【正文】 但競(jìng)爭(zhēng)性談判有一個(gè)缺點(diǎn)，因?yàn)樗钦少?gòu)的一種方法，它有一個(gè)最低價(jià)中標(biāo)的原則，這就比較難辦，實(shí)際上在PPP項(xiàng)目里不太推崇最低價(jià)這個(gè)事情。在緊急情況下，如乙方?jīng)]有及時(shí)保修，甲方有權(quán)兌取移交保函的相應(yīng)金額進(jìn)行保修。整個(gè)這些就構(gòu)成了政府方對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)這塊，由項(xiàng)目公司和運(yùn)營(yíng)商來(lái)簽署運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同，同樣我們也要求法電中國(guó)來(lái)對(duì)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行擔(dān)保。北京地鐵建管公司與京投公司曾經(jīng)都是北京地鐵公司分出來(lái)的，北京地鐵公司是國(guó)內(nèi)最早的地鐵公司，六十年代末七十年代初就存在，因?yàn)楸本┠莻€(gè)時(shí)候就有地鐵一號(hào)線了。PPP項(xiàng)目通常涉及的是民生類項(xiàng)目，按照目前要求，對(duì)這類項(xiàng)目都是聽(tīng)證定價(jià)。但如果在合同里寫(xiě)了收益率5%，我們知道收益率的基數(shù)是成本，成本越大收益越大，那么我們?nèi)ミ\(yùn)營(yíng)這個(gè)公司就沒(méi)有降低成本的動(dòng)力了，所以合同里承諾的一定是價(jià)格。四是為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)處理方案(如價(jià)格調(diào)整)提供依據(jù)和目標(biāo)。這在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中需特別予以重視。所以這個(gè)項(xiàng)目他們兩個(gè)直接簽污水處理協(xié)議有這樣一個(gè)好的空間在里面，這種情況是支持的。按照“適度超前、一次規(guī)劃、分期建設(shè)”的原則，近期(2012年)、遠(yuǎn)期(2020年)10萬(wàn)噸/日。錢(qián)一旦付出去了，利息就開(kāi)始算了，所以能省出這2億是他該省的。A部分由政府承擔(dān)：390億元，約占總投資70%。把這四方面的問(wèn)題考慮清楚了，融資方案就做好了。三、運(yùn)作方式通過(guò)前期測(cè)算，這個(gè)項(xiàng)目的盈虧平衡點(diǎn)高，所以政府設(shè)的保底量要比較高；二是由于進(jìn)場(chǎng)垃圾的準(zhǔn)確性還不太好確定，所以物料平衡對(duì)測(cè)算結(jié)果影響非常大。因?yàn)轫?xiàng)目立項(xiàng)還沒(méi)有做，按照項(xiàng)目管理體系來(lái)說(shuō)，沒(méi)有立項(xiàng)相當(dāng)于沒(méi)有“準(zhǔn)生證”，這個(gè)項(xiàng)目不是合法的項(xiàng)目，PPP前期費(fèi)用比較高，各方投入都比較多，如果最后不能立項(xiàng)實(shí)際上是一個(gè)浪費(fèi)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)政府方面也承擔(dān)不了。三是票價(jià)政策變化風(fēng)險(xiǎn)。一是建設(shè)超支風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)和收益相對(duì)等能夠有效調(diào)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的積極性。當(dāng)我們遇到有這種想法的投資人的時(shí)候，財(cái)務(wù)監(jiān)管就非常重要，這可能涉及項(xiàng)目是否能夠真正按照進(jìn)度建好，尤其是銀行方，有的項(xiàng)目還沒(méi)有建完，錢(qián)全部出完了，最后剩個(gè)亂攤子，這是非常可怕的情況。這種情況就違背了我們招商的初衷，我們找的是有技術(shù)力量的企業(yè)，這種變動(dòng)會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)影響。因?yàn)橐粋€(gè)項(xiàng)目不可能只獨(dú)立在政府和社會(huì)投資方之間，社會(huì)投資方還會(huì)與外部發(fā)生一些合同關(guān)系，通常會(huì)通過(guò)合同管理的方式來(lái)做好第三方風(fēng)險(xiǎn)的管控?！∵@部分相對(duì)比較簡(jiǎn)單，它的控制措施也相對(duì)簡(jiǎn)單，因?yàn)槎愂照弑容^明朗，稅收的變化給項(xiàng)目帶來(lái)的影響也比較明確，只要雙方調(diào)整協(xié)議就可以了。投資人來(lái)了，他希望有自己決策的空間，特別是在項(xiàng)目的關(guān)鍵技術(shù)、設(shè)備選型等環(huán)節(jié)。下面具體來(lái)看實(shí)施方案的內(nèi)容。四是第一次簽約。三是實(shí)施方案研究。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制程序及規(guī)范要求PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是發(fā)改系統(tǒng)參與PPP的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)，而且對(duì)PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，實(shí)施方案也是整個(gè)PPP項(xiàng)目的靈魂。這是最大最重要的環(huán)節(jié)，在這里要研究清楚整個(gè)項(xiàng)目的投融資模式、項(xiàng)目?jī)r(jià)格模式、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案、建設(shè)監(jiān)管方案、運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管方案、項(xiàng)目退出機(jī)制、選擇投資人方式，這些是我們要研究的核心內(nèi)容。確定社會(huì)投資人后就簽約，簽約通常有兩次，第一次市政府主管部門(mén)和投資人簽，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候項(xiàng)目公司還沒(méi)有成立。一、項(xiàng)目概況項(xiàng)目概況一定要說(shuō)清楚兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是常見(jiàn)的規(guī)劃、立項(xiàng)，在一般項(xiàng)目中基本都涉及到；第二方面是項(xiàng)目的建設(shè)范圍和服務(wù)目標(biāo)，這是作為PPP實(shí)施方案必須說(shuō)明的內(nèi)容。我曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)一件事，一個(gè)縣的污水處理廠，當(dāng)時(shí)是由縣建設(shè)局來(lái)操辦的BOT項(xiàng)目，都已經(jīng)簽約了，這個(gè)建設(shè)局局長(zhǎng)打電話問(wèn)我，說(shuō)他們現(xiàn)在開(kāi)始買(mǎi)設(shè)備了，在設(shè)備選型階段我要不要跟著去，要不要發(fā)表建議。所以，這方面對(duì)項(xiàng)目的影響倒不是太嚴(yán)重。一是土地獲取風(fēng)險(xiǎn)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，我們?cè)诤贤镆龊靡?guī)定，投資方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓一是受讓方要滿足當(dāng)時(shí)招商時(shí)的要求，二是轉(zhuǎn)讓行為一定要政府方同意，這樣的規(guī)定比較能很好的控制風(fēng)險(xiǎn)。十五是配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)。三是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。通常的BOT項(xiàng)目建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)該由投資方承擔(dān)，因?yàn)樵陧?xiàng)目建設(shè)過(guò)程中他作為項(xiàng)目業(yè)主要負(fù)責(zé)控制項(xiàng)目的建設(shè)成本。北京市地鐵自2007年以來(lái)一直實(shí)行2元/人次的單一票制票價(jià)政策，這在全國(guó)來(lái)說(shuō)是非常低的水平，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足成本的需要，一直是政府在補(bǔ)貼。所以PPP項(xiàng)目首先要立項(xiàng)。這兩種風(fēng)險(xiǎn)因素都存在。㈠——北京地鐵十六號(hào)線BOT項(xiàng)目北京地鐵16號(hào)線是國(guó)務(wù)院首推80個(gè)引入社會(huì)資本(PPP)示范項(xiàng)目之一。整個(gè)項(xiàng)目540億的融資分成了兩部分，第一個(gè)部分是股權(quán)融資，找了一個(gè)投資方（一家保險(xiǎn)公司）與京投公司共同成立了一家政府方項(xiàng)目公司。這部分主要是區(qū)間、車站等土建工程、管線改移、征地拆遷、工程其他費(fèi)用、基本預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息等構(gòu)成。但是十六號(hào)線項(xiàng)目沒(méi)有給他空間，這9億的建設(shè)期利息沒(méi)有省下來(lái)，因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)的有點(diǎn)晚，當(dāng)確定投資方的時(shí)候，建管公司和設(shè)備供應(yīng)商的設(shè)備采購(gòu)合同已經(jīng)簽完了，投資方進(jìn)來(lái)已經(jīng)沒(méi)有說(shuō)話的空間了，只能按照預(yù)定的進(jìn)度來(lái)投錢(qián)，相對(duì)來(lái)說(shuō)建設(shè)期利息只能這樣來(lái)算。污水來(lái)源為項(xiàng)目所在工業(yè)園區(qū)企業(yè)的工業(yè)廢水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水滲入等。但是這種情況帶來(lái)的負(fù)面情況是，投資人擔(dān)心到時(shí)企業(yè)不付費(fèi)怎么辦？所以他想把要園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司叫上，因?yàn)槠髽I(yè)是園區(qū)的企業(yè)，到時(shí)候談收費(fèi)、談合同有便利。（二）投資回報(bào)模式設(shè)計(jì)這部分更是重中之重，一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目有兩條腿，一條腿是合理的項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)，第二條腿就是項(xiàng)目的投資回報(bào)模式。比如剛才提到的餐廚垃圾項(xiàng)目，兩年之后要重新調(diào)價(jià)，怎么調(diào)？還是要保證這個(gè)項(xiàng)目的既定收益，標(biāo)準(zhǔn)不能變。在這種情況下，通過(guò)好的管理可以獲得更好的收益，我們把這個(gè)空間留給企業(yè)，在沒(méi)有損害政府利益和公眾利益的情況下，企業(yè)該賺的讓他去賺。與投資人談的叫可行性價(jià)格，是根據(jù)總投資加上應(yīng)有的投資回報(bào)后算出來(lái)的，在這個(gè)價(jià)格上，這個(gè)項(xiàng)目才可行，所以叫可行性價(jià)格，往往與政府定價(jià)不匹配。關(guān)于“約定票價(jià)”，從形成到變化有一個(gè)過(guò)程。但是后來(lái)北京的地鐵發(fā)展比較慢，2號(hào)線是八十年代中建成，八通線是90年代建成，最后一直到申奧成功北京地鐵的線路都特別少。這里運(yùn)營(yíng)商和法電有一個(gè)技術(shù)管理服務(wù)合同，實(shí)際上是法電在給運(yùn)營(yíng)商做整個(gè)項(xiàng)目的支撐。（二）——福建某工業(yè)園區(qū)污水處理廠BOT項(xiàng)目項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)包括進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要滿足環(huán)評(píng)要求。承包商保證的轉(zhuǎn)讓，在移交時(shí)，乙方有義務(wù)將所有承包商、制造商和供應(yīng)商提供的尚未期滿的擔(dān)保及保證在可轉(zhuǎn)讓的范圍內(nèi)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給甲方。邀請(qǐng)招標(biāo)和公開(kāi)招標(biāo)相比，適用于潛在投資人少的情況，要主動(dòng)、定點(diǎn)的邀請(qǐng)投資人過(guò)來(lái)。所以競(jìng)爭(zhēng)性談判是PPP項(xiàng)目確定投資人比較好的一種模式。移交后的質(zhì)量保證期是12個(gè)月。主要體現(xiàn)在守約方要得到一定的補(bǔ)償，對(duì)違約方要有一定的懲罰。二是年度考核，要考核一系列指標(biāo)。由于政府方看重的是法電和斯通公司，所以要求這兩家股東都要對(duì)合資公司的履約能力進(jìn)行擔(dān)保，有了他們的擔(dān)保，項(xiàng)目公司再和承包公司簽署施工和設(shè)備安裝的合同。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要有相關(guān)的附件，其中比較重要的附件是和地鐵建設(shè)管理公司簽訂的建管協(xié)議。如：城市軌道交通項(xiàng)目配置上蓋物業(yè)、土地資源開(kāi)發(fā)；抽水蓄能電站建設(shè)配套風(fēng)電場(chǎng)資源開(kāi)發(fā)；環(huán)境治理項(xiàng)目配置商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等。PPP項(xiàng)目的初衷是要讓社會(huì)投資方去發(fā)揮效率，盡量控制好成本，從而實(shí)現(xiàn)政府方、公眾方和投資方三方的利益最大化。還有一個(gè)變動(dòng)因素，是整個(gè)社會(huì)資金成本的變動(dòng)趨勢(shì)，最近國(guó)家連續(xù)幾次降低基準(zhǔn)利率，并且最近在企業(yè)發(fā)債過(guò)程中國(guó)家給了大量支持，要求承購(gòu)方降低利率，大家都看出來(lái)我國(guó)在高融資利率下帶來(lái)的不良影響，給實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沖擊，所以現(xiàn)在整個(gè)國(guó)家的宏觀調(diào)控是要降低利息，在整個(gè)社會(huì)資金成本都降低的情況下，未來(lái)5%、6%，甚至4%作為收益率是完成有可能的。比如剛才舉的例子，政府方總是按照6%去設(shè)計(jì)條件，投資方老是按照8%去要條件，那么雙方的合同談判是很難的。三是實(shí)踐中個(gè)別PPP項(xiàng)目中政府資金完全以市場(chǎng)資金行為入股并占據(jù)較大份額，無(wú)項(xiàng)目利益分配(分紅)方面的讓渡或劣后安排，政府資金對(duì)項(xiàng)目支持目標(biāo)偏移，形成“自己補(bǔ)自己”或與社會(huì)資本爭(zhēng)利的嫌疑。雙方都是會(huì)算賬的，對(duì)于污水處理企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果給我支付的錢(qián)夠我給你處理的成本，我肯定給你處理，對(duì)排污企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果超標(biāo)排放付給你的錢(qián)要低于自己建污水預(yù)處理系統(tǒng)的錢(qián)，對(duì)于排污企業(yè)也是好事。㈡——某工業(yè)園區(qū)污水處理廠建設(shè)內(nèi)容是污水集中處理廠、中水回用系統(tǒng)。傳統(tǒng)的模式可能一開(kāi)始簽合同，30%甚至是50%的預(yù)付款就付過(guò)去了。總投資和投資責(zé)任劃分，概算總投資約540億元。錢(qián)在哪？——資金籌措方案，不光是資本金的籌措，還有債務(wù)資金的籌措等等。第三，餐廚和廚余垃圾的比例嚴(yán)重偏離時(shí)的調(diào)價(jià)機(jī)制。一是處理量的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然也有人問(wèn)，做PPP招商在什么時(shí)候招？是在建議書(shū)階段，還是編完可研招，甚至什么都沒(méi)有，先招來(lái)投資人再編建議書(shū)和可研？我的建議是最后一種是不可行的。上述風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制可較好應(yīng)對(duì)未來(lái)客流變化，有利于保障社會(huì)投資者獲得較穩(wěn)定收入，為項(xiàng)目長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造條件。通過(guò)北京地鐵十六號(hào)線項(xiàng)目，主要講下對(duì)幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的管控。二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所獲得收益相匹配。如果資本金要求比較少，只有20%的資本金，另外80%是銀行的，因?yàn)橥顿Y方他要實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，他認(rèn)為在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中能把20%的資本金賺回來(lái)就好，至于后面怎么樣他不考慮。但現(xiàn)在有一種社會(huì)現(xiàn)象叫掛靠，特別是地方政府有些個(gè)人，或者是有些小企業(yè)，一看這些要求達(dá)不到，就去找一個(gè)央企或外省的企業(yè)，打著他們的名頭來(lái)做這個(gè)項(xiàng)目，拿到協(xié)議以后再做變更，把殼退掉。七是第三方延誤/違約。以上按照風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)有能力控制就由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的原則，這些風(fēng)險(xiǎn)一般來(lái)說(shuō)由政府承擔(dān)。四是稅收調(diào)整。一是政府干預(yù)。目前只有這一點(diǎn)是發(fā)改和財(cái)政的文件有不同看法，其他基本是一致的。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式確定社會(huì)投資人。當(dāng)然，有個(gè)大前提，這個(gè)項(xiàng)目一定是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。所以，今天的主題就是PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制。四是實(shí)施方案編制。五是第二次簽約。二、風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)際上整個(gè)PPP項(xiàng)目操作是否成功，要看是否有合理的風(fēng)險(xiǎn)分配體系，在政企雙方都覺(jué)得風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，我能夠獲得一定的收益，那么這個(gè)事情就可能成功。我跟他講，你不要去管，在你的干預(yù)下，買(mǎi)下來(lái)的設(shè)備如果好固然沒(méi)問(wèn)題，如果不好，將來(lái)處理處理污水不達(dá)標(biāo)算誰(shuí)的責(zé)任，該投資人自己決策的就自己去決策。五是決策、審批延誤。一是利率風(fēng)險(xiǎn)。一方面是土地手續(xù)是不是合規(guī)；另一方面征地拆遷工作要做得干凈利落，沒(méi)有后患，如果有后患影響開(kāi)工也會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。十一是招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分。投資方非常關(guān)注，我剛剛做的一個(gè)陜北某縣輸水管線的項(xiàng)目，在談判過(guò)程中投資方要求一定要把臨時(shí)用水用電的問(wèn)題解決了。無(wú)論是政府方還是投資方，都不可能因?yàn)檫@一個(gè)項(xiàng)目的某一方面風(fēng)險(xiǎn)使得整個(gè)工作受到影響，特別是投資方，不可能因?yàn)橥兜囊粋€(gè)項(xiàng)目導(dǎo)致最后血本無(wú)歸，這是不可能的，所以各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)要有上限。但是北京第十六號(hào)項(xiàng)目的背景是，投資方負(fù)責(zé)投錢(qián)，投150億，項(xiàng)目建設(shè)