【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 56％，年均增長(zhǎng) 個(gè)百分點(diǎn) [16]。中國(guó)在世紀(jì)之交將成為中等收入國(guó)家，即使取一個(gè)下限，城市化水平年均增長(zhǎng) ％，也將從 1997 年的大約28％提高到 2030 年的 60％左右 (根據(jù)高佩義的階段劃分法， 60％為城市化基本實(shí)現(xiàn)的標(biāo)尺 [17])；也就是說，中國(guó)城市化人口將在這期間從 億人增加到 億人?，F(xiàn)有的 668 個(gè)城市 (截 止 1998 年底 )是無論如何也容納不了這么多新增城市人口的，即使將現(xiàn)有的縣級(jí)行政單位全部改為市，也同樣無濟(jì)于事。假定每個(gè)直轄市增加 500 萬城市人口 (現(xiàn)有 4 個(gè)直轄市 )，每個(gè)地級(jí)市增加 50 萬城市人口 (現(xiàn)有 227 個(gè)地級(jí)市 )，每個(gè)縣級(jí)市增加 20 萬城市人口 (現(xiàn)有 437 縣級(jí)市 )，每個(gè)縣級(jí)行政單位改為市后增加 10 萬城市人口 (現(xiàn)有 1689 個(gè)縣級(jí)行政單位 )， 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫 (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 最多只能容納預(yù)期新增城市人口的一半。這就表明，現(xiàn)行市制必須改革，設(shè)立縣轄市的問題不能不提到議事日程上來了。 從歷史上看，中國(guó)城市化進(jìn)程曾出現(xiàn)過大的起伏，這在世界上是絕無僅有的。 1956～ 1960 年，中國(guó)城市化水平從 ％急升至 ％；1961～ 1964 年，城市化水平又從 ％驟跌至 ％； 1969 年更回落至 ％，僅相當(dāng)于 1952 年水平 [18]。這種情況今后仍然可能再度出現(xiàn)。每逢過年過節(jié)，像北京這樣的大城市就要驅(qū)趕數(shù)十萬非常住人口離開市區(qū)，即整頓市容。 1999 年，北京市提出對(duì)外來務(wù)工人員實(shí)施總量調(diào)控的任務(wù)，計(jì)劃到 2020 年將外來務(wù)工經(jīng)商人員由 181 萬人減至 150 萬人，并在建國(guó) 50 年周年大慶前清退 40 萬“三無”人員(即無合法身份、無正當(dāng)職業(yè)，無固定住所人 員 )[19]。在深圳這樣的新興城市，有正式戶口的人口不足 1/4，一旦經(jīng)濟(jì)政策上有所變動(dòng)，難保不出現(xiàn)城市人口的大量流失。為了適應(yīng)中國(guó)城市化加速發(fā)展的需要，改革城市戶籍制度，確定獲得市民身份的法定程序以及市民的法定權(quán)利和義務(wù)，也已經(jīng)是迫在眉睫的議題。市制的關(guān)鍵所在是市民而不是市政府，對(duì)此缺乏清醒的認(rèn)識(shí)，便會(huì)本末倒置。 因此，在中國(guó)城市化的道路中，市制設(shè)計(jì)不能只強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)情，而要更多地吸取世界各國(guó)的共同經(jīng)驗(yàn)和一般規(guī)律。國(guó)外市制有下列一些重要特征。 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫 (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 其一，市是一種城市型行政建制。在美國(guó)，地方政府主要是指縣和 市鎮(zhèn)?？h是廣域型行政建制， 3040 個(gè)縣 (1992 年統(tǒng)計(jì)數(shù) )覆蓋了美國(guó)的每一寸國(guó)土。縣是“面”，市鎮(zhèn)則是“面”上的“點(diǎn)”，全美居民超過3 萬人的市有 1050 個(gè) (1994 年的數(shù)字 )。日本 1994 年 10 月 1 日統(tǒng)計(jì)有 667 個(gè)市，比當(dāng)時(shí)中國(guó)的建制市還要多，面積最大的是福島縣巖本市， 1231 平方公里；面積最小的是琦玉縣厥市， 51 平方公里。東京市人口 793 萬，面積只有 平方公里，與之相對(duì)照，北京市的面積是 萬平方公里。日本大部分市的市域與建成區(qū)的面積比為一點(diǎn)幾至十倍，人口比則很少超過兩倍，尤以二者接近的為多。 作為一個(gè)對(duì)比，廣東省單縣設(shè)地級(jí)市的中山、東莞兩市的市區(qū)與建成區(qū)的面積比分別為 73 倍和 145 倍，市域面積與建成區(qū)面積之比更高達(dá)幾百倍 [20]。 其二，市是一種基層行政建制。市不分大小，其法律地位相同，不存在行政等級(jí)上的差別，更沒有縣級(jí)市、地級(jí)市、直轄市層層套疊的現(xiàn)象。市政府通常是最低一級(jí)的地方政府，市下面不再有其他的政府建制。在日本，只有東京都的下面設(shè)立了 23 個(gè)特別區(qū)，在 1965 年以后取得了相當(dāng)于一級(jí)地方政府的權(quán)限：另有橫濱、大阪等 12 個(gè)“政令指定都市”，下設(shè)若干行政區(qū)，區(qū)長(zhǎng)由市長(zhǎng)任命，承擔(dān)市長(zhǎng)委托的職責(zé) ，行政區(qū)并不是類似于特別區(qū)的一級(jí)地方政府 [21]。在美國(guó)，大城市中有時(shí)還有若干學(xué)區(qū)和其他的特區(qū)，它們通常是根據(jù)提供特定市政服務(wù)項(xiàng)目的需要來確定自己的管轄范圍，而不受市行政轄區(qū)的限制； 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫 (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 它們是獨(dú)立的財(cái)政實(shí)體，能征收使用費(fèi)或特別受益費(fèi)，而不用依賴稅收或市債券為其服務(wù)提供資金，但不能像市政府那樣為市民提供綜合的、全面的市政服務(wù)，因此也不能被認(rèn)為是執(zhí)行一般政府權(quán)力的行政單位 [22]。 其三，市是一種地方自治體。市自治體“是最具廣泛權(quán)力的地方政府單位”?！霸谒械胤街校灾问械臋?quán)限和職能是最大的，一般的城市或市鎮(zhèn)可 以為市民提供極為廣泛的服務(wù)，可以履行政府的許多功能。最大城市提供的市政服務(wù)堪與州政府相匹敵” [23]。在美國(guó)，自治市的建立需由本社區(qū)的居民提出申請(qǐng)并經(jīng)過地方公決獲得大多數(shù)居民的同意，由州發(fā)給特許狀。在德國(guó)，《基本法》第 28 條規(guī)定：“必須確保市鎮(zhèn)作為其職責(zé)的在法律規(guī)定的范圍內(nèi)調(diào)控本社區(qū)所有事務(wù)的權(quán)利”，“必須有普遍、直接、自由、平等和秘密選舉的機(jī)構(gòu)代表人民”[24]。自治的概念由兩個(gè)要素構(gòu)成，其一為團(tuán)體自治，其二為居民自治。團(tuán)體自治指的是以一定的地域?yàn)榛A(chǔ)具有獨(dú)立的法人資格的地域團(tuán)體對(duì)該地域全部事務(wù)的自主處理 。居民自治的原則是：居民所在地的事務(wù)處理，不是由國(guó)家委任的官吏，而是由居民和居民選出的代表，按照居民的意愿進(jìn)行管理。市自治體既有公法人的一面，又有私法人的一面?！爱?dāng)它借助分區(qū)布局來調(diào)整土地的使用或者通過其法院系統(tǒng)來觸發(fā)交通犯規(guī)時(shí)，它顯然是作為一個(gè)公共實(shí)體在發(fā)揮作用。但是，當(dāng)它去經(jīng)營(yíng)公共交通系統(tǒng)或體育場(chǎng)時(shí)，它又表現(xiàn)得如同一個(gè)私人企業(yè)?！?[25]自治創(chuàng)始于城市，并在城市中日臻完善，這是世界上的一 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫 (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 般規(guī)律，把中國(guó)社會(huì)自治的希望寄托于“村民自治”基礎(chǔ)上的“農(nóng)村包圍城市”，無異于南轅北轍。 根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為， 在中國(guó)未來的新市制中，建制市的基本特征應(yīng)當(dāng)是： (1)城市型而非廣域型行政建制； (2)基層而非中間層行政建制 (少數(shù)大城市可以例外 )； (3)城市自治體而非單純的地方行政單位。 2 從國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)來看，市制廣域化的改革嘗試基本上是不成功的。建制市不應(yīng)當(dāng)是廣域型的而應(yīng)當(dāng)是“適域型”的。根據(jù)陳銘勛等的觀點(diǎn)，適域型是介于統(tǒng)一型、狹域型與廣域型之間的一種設(shè)市模式。統(tǒng)一型市的行政區(qū)域與城市連續(xù)建成區(qū)范圍相差甚微，或者前者略大于后者。同一城市連續(xù)建成區(qū)由幾個(gè)甚至幾十個(gè)大小不等的建制市分而治之，便是狹域型 市。中國(guó)特有的市領(lǐng)導(dǎo)縣的地級(jí)市與整縣改市的縣級(jí)市則是廣域型市 [26]。筆者認(rèn)為，適域型建制市的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：市內(nèi)有一個(gè) 5 萬人以上的城市居民點(diǎn) (連續(xù)建成區(qū) )；市域與建成區(qū)的面積比為 2～ 10 倍，人口比一般不超過 2 倍。目前很多研究表明，在5 萬到 10 萬人口的城市中，市政府可以提供有效而周備的服務(wù)，這個(gè)規(guī)?？梢怨陀酶饔袑ｉL(zhǎng)的人士、維持繁雜的各項(xiàng)服務(wù)的開支，并在提供服務(wù)時(shí)實(shí)現(xiàn)規(guī)模性節(jié)約，是較穩(wěn)妥的城市規(guī)模的下限 [27]。在未 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫 (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 來的行政區(qū)劃體系中，現(xiàn)有的省和縣以及新設(shè)的府、州仍為廣域型行政建制，市則一律改回為城市型行政建 制。大致相當(dāng)于現(xiàn)有的地級(jí)市的府、州為上級(jí)地方自治體，適域型的建制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同為下級(jí)地方自治體 [28]。市的設(shè)置與其行政區(qū)劃的調(diào)整，由府、州批準(zhǔn)并報(bào)中央政府備案。 新市制下的市政府，應(yīng)當(dāng)明確以市政管理和市政服務(wù)為自己的主要職責(zé)。職能重塑是市制歸位的重要前提。 50 年代初，市政府機(jī)構(gòu)中管企業(yè)、抓生產(chǎn)的還比較少，例如武漢市的 24 個(gè)政府機(jī)構(gòu)中只有工業(yè)局和合作總社是管企業(yè)的。但是到 60 年代以后，經(jīng)濟(jì)管理部門尤其是專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門就增多至幾十個(gè)，占市政府機(jī)構(gòu)的半數(shù)以上。而且，從市政府到生產(chǎn)企業(yè)，一般都設(shè)有五個(gè)管理層次：市 政府 — 委 —局 — 公司 — 企業(yè) [29]。市政府的生產(chǎn)組織任務(wù)完全壓倒了市政管理任務(wù)。 1967 年 1 月 4 日，國(guó)家建委正式行文，暫停執(zhí)行北京市的城市規(guī)劃，并要求 1967 年建房盡量采取在市區(qū)內(nèi)“見縫插針”的辦法，以少占土地和少拆民房。文件批評(píng)北京市有關(guān)部門對(duì)于貫徹大慶“干打壘”的精神認(rèn)識(shí)很不夠，要求進(jìn)一步落實(shí)“干打壘”精神。 1968年 10 月，北京市城市規(guī)劃管理局被撤銷，北京的建設(shè)處于無規(guī)劃、無指導(dǎo)的混亂狀態(tài)，造成嚴(yán)重后果 [30]。首都尚且如此，其他城市在“文化大革命”期間的城市規(guī)劃和市政管理狀況便可想而知了。綜觀世界各國(guó) ，現(xiàn)代城市政府都具有四方面的基本職能與責(zé)任：第一是直接為市民提供某些社會(huì)服務(wù)，包括教育服務(wù)、健康服務(wù)、娛樂服務(wù)等； 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫 (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 第二是為保護(hù)公眾的安全、健康衛(wèi)生和社會(huì)福利等而對(duì)有關(guān)的私人活動(dòng)進(jìn)行管理；第三是制定城市建設(shè)規(guī)劃，并據(jù)此征用和配置房地產(chǎn)，在適當(dāng)?shù)牡胤叫藿ü苍O(shè)施；第四是提供和維持公共設(shè)施，如道路、園林、教育文化設(shè)施，以及其他一些交通設(shè)施和下水道工程等。此外，為城市經(jīng)濟(jì)的振興，制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，提供技術(shù)援助和信息咨詢服務(wù)，扶植中小企業(yè)的發(fā)展，開發(fā)旅游業(yè)等，也是一些現(xiàn)代城市政府關(guān)注的重心。美國(guó)加利福尼亞州胡桃溪 市是一個(gè)擁有 65000 人口的社區(qū)，它的市政府設(shè)有五個(gè)部門： (A)行政服務(wù)部，下設(shè)財(cái)政處、信息系統(tǒng)處、中心服務(wù)處、人力資源處，主要為政府提供內(nèi)部服務(wù)； (B)社區(qū)發(fā)展部，下設(shè)規(guī)劃、公共工程、交通運(yùn)輸、建筑分部； (C)警察局，負(fù)責(zé)警備、消防和緊急醫(yī)療； (D)公共服務(wù)部，負(fù)責(zé)街道清掃、建筑維護(hù)、公園和空地的維護(hù)、提供公共車庫和車輛保養(yǎng)，以及休閑服務(wù)和對(duì)老年人和殘疾人的服務(wù)等； (E)文化服務(wù)部，制定社區(qū)文化計(jì)劃、安排具體文化項(xiàng)目、提供藝術(shù)設(shè)備并為各種表演藝術(shù)和視覺藝術(shù)提供財(cái)政資助 [31]。在美國(guó)，義務(wù)教育由專門的學(xué)區(qū) 負(fù)責(zé)管理，不屬