成草案修改稿，報請總理簽署國務(wù)院令公布施行。簽署公布行政法規(guī)的國務(wù)院令載明該行政法規(guī)的施行日期。在國務(wù)院公報上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時匯編出版行政法規(guī)的國家正式版本。 施行日期與備案：行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起 30 日后施行；但是，涉及國家安 全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。行政法規(guī)在公布后的 30 日內(nèi)由國務(wù)院辦公廳報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。 解釋 A 對于行政法規(guī)條文本身需要進一步明確界限或者作出補充規(guī)定的解釋。有權(quán)提出解釋要求的是國務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府；國務(wù)院法制機構(gòu)研究擬訂行政法規(guī)解釋草案，報國務(wù)院同意后，由國務(wù)院公布或者由國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門公布。行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。 B 屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)問題的解釋。省、自治區(qū)、直轄市人 民政府法制機構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機構(gòu)請求國務(wù)院法制機構(gòu)解釋的，國務(wù)院法制機構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問題的，由國務(wù)院法制機構(gòu)提出意見， 報國務(wù)院同意后答復(fù)。 三、監(jiān)督程序 全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。行政法規(guī)有下列情形，可以由有權(quán)機關(guān)予以改變或者撤銷，超越權(quán)限的；下位法違反上位法規(guī)定的；違背法定程序的。 提出的程序： 主體 中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省自治區(qū)直轄市常務(wù)委員會 其他國家機關(guān)、社會團體企事業(yè)組織以及公民 理由和對象 認為行政法規(guī)同憲法和法 律相抵觸的，向全國人大常委會提出 方式 提出審查請求 提出審查建議 處理 常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)專門委員會進行審查，提出意見 常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時分送有關(guān)專門委員會進行審查，提出意見 結(jié)果 全國人大法律委員會和有關(guān)的專門委員會審查認為行政法規(guī)同憲法和法律相抵觸，二制定機關(guān)不予修改的可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會審議決定。 【國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章】 “ 規(guī)定 ” 、 “ 辦法 ” 表一 國務(wù)院部門規(guī)章 地方政府規(guī)章 概念 國務(wù) 院有關(guān)部門依法按照部門規(guī)章制定發(fā)布的行政規(guī)范性文件的總稱 有權(quán)地方人民政府依法根據(jù)地方政府規(guī)章制定程序制定發(fā)布的行政規(guī)則的總稱 制定機關(guān) 國務(wù)院各部、委員會中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)。單行授權(quán)法規(guī)定中國證券監(jiān)督管理委員會 省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，較大的市包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)的市，以及經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府 制定權(quán)限 執(zhí)行性或補充性規(guī)范應(yīng)當(dāng)以法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令中對具體事項的規(guī)定為依據(jù)。在缺乏法律或者國 務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的情形下，國務(wù)院部門不得只是以管理需要為由主動地制定和發(fā)布部門規(guī)章。涉及國務(wù)院兩個以上部門職權(quán)范圍的事項，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定規(guī)章。對此國務(wù)院有關(guān)部門單獨制定的規(guī)章無效。 為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定制定規(guī)章的事項； 屬于執(zhí)行性規(guī)章； 屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。要根據(jù)相關(guān)的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，其次是限于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。 省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門或者下級人民 政府 立項 國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他機構(gòu) 起草 國務(wù)院部門組織可以確定規(guī)章由其一個或者幾個內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者其他機構(gòu)具體負責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機構(gòu)起草或者組織起草?？梢匝堄嘘P(guān)專家、組織參加，也可以委托有關(guān)專家、組織起草。 省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以確定規(guī)章由其一個部門或者幾個部門具體負責(zé)起草工作，也可以確定由其法制機構(gòu)起草或者組織起草?？梢匝堄嘘P(guān)專家、組織參加，也可以委托有關(guān)專家、組織起草。 聽取意見征求意見和送審稿的報送 起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng) 驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式。起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。起草部門規(guī)章，涉及國務(wù)院其他部門的職責(zé)或者與國務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求國務(wù)院其他部門的意見。 起草地方政府規(guī)章，涉及本級人民政府其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求其他部門的意見。起草單位與其他部門有不同意見 的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商；經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，起草單位應(yīng)當(dāng)在上報規(guī)章草案送審稿（以下簡稱規(guī)章送審稿）時說明情況和理由。起草單位應(yīng)當(dāng)將規(guī)章送審稿及其說明、對規(guī)章送審稿主要問題的不同意見和其他有關(guān)材料按規(guī)定報送審查。 報送審查的規(guī)章送審稿，應(yīng)當(dāng)由起草單位主要負責(zé)人簽署；幾個起草單位共同起草的規(guī)章送審稿，應(yīng)當(dāng)由該幾個起草單位主要負責(zé)人共同簽署。 規(guī)章送審稿的說明應(yīng)當(dāng)對制定規(guī)章的必要性、規(guī)定的主要措施、有關(guān)方面的意見等情況作出說明。有關(guān)材料主要包括匯總的意見、聽證會筆錄、調(diào)研報告、國內(nèi)外有關(guān)立法資料等。 改變撤銷 超越權(quán)限；下位法違反上位法規(guī)定；規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定，不一致經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定；規(guī)章的規(guī)定被認為不適當(dāng)應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷，違背法定程序 表二 國務(wù)院部門規(guī)章 地方政府規(guī)章 聽取意見和協(xié)調(diào) 法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將規(guī)章送審稿或者規(guī)章送審稿涉及的主要問題發(fā)送有關(guān)機關(guān)、組織和專家征求意見。法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)就規(guī)章送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。規(guī)章送審稿涉及重大問題的，法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論 證。規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機構(gòu)經(jīng)本部門或者本級人民政府批準(zhǔn)，可以向社會公布，也可以舉