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10政府金融與地方政府融資平臺(tái)-文庫(kù)吧在線文庫(kù)

  

【正文】 數(shù)關(guān)系,瓦爾納法則要求公共支出規(guī)模擴(kuò)張的速度不超過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。 ? 政府資本投資職能與政府行政管理職能相比具有不同的特點(diǎn)。 二、政府金融建立在政府資本職能的基礎(chǔ)上 ? (一)政府的兩種職能 ? 政府職能的演變,總體而言是朝逐步縮小的方向發(fā)展的。 (三)公共投資理論的發(fā)展與認(rèn)同 ? 新國(guó)家干預(yù)主義強(qiáng)調(diào)了“公共投資”對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性。斯密、馬歇爾為代表的古典和新古典經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說(shuō)占有主導(dǎo)地位的時(shí)期,強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中國(guó)家權(quán)力退卻。 ? 政府理財(cái)強(qiáng)調(diào)抓好財(cái)源建設(shè),要求加強(qiáng)預(yù)算管理。 ? 政府金融雖然也注重對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策與發(fā)展規(guī)劃的支持配合,但由于政府金融在籌資、用資等環(huán)節(jié)采取市場(chǎng)交易原則,政府金融的資金運(yùn)用應(yīng)該在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策許可的范圍內(nèi)講求效率、效益與信用。 ? 政策性金融屬于廣義的政府金融范疇,在我國(guó)是由三家政策性銀行貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革,在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi),直接或間接地從事政策性融資活動(dòng),充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的金融工具。一般來(lái)說(shuō),政府金融的資金使用多投向于基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),這些產(chǎn)業(yè)雖然資金回收期長(zhǎng),但投產(chǎn)后一般能夠較為穩(wěn)定地創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),具有一定的償還能力。 ? 、財(cái)政信用、財(cái)政投融資 ? 政府金融的概念是在財(cái)政信用概念基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。 ? 國(guó)有商業(yè)銀行、國(guó)有證券公司、國(guó)有保險(xiǎn)公司、國(guó)有信托公司等所進(jìn)行的籌資、融資、投資行為,不屬本章所稱的“政府金融”。政府金融資金使用的有償性要求收回本金并按照市場(chǎng)資金價(jià)格收取合理的報(bào)酬。它一方面具有與一般銀行相同的信用中介職能,另一方面又具有與商業(yè)銀行不同的特殊職能。 ? 政策性金融強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)要從執(zhí)行國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)公眾利益出發(fā),按照政府的意圖從事信貸活動(dòng),資金運(yùn)用期限可長(zhǎng)可短,資金運(yùn)用的目標(biāo)強(qiáng)調(diào)保本微利。 ? 二者的運(yùn)作方式不同。 ? 17世紀(jì)~ 20世紀(jì) 20年代,以亞當(dāng) ? 為此,克林頓的“經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃”包括兩上部分: ? 一是增加政府用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資及教育、醫(yī)療等方面的支出,并運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)私人企業(yè)擴(kuò)大投資,以刺激短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并增加就業(yè); ? 二是增加政府在高科技產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的投資,并削減聯(lián)邦財(cái)政赤字,為美國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。 ? 公共投資理論已成為很多發(fā)展中國(guó)家的重要指導(dǎo)思想,成為“新國(guó)家干預(yù)論”的重要組成部分。而“特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”,往往是“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域,如公共品、準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)等,這意味著政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng),一般不應(yīng)該大規(guī)模介入競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)與民爭(zhēng)利。Wagner)研究歐美、日、德等國(guó)公共支出問(wèn)題的結(jié)果,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)使政府行政部門、司法部門、執(zhí)法部門變得龐大,因而政府直接用于社會(huì)行政管理的支出會(huì)迅速擴(kuò)張,甚至比國(guó)民收入的增長(zhǎng)還快。 三、“政府資本職能”與“政府行政職能”的分離:政府金融發(fā)展的切入點(diǎn) ? (一)政府兩種職能的分離充分體現(xiàn)“代際公平 ” ? ( 二 ) 政府兩種職能的分離能夠增強(qiáng)資本效率 ? 首先,二者的分離能夠減少政府資本運(yùn)作的道德風(fēng)險(xiǎn)。 ? 政府金融資金來(lái)源的間接成本,則是不反映在會(huì)計(jì)帳面上但對(duì)政府及社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生一定的負(fù)面影響的“隱性成本”。 ? 稅收收入是國(guó)家憑借其政治權(quán)力,強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)厥杖∝泿攀杖?。因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,政府債務(wù)融資比多征稅更有效率。 ? 其次,政府負(fù)債融資能夠加強(qiáng)政府契約意識(shí),推動(dòng)“責(zé)任政府”的產(chǎn)生。 ? 客體效益指政府金融資金的運(yùn)用增加了就業(yè)崗位、居民收入及社會(huì)財(cái)富,提高公共品供給能力,提升人民生活水平。 ? 政府投資效益還具有長(zhǎng)期性、客觀性、社會(huì)性、潛在性等特點(diǎn)。 (三)政府金融規(guī)模的衡量指標(biāo) ? 可借鑒國(guó)際上通用的衡量一國(guó)赤字及國(guó)債規(guī)模的指標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)衡量政府金融的規(guī)模。政府金融主體對(duì)環(huán)境、條件判斷的失誤,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇,以及一些不可抗力因素的影響,使得這些不確定性成為政府金融業(yè)務(wù)運(yùn)作面臨的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。 ? ? 政府金融具有國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)表明政府金融本身是一把“雙刃劍”。與商業(yè)性金融類似,國(guó)家開發(fā)銀行、政府投資公司等政府金融主體可以依法將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去,以保證政府金融資金的安全。換言之,國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)需要國(guó)家金融儲(chǔ)備來(lái)應(yīng)對(duì)與化解。 ? 國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指對(duì)政府金融活動(dòng)的運(yùn)行狀況、管理過(guò)程所進(jìn)的監(jiān)督、測(cè)定與計(jì)量,為開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)提供依據(jù)。為了方便市場(chǎng)化運(yùn)作,提高資金使用效率, 1987年,上海市設(shè)立了專門負(fù)責(zé)投融資的“久事公司”,其名字諧音即 94號(hào)文。在既要做大信貸規(guī)模,又要保證信貸質(zhì)量的條件下,國(guó)家開發(fā)銀行與地方政府一起整合利用政府信用、統(tǒng)籌政府資源,采取了“銀政合作”、“打捆貸款”的做法,引起其他大中型商業(yè)銀行的仿效。 ? 審計(jì)結(jié)果表明,我國(guó)地方政府性債務(wù)最早發(fā)生在 1979年, ? 到 1996年全國(guó)所有省級(jí)政府(含計(jì)劃單列市,下同)、 %的市級(jí)政府和 %的縣級(jí)政府都舉借了債務(wù)。 ? 三是“經(jīng)營(yíng)性”融資平臺(tái),負(fù)責(zé)具有收益來(lái)源的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投融資運(yùn)營(yíng)。 ? 三是為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。有些融資平臺(tái)是“一套人馬、兩塊牌子”,缺乏明確的職能界定,資金“借用還”主體不清。 ? 由于個(gè)別地方舉債存在一定的盲目性、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等, 2023年及以前年度舉借的債務(wù)中,有 2023年底尚未支出,當(dāng)年財(cái)政資金為此支付利息 ;還有 351億元債務(wù)資金被投向資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)和“兩高一剩”(高能耗、高污染、產(chǎn)能過(guò)剩)項(xiàng)目。 2023年,全國(guó)高速公路債務(wù)的借新還舊率為%,有 387所高校和 230家醫(yī)院的借新還舊率超過(guò)了 50%,還有 95所高校和 575家醫(yī)院存在逾期債務(wù) 億元,為此一些地方已安排 。在《擔(dān)保法》明確規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不能作為保證人的情況下,仍有不少地方政府通過(guò)出具承諾函、安慰函的形式間接為融資平臺(tái)債務(wù)提供擔(dān)保;甚至在銀行的要求下,通過(guò)人大會(huì)議將還款計(jì)劃直接納入財(cái)政預(yù)算。 ? 地方政府融資規(guī)模的過(guò)快增長(zhǎng),將推動(dòng)政府主導(dǎo)性的投資進(jìn)一步加快。 ? 2023年,我國(guó)中央國(guó)債余額限額調(diào)增至 ,國(guó)債余額占 GDP的比重約 20%,即使加上中央和地方政府的各類隱性債務(wù)、或有債務(wù)(包括地方政府融資平臺(tái)形成的或有債務(wù)),其占 GDP的比重大致為 4050%,沒(méi)有超過(guò) 60%的國(guó)際警戒線,總體上是安全的。 ? 2023年上半年,金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)的新增貸款僅有 60多億元,占全部新增貸款 的 %,比 2023年下降了約 30多個(gè)百分點(diǎn),不僅貸款增幅明顯小于全部貸款增幅,而且融資平臺(tái)貸款余額占全部貸款余額的比重為 17%左右,下降了約 2個(gè)百分點(diǎn),特別是國(guó)有大型銀行整改后的平臺(tái)貸款余額大幅下降。 ? 財(cái)政部目前正在會(huì)同有關(guān)部門積極做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理,這包括: —— 妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資。 四、規(guī)范地方政府融資平臺(tái)應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題 ? (一)規(guī)范地方政府融資平臺(tái)與保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) ? ? ,經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)仍然比較脆弱。 ? 我國(guó)正面臨“增速可能進(jìn)一步放緩、價(jià)格繼續(xù)小幅上漲”的風(fēng)險(xiǎn)。要盡量減少政府干預(yù),逐步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開的政府職能轉(zhuǎn)變。地方政府融資平臺(tái)應(yīng)以自己所擁有的國(guó)有資產(chǎn)為限,建立與地方財(cái)政之間的“防火墻”,依靠自身的機(jī)構(gòu)信用開展業(yè)務(wù),作為一個(gè)市場(chǎng)主體規(guī)范運(yùn)作,嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)負(fù)債率等限制指標(biāo)。有條件的地方還應(yīng)設(shè)置準(zhǔn)備金制度,衡量?jī)攤鶞?zhǔn)備金率。 ? 要從根本上杜絕上項(xiàng)目、鋪攤子,追求 GDP增長(zhǎng),改變過(guò)度負(fù)債的模式,實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 ? 四是印度、巴西、俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇普遍較快,但通貨膨脹壓力較大。 —— 堅(jiān)決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。 (三)國(guó)務(wù)院采取積極措施穩(wěn)妥處理地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題 ? 2023年 10月,溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí),就曾指出要規(guī)范地方政府及其平臺(tái)公司的舉債和擔(dān)保承諾行為。 ? 從債務(wù)結(jié)構(gòu)看,我國(guó)政府性債務(wù)以內(nèi)債為主,2023年末,地方政府性債務(wù)的債權(quán)人主要以國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人為主,地方政府性債務(wù)是多年累積而成,30多年來(lái),地方通過(guò)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力增長(zhǎng),償債能力不斷提高,償債條件不斷改善,逾期違約率一直處于較低水平。 三、融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 ? (一)我國(guó)政府的整體債務(wù)水平尚在安全范圍以內(nèi) ? 一是我國(guó)的赤字率控制在安全線以內(nèi)。 ? 三是信貸資金流向控制較難。 ? 。 ? 從微觀層面看 , 部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱,存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。 ? 三是缺少償付能力的指標(biāo)約束。 (二)融資平臺(tái)存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn) ? 、運(yùn)作不規(guī)范。 ? 在應(yīng)對(duì) 1998年和 2023年的亞洲、國(guó)際金融危機(jī)中,中央通過(guò)發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券,地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等方式籌集資金,為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持。低于100%的警戒線。 ? 從行政級(jí)次來(lái)看,初期都是省級(jí)政府設(shè)立平臺(tái)公司, 2023年以后平臺(tái)公司級(jí)次明顯下移。 ? 典型做法就是利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”,將分散的建設(shè)項(xiàng)目,由單一借款人統(tǒng)一整合,統(tǒng)一履行借款和還款的責(zé)任。 (二)特點(diǎn) ? 一是發(fā)起設(shè)立的主體是地方政府或國(guó)有資產(chǎn)管理部門,由地方政府直接主導(dǎo)或間接控制; ? 二是依托地方政府信用運(yùn)作,靠地方政府注入財(cái)政資金或土地等形成自有資本金,需要地方財(cái)政直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任; ? 三是運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源以信貸融資為主,以發(fā)行債券、票據(jù)等融資為輔,負(fù)債率通常
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