【正文】 首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相 適應(yīng)的新政府管理體制 最后，市場經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。 第一章 公共組織理論 第一節(jié)公共組織概述 一 組織與公共組織的概念 組織：是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體 公共組織：就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授 權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重 管理幅度：指一名上級管理者能有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。 尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為 “尖形結(jié)構(gòu) ”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。 職能結(jié)構(gòu) 直線 職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。 我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。 首長制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。 它的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長權(quán)利集中，容易造成獨(dú)斷專行。 優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。 （ 2） 功能與領(lǐng)域的沖突 （ 3） 目標(biāo)的沖突 組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。 組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員俄團(tuán)結(jié)。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是 “人 ”，個(gè)體行為具有 “經(jīng)濟(jì)人 ”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的自身利益的最大化。在這個(gè)階段，組織規(guī)模較小，組織機(jī)構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié)構(gòu)也不健全 （ 2） 集體化階段。組織變革過程主要包括以下環(huán)節(jié)： （ 1） 對危機(jī)的感知 （ 2） 變革方向的確定 （ 3） 變革 20 世紀(jì) 90 年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù) “政府再造 ”論。如 “無縫組織 ”論以及 “網(wǎng)絡(luò)組織 ”論、 “虛擬組織 ”論等。 新公共管理 以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題 善治 主要指合法，效率，負(fù)責(zé)，透明，開放，是規(guī)范權(quán)力的根本要求。自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過不受國家 支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域。 網(wǎng)絡(luò)治理的新特征： 1） 多中心的公共行動(dòng)體系 合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為 ,我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識可以獨(dú)自解決所有的問題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng)者通過交換資源，共享知識，談判目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng) 2） 反思理性的復(fù)雜人 行為假設(shè) 它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。各種主體通過對話和協(xié)商，交流信息，談判目標(biāo)，增進(jìn)合作，在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。 合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)形式： 1） 政府間合作網(wǎng)絡(luò) 2） 服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò) 3） 公私合伙網(wǎng)絡(luò) a 財(cái)政補(bǔ)助 b 特許經(jīng)營權(quán) c 公私合營企業(yè) 社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。 主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會(huì)公眾對民主政治的認(rèn)同危機(jī)。從需求來看，變動(dòng)不居的治理環(huán)境和日益增多的社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)生了層出不窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡(luò)提出不盡相同甚至是相互對立的政策主張，并強(qiáng)烈要求合作網(wǎng)絡(luò)解決，從能力來看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的因素是多樣的，因此相對于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長，就必然存在治理的有效性問題。 wq_ 公 共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。A 公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。 o%r$ 四、就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。 `)T 二 公共管理學(xué)范式的興起 M4 該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)vy[l 3 無 論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。 f。 5 3. 公共管理范式新在何處 F 凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征： }\c^$ 1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究 NmU 2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域 o?r: 3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn) aT 4）通過案例研究來發(fā)展知識 8K 5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗 6 波茲曼 認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征： ]LGn 1）既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程 M 2）在 強(qiáng)調(diào)硬的知識的同時(shí)，關(guān)注軟的知識 Mv 3）問題焦點(diǎn)甚于過程焦點(diǎn) x$Xr* 4）強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識 kX 5）關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題 H{2y 佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識。 h=?Eqs 、新范式或新的學(xué)科框架。 Vi_L39。N F\。eb{Qhv 20世紀(jì) 70年代發(fā)展了 “新政治經(jīng)濟(jì)學(xué) ”WN_ 80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。 kuxTp0 *)Tn[ 20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方 各主要的資本主義國家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。 Yt= hjoT （ 1）傳統(tǒng)的政府管理模式的 弊端 v$\s ，政資不分 v7er ，效率低下 Bu。 nW5QU 第三，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。 0\ 二 公共組織的構(gòu)成要素 Lvr. 8$Q 3A=M ,N*a ,Ly } 4。 | （ 2）半強(qiáng)制性公共組織。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重 ] 管理幅度：指一名上級管理者能有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。 C= |i2 尖 形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為 “尖形結(jié)構(gòu) ”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán) 格、影響力強(qiáng)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速 ，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。 E_OL P0E* 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。與直線 職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。.q(^ 中央即指中央人民政府一級，地方政府分為三種類型： [rz5Z （ 1） 兩級制 j （ 2）三級制 HB1GB （ 3）四級制 hU1sd0 B 又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。它的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。 WvB_D+ amp。 KLb 優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 c{IY 缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。沖突主要有三種形式： ?Pm^] （ 1）目標(biāo)與顧客的沖突。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。 \N “文化行為模型 ”。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。在這個(gè)階段，組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，組織形成了有利的管理層并提出明確的 目標(biāo)方向 f:w （ 3）規(guī)范化階段。 !\ ) 目前，關(guān)于組織變革趨勢的研究主要從三個(gè)方面展開。 e2_/ 三是著眼于組織功能的變化。 Xt 7I 我國學(xué)者從政府管理的角度關(guān)注治理理論。 dIzD]4 這一途徑試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。 *3v 4 網(wǎng)絡(luò)治理的新特征： mHu, 1）多中心的公共行動(dòng)體系 8V 合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為 ,我們 生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識可以獨(dú)自解決所有的問題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng)者通過交換資源，共享知識，談判目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng) E=Ht6 2）反思理性的復(fù)雜人 行為假設(shè) dY 它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。UF 在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來，治理與統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價(jià)值的政策。 特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。L 2）通過非營利組織或者私營機(jī)構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源 IqB 3）消費(fèi)者控制 !wV 四、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境 At|N\S +9wE~a 并非任何社會(huì)問題都可以通過合作網(wǎng)絡(luò)來解決，在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)也不一定能有效發(fā)揮作用。 ^cXk?r { 主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會(huì)公眾對民主政治的認(rèn)同危機(jī)。從需求來看，變動(dòng)不居的治理環(huán)境和日益增多的社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)生了層出不窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡(luò) 提出不盡相同甚至是相互對立的政策主張，并強(qiáng)烈要求合作網(wǎng)絡(luò)解決，從能力來看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的因 素是多樣的，因此相對于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長，就必然存在治理的有效性問題。I 三、治理的新模式 Kr0HD。y! 3}追求卓越的模式 [m 4]公共服務(wù)取向模式 4 ]K ： RB:{+/ 1}讓管理者進(jìn)行管理 2}衡量業(yè)績 (!A= 3 ) 產(chǎn)出控制 4}顧客至上 mRl39。 t 四、地方政府改革的新趨勢 ha 首先，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革已由過去側(cè)重于機(jī)構(gòu) 改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變 bQ8 其次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度 )[] 再次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo) beu_e9 最后，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新 39。 公共物品：是具有消費(fèi)的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競爭性和排他性等特征的物品。 三、與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。 二 公共管理學(xué)范式的興起 3. 公共管理范式新在何處 對 各學(xué)派的觀點(diǎn)做適當(dāng)了解 三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍 ，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者 ，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法?；蛘哒f，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問。