【正文】 數(shù)關(guān)系，瓦爾納法則要求公共支出規(guī)模擴張的速度不超過國民經(jīng)濟發(fā)展的速度。 ? 政府資本投資職能與政府行政管理職能相比具有不同的特點。 二、政府金融建立在政府資本職能的基礎(chǔ)上 ? （一）政府的兩種職能 ? 政府職能的演變，總體而言是朝逐步縮小的方向發(fā)展的。 （三）公共投資理論的發(fā)展與認同 ? 新國家干預(yù)主義強調(diào)了“公共投資”對于經(jīng)濟增長的重要性。斯密、馬歇爾為代表的古典和新古典經(jīng)濟自由主義學(xué)說占有主導(dǎo)地位的時期，強調(diào)在經(jīng)濟運行中國家權(quán)力退卻。 ? 政府理財強調(diào)抓好財源建設(shè)，要求加強預(yù)算管理。 ? 政府金融雖然也注重對國家經(jīng)濟政策與發(fā)展規(guī)劃的支持配合，但由于政府金融在籌資、用資等環(huán)節(jié)采取市場交易原則，政府金融的資金運用應(yīng)該在國家經(jīng)濟政策許可的范圍內(nèi)講求效率、效益與信用。 ? 政策性金融屬于廣義的政府金融范疇，在我國是由三家政策性銀行貫徹、配合政府社會經(jīng)濟改革，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步的金融工具。一般來說，政府金融的資金使用多投向于基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)雖然資金回收期長，但投產(chǎn)后一般能夠較為穩(wěn)定地創(chuàng)造一定的經(jīng)濟效應(yīng)，具有一定的償還能力。 ? 、財政信用、財政投融資 ? 政府金融的概念是在財政信用概念基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。 ? 國有商業(yè)銀行、國有證券公司、國有保險公司、國有信托公司等所進行的籌資、融資、投資行為，不屬本章所稱的“政府金融”。政府金融資金使用的有償性要求收回本金并按照市場資金價格收取合理的報酬。它一方面具有與一般銀行相同的信用中介職能，另一方面又具有與商業(yè)銀行不同的特殊職能。 ? 政策性金融強調(diào)經(jīng)營要從執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟政策和社會公眾利益出發(fā)，按照政府的意圖從事信貸活動，資金運用期限可長可短，資金運用的目標強調(diào)保本微利。 ? 二者的運作方式不同。 ? 17世紀～ 20世紀 20年代，以亞當(dāng) ? 為此，克林頓的“經(jīng)濟振興計劃”包括兩上部分： ? 一是增加政府用于基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資及教育、醫(yī)療等方面的支出，并運用稅收優(yōu)惠政策鼓勵私人企業(yè)擴大投資，以刺激短期經(jīng)濟增長并增加就業(yè)； ? 二是增加政府在高科技產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的投資，并削減聯(lián)邦財政赤字，為美國經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。 ? 公共投資理論已成為很多發(fā)展中國家的重要指導(dǎo)思想，成為“新國家干預(yù)論”的重要組成部分。而“特定經(jīng)濟領(lǐng)域”，往往是“市場失靈”的領(lǐng)域，如公共品、準公共品的生產(chǎn)等，這意味著政府參與經(jīng)濟活動，一般不應(yīng)該大規(guī)模介入競爭性行業(yè)與民爭利。Wagner）研究歐美、日、德等國公共支出問題的結(jié)果，經(jīng)濟的發(fā)展會使政府行政部門、司法部門、執(zhí)法部門變得龐大，因而政府直接用于社會行政管理的支出會迅速擴張，甚至比國民收入的增長還快。 三、“政府資本職能”與“政府行政職能”的分離：政府金融發(fā)展的切入點 ? （一）政府兩種職能的分離充分體現(xiàn)“代際公平 ” ? （ 二 ） 政府兩種職能的分離能夠增強資本效率 ? 首先，二者的分離能夠減少政府資本運作的道德風(fēng)險。 ? 政府金融資金來源的間接成本，則是不反映在會計帳面上但對政府及社會經(jīng)濟主體產(chǎn)生一定的負面影響的“隱性成本”。 ? 稅收收入是國家憑借其政治權(quán)力，強制地、無償?shù)厥杖∝泿攀杖?。因此，從長遠看，政府債務(wù)融資比多征稅更有效率。 ? 其次，政府負債融資能夠加強政府契約意識，推動“責(zé)任政府”的產(chǎn)生。 ? 客體效益指政府金融資金的運用增加了就業(yè)崗位、居民收入及社會財富，提高公共品供給能力，提升人民生活水平。 ? 政府投資效益還具有長期性、客觀性、社會性、潛在性等特點。 （三）政府金融規(guī)模的衡量指標 ? 可借鑒國際上通用的衡量一國赤字及國債規(guī)模的指標來設(shè)計衡量政府金融的規(guī)模。政府金融主體對環(huán)境、條件判斷的失誤，市場競爭的加劇，以及一些不可抗力因素的影響，使得這些不確定性成為政府金融業(yè)務(wù)運作面臨的現(xiàn)實風(fēng)險。 ? ? 政府金融具有國家風(fēng)險表明政府金融本身是一把“雙刃劍”。與商業(yè)性金融類似，國家開發(fā)銀行、政府投資公司等政府金融主體可以依法將風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去，以保證政府金融資金的安全。換言之，國家風(fēng)險需要國家金融儲備來應(yīng)對與化解。 ? 國家風(fēng)險監(jiān)測指對政府金融活動的運行狀況、管理過程所進的監(jiān)督、測定與計量，為開展風(fēng)險預(yù)報提供依據(jù)。為了方便市場化運作，提高資金使用效率， 1987年，上海市設(shè)立了專門負責(zé)投融資的“久事公司”，其名字諧音即 94號文。在既要做大信貸規(guī)模，又要保證信貸質(zhì)量的條件下，國家開發(fā)銀行與地方政府一起整合利用政府信用、統(tǒng)籌政府資源，采取了“銀政合作”、“打捆貸款”的做法，引起其他大中型商業(yè)銀行的仿效。 ? 審計結(jié)果表明，我國地方政府性債務(wù)最早發(fā)生在 1979年， ? 到 1996年全國所有省級政府（含計劃單列市，下同）、 %的市級政府和 %的縣級政府都舉借了債務(wù)。 ? 三是“經(jīng)營性”融資平臺，負責(zé)具有收益來源的經(jīng)營性項目投融資運營。 ? 三是為保障經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。有些融資平臺是“一套人馬、兩塊牌子”，缺乏明確的職能界定，資金“借用還”主體不清。 ? 由于個別地方舉債存在一定的盲目性、項目準備不充分等， 2023年及以前年度舉借的債務(wù)中，有 2023年底尚未支出，當(dāng)年財政資金為此支付利息 ；還有 351億元債務(wù)資金被投向資本市場、房地產(chǎn)和“兩高一?！保ǜ吣芎?、高污染、產(chǎn)能過剩）項目。 2023年，全國高速公路債務(wù)的借新還舊率為%，有 387所高校和 230家醫(yī)院的借新還舊率超過了 50%，還有 95所高校和 575家醫(yī)院存在逾期債務(wù) 億元，為此一些地方已安排 。在《擔(dān)保法》明確規(guī)定國家機關(guān)不能作為保證人的情況下，仍有不少地方政府通過出具承諾函、安慰函的形式間接為融資平臺債務(wù)提供擔(dān)保；甚至在銀行的要求下，通過人大會議將還款計劃直接納入財政預(yù)算。 ? 地方政府融資規(guī)模的過快增長，將推動政府主導(dǎo)性的投資進一步加快。 ? 2023年，我國中央國債余額限額調(diào)增至 ，國債余額占 GDP的比重約 20%，即使加上中央和地方政府的各類隱性債務(wù)、或有債務(wù)（包括地方政府融資平臺形成的或有債務(wù)），其占 GDP的比重大致為 4050%，沒有超過 60%的國際警戒線，總體上是安全的。 ? 2023年上半年，金融機構(gòu)對融資平臺的新增貸款僅有 60多億元，占全部新增貸款 的 %，比 2023年下降了約 30多個百分點，不僅貸款增幅明顯小于全部貸款增幅，而且融資平臺貸款余額占全部貸款余額的比重為 17%左右，下降了約 2個百分點，特別是國有大型銀行整改后的平臺貸款余額大幅下降。 ? 財政部目前正在會同有關(guān)部門積極做好加強地方政府性債務(wù)管理，這包括： —— 妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資。 四、規(guī)范地方政府融資平臺應(yīng)該注意的幾個問題 ? （一）規(guī)范地方政府融資平臺與保證經(jīng)濟增長 ? ? ，經(jīng)濟復(fù)蘇的基礎(chǔ)仍然比較脆弱。 ? 我國正面臨“增速可能進一步放緩、價格繼續(xù)小幅上漲”的風(fēng)險。要盡量減少政府干預(yù)，逐步推進政企分開、政資分開、政事分開的政府職能轉(zhuǎn)變。地方政府融資平臺應(yīng)以自己所擁有的國有資產(chǎn)為限，建立與地方財政之間的“防火墻”，依靠自身的機構(gòu)信用開展業(yè)務(wù)，作為一個市場主體規(guī)范運作，嚴格執(zhí)行資產(chǎn)負債率等限制指標。有條件的地方還應(yīng)設(shè)置準備金制度，衡量償債準備金率。 ? 要從根本上杜絕上項目、鋪攤子，追求 GDP增長，改變過度負債的模式，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。 ? 四是印度、巴西、俄羅斯等新興經(jīng)濟體經(jīng)濟復(fù)蘇普遍較快，但通貨膨脹壓力較大。 —— 堅決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。 （三）國務(wù)院采取積極措施穩(wěn)妥處理地方政府融資平臺問題 ? 2023年 10月，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時，就曾指出要規(guī)范地方政府及其平臺公司的舉債和擔(dān)保承諾行為。 ? 從債務(wù)結(jié)構(gòu)看，我國政府性債務(wù)以內(nèi)債為主，2023年末，地方政府性債務(wù)的債權(quán)人主要以國內(nèi)機構(gòu)和個人為主，地方政府性債務(wù)是多年累積而成，３０多年來，地方通過自身經(jīng)濟發(fā)展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處于較低水平。 三、融資平臺貸款風(fēng)險評估 ? （一）我國政府的整體債務(wù)水平尚在安全范圍以內(nèi) ? 一是我國的赤字率控制在安全線以內(nèi)。 ? 三是信貸資金流向控制較難。 ? 。 ? 從微觀層面看 ， 部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險隱患。 ? 三是缺少償付能力的指標約束。 （二）融資平臺存在的問題和風(fēng)險 ? 、運作不規(guī)范。 ? 在應(yīng)對 1998年和 2023年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券，地方政府通過融資平臺公司等方式籌集資金，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了資金支持。低于１００％的警戒線。 ? 從行政級次來看，初期都是省級政府設(shè)立平臺公司， 2023年以后平臺公司級次明顯下移。 ? 典型做法就是利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”，將分散的建設(shè)項目，由單一借款人統(tǒng)一整合，統(tǒng)一履行借款和還款的責(zé)任。 （二）特點 ? 一是發(fā)起設(shè)立的主體是地方政府或國有資產(chǎn)管理部門，由地方政府直接主導(dǎo)或間接控制； ? 二是依托地方政府信用運作，靠地方政府注入財政資金或土地等形成自有資本金，需要地方財政直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任； ? 三是運營資金來源以信貸融資為主，以發(fā)行債券、票據(jù)等融資為輔，負債率通常