【正文】 斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究 2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域 3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點 4）通過案例研究來發(fā)展知識 5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗 波茲曼 認為公共管理途徑應(yīng)具有 以下的特征： 1） 既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程 2） 在強調(diào)硬的知識的同時，關(guān)注軟的知識 3） 問題焦點甚于過程焦點 4） 強雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗知識 5） 關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題 佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用的和實際的概括或知識。 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點 第三，公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠? 第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計的其他主題，如公共物品，公共選擇等 第五，公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實踐模式。 、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國家的政府公共管理模式也是不同的。主要指政府部門。 第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu) 一 管理層次和管理幅度 管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等 級數(shù)。 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。與直線 職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。 行政組織的活動的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進行分部，主要有（ 1）按區(qū)域劃分 （ 2）按服務(wù)對象劃分（ 3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分 四 行政組織體制的基本類型 行政組織體制的類型按照不同的標準有不同的劃分方法 1. 首長制和委員制 依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員制。 其優(yōu)點是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。 優(yōu)點是各級行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長和優(yōu)勢，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 （ 1） 水平協(xié)調(diào)。 “政治行為模型 ” 主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。在這個階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達到極限，管理者開始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進一步西細化 組織變革不是一個自我適應(yīng)的過程，而是一個有組織、有計劃的過程。 一 治理理論的研究途徑 這一理論將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，包括最小國家的 治理，新公共管理和善治等用法。 另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點，承認一個負責、高效、法治的政府對有效治理的重要意義。通過轉(zhuǎn)變和讓渡職能，重新調(diào)整政府和社會，政府和市場的邊界，將多中心的制度安 排導(dǎo)入了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中，使政府部門與非政府部門形成緊密的相互依賴關(guān)系。 治理能力與 治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。 ^*jd 人管理 amp。gdX 善治是 90年代后，世界銀行提出的口號，它主要包括合法、法治、負責、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標準。 1991年第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會在雪城大學(xué)召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標記?；蛘哒f，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問。a 三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗科學(xué)的研究方法 |PH9 五六十年代以后廣泛的運用運籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計算機的功能方法及手段。 jDB`^ 、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國家的政府公共管理模式也是不同的。狹義的公共組織指的就是國家機關(guān)組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時擔負著重要的公共事物管理任務(wù)。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越 大。Yd=! 7Z 直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個人或組織只有一個直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。 /V)W 旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機構(gòu)，來解決特定問題。 jU^ 首長制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。缺點是上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長權(quán)利集中，容易造成獨斷專行。 ! 優(yōu)點是各級行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長和優(yōu)勢，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。也是組織管理者的基本任務(wù)之一。 3u{ 三、個體行為與組織行為 aQ Y 理論（見孔茨管理學(xué)筆記不再重復(fù)） P C “成人發(fā)展模型 ”。~ （ 2）集體化階段。如 “無縫組織 ”論以及 “網(wǎng)絡(luò)組織 ”論、 “虛擬組織 ”論等。自治的公民社會是共同利益的自愿結(jié)合，通過不受國家支配 的公民團體或民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設(shè)，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個制度化的，不需要借 助政府及其資源的公共 領(lǐng)域。 ~[ 4）共同學(xué)習(xí)的政策過程 Samp。 5bx 社區(qū)提供服務(wù)的方式主要有以下幾種： UH|9 1）志愿服務(wù) ]imF39。 jP?d ^ 治 理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。39。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負個人責任 2. 公共部門與公共物品 公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門已經(jīng)各種不 同組織的公共層面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。 善治是 90年代后，世界銀行提出的口號，它主要包括合法、法治、負責、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標準。 20世紀 70年代發(fā)展了 “新政治經(jīng)濟學(xué) ” 80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。 、新范式或新的學(xué)科框架。 3. 公共管理與私人管理 公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團體的活動，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計劃、組織、人事預(yù)算等。PP 5 } 分散化 6 }引入競爭機制 ?u2A+W 7 采用私人部門的管理方式 8 }改變管理者與政治家以及公眾的關(guān)系 ,Z}jz TO:f 四、對當代西方政府改革的評價 ivi 首先，人們批評新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向，認為這種管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴張 u/kj 其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對市場價值和市場機制的崇拜，是一種新的市場神話，照搬私人部門的管理模式，實際是一種新泰勒主義 uK 最后，人們還對新公共管理改革的各種具體（包括市場化、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效 評估、顧客至上等）措施提出批評。 2 K~\a 合作網(wǎng)路要想進一步發(fā)展，就必須認真構(gòu)建和完善責任機制，來增強網(wǎng)絡(luò)的責任性和回應(yīng)性，可以從以下幾個方面來強化： 9jpxm 第一，加強行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神 {Hg 第二，完善公共責任制度，確保公民權(quán)利的實現(xiàn) wt= 第三，在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有特殊的責任定位 d39。有些情況下，導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。各種主體通過對話和協(xié)商，交流信息，談判目標，增進合作，在改善互動關(guān)系的同時達成各方都可以接受的政策方案。 {amp。諸如 “政府再造論 ”n 第二章 政府改革與治理 4U|z 第一節(jié)治理理論 治理詞源含義 :可以代指任何活動的協(xié)調(diào)方式；最為最小國家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。在這個階段，組織處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序 1IT$3 （ 4）精細階段。 Z8 “政治行為模型 ”AMKA 主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。 Y （ 1）水平協(xié)調(diào)。 e` xi, 第三節(jié) 公共組織的過程與行為 一．組織權(quán)力及其運作 VFu`B r1* a．正式的職位 GmI6t b．所控制的資源 R~y c．對決策前提和信息的控制 amp。 職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè) 務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。缺點是由于行政決策權(quán)的獨攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制。 B2G 三 我國政府組織的結(jié)構(gòu) h % I$ 也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。 wL 職能結(jié)構(gòu) 6 直線 職能 結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。其優(yōu)點是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。 b\XQT KSqyy （ 1）古典模型 f}ms 古典模型的特點： evtzQj 1）組織具有四個基礎(chǔ)：目標、過程、顧客、領(lǐng)域 iZqQo| 2）對于每個組織而言，上述四個基礎(chǔ)中必須有一個被賦 予優(yōu)先地位 PWz39。g 三 公共組織的類型 8[mM 會計標準分類 P 可分為六種：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會 9u:/9c E?, （ 1）強制型公共組織。 v343h 、科學(xué)化、制度化薄弱 / （ 2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn) _Zu 首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的(Z=LY 其次，政府必須進行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相適應(yīng)的新政府管理體制 H{?WJ 最后，市場經(jīng)濟條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。 c: \{Q amp。 [p 第 一，就研究對象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴大到其他政府機關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。 : 雷尼 認為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個重要的問題： s$ 第一，公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？ J=19 第二，公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？ u 第三，說公共部門的管理目標是模糊不清是什么意思？ `r\F 林恩 主要討論公 共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場、等級和小集團，有限理性和認知風(fēng)格，集體行動的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。在 20世紀 二 三十年代所形成的，并在 60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治 行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對 象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面： JFa] 一、公共管理與私人管理的使命不同。 合作網(wǎng)路要想進一步發(fā)展，就必須認真構(gòu)建和完善責任機制，來增強網(wǎng)絡(luò)的責任性和回應(yīng)性，可以從以下幾個方面來強化： 第一， 加 強行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神 第二， 完善公共責任制度，確保公民權(quán)利的實現(xiàn) 第三， 在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有特殊的責任定位 第二節(jié) 當代西方政府改革 一、 當代西方政府改革的浪潮 1. 西方各國政府改革的概況及特點 方 克 定 將 當 代 西 方 政 府 改 革 實 踐 分 為 三 種 類 型 ： 一是地處北大西洋和南太平洋的英國、美國、加拿大澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行新公共管理改革 二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典實行連續(xù)或者不連續(xù)的漸進主義改革 三是南歐半島國家意大利、希臘的為爭取行政合法性或強制性制度化的改革 2. 西方各國政府改革的背景和原因 首先，經(jīng)濟和政治因素在將改革提上議事日程中起決定性的作用 其次，經(jīng)濟全球化的出現(xiàn)是當代西方政府改革的一個推動力 再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當代西方政府改革的一種催化劑 最后，傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當代西方新公共管理運動興起的另一個動因 二、 當代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施 1. 政府職能的優(yōu)化 2. 公共服務(wù)的市場化和社會化 3. 分權(quán) 4. 引入現(xiàn)代化管理技術(shù) 5. 人力資源管理改革 6. 機構(gòu)的重組 三、 治理的新模式 對新公共管理的內(nèi)涵，人們做出了各種不同的界定 ，新公共管理主要由 20 世紀發(fā)展起來的古典泰