【正文】 主開展建設(shè)前期工作。將政府的投資、建設(shè)、運(yùn)營職能分離出來，組建新的市場主體。改革的思路是，以市場化和高效率為取向，構(gòu)建市場監(jiān)管主體、政府投資主體、建設(shè)管理主體和資產(chǎn)項(xiàng)目經(jīng)營主體四個(gè)主體，形成監(jiān)管、投資、建設(shè)、經(jīng)營相分離的運(yùn)行機(jī)制，即（１）政府作為市場監(jiān)管主體，對政府投資和資產(chǎn)實(shí)行授權(quán)；（２）政府投資主體，依照政府授權(quán)對政府投資和國有資產(chǎn)實(shí)行契約式管理；（３）建設(shè)公司作為投資項(xiàng)目的工程總承包商，負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目建設(shè)管理的全過程；（４）運(yùn)營公司進(jìn)行具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)涉及國家全局或需要巨大投資的項(xiàng)目，如國家公路和州際交通、國防、宇航和其他投資巨大的高科技項(xiàng)目；州政府負(fù)責(zé)州內(nèi)的公路、州管的福利和文化設(shè)施等的建設(shè)；市政府負(fù)責(zé)城市內(nèi)的交通、供水、污水處理、消防和社會治安等的建設(shè)；縣政府負(fù)責(zé)縣屬的學(xué)校和福利設(shè)施的建設(shè)。各地政府都有管理公用設(shè)施建設(shè)的部門，管理部門要根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或更新計(jì)劃，負(fù)責(zé)由地方政府預(yù)算出資建設(shè)的項(xiàng)目的籌劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、可行性研究，然后提交計(jì)劃或規(guī)劃部門審批。美國的城市公共交通建設(shè)由交通部的聯(lián)邦運(yùn)輸管理局負(fù)責(zé)。近些年，由于預(yù)算的不足，已不能滿足公共設(shè)施建設(shè)的需要，各級政府都設(shè)法開辟一些其他的資金來源。近些年，一些原來完全由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開始鼓勵(lì)私人部門參與投資。對于地方政府來說，它們對基礎(chǔ)設(shè)施投資的３０％以上來源于發(fā)行市政債券融資。收益?zhèn)侵笧榱私ㄔO(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施而由依法成立的代理機(jī)構(gòu)、委員會或授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。１９７５年以后，國會組建了市政債券條例制定委員會（ＭＳＲＢ），由它提出有關(guān)市政債券市場的監(jiān)管提案，經(jīng)過證券交易委員會批準(zhǔn)，由全國證券交易商協(xié)會中監(jiān)管市政債券交易商的部門以及自營銀行的有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施和控制。這種投資工具可使他們的投資所得免繳聯(lián)邦所得稅，在很多情況下甚至還可以免繳州和地方所得稅，因此投資市政債券是他們獲得高收益的有效手段。其原因在于公營部門提供服務(wù)是壟斷的，缺乏競爭的。第二階段（１９８４～１９８７年）為深化推行階段，以非國有化擴(kuò)大到公共事業(yè)部門為主要內(nèi)容。總之，政府把盡可能多的事交給私人企業(yè)去辦，調(diào)動(dòng)私人企業(yè)投資公益性事業(yè)的積極性，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。如隧道建設(shè)項(xiàng)目，政府在建設(shè)前期提供部分資金支持項(xiàng)目起動(dòng)，投資回收則完全由私人公司負(fù)責(zé)。二是私人融資投資政策的主動(dòng)權(quán)掌握在政府手里，有利于調(diào)控企業(yè)行為。對于影響重大的項(xiàng)目，主要由中央政府投資。４．采取多種方式籌集建設(shè)資金。具體項(xiàng)目一般由行業(yè)協(xié)會提出，由政府（及議會）審批做出決策。地方稅由地方政府制定，國家稅務(wù)部負(fù)責(zé)征收。所收取的稅額與建設(shè)工程項(xiàng)目必需的公共設(shè)施投資費(fèi)用（造價(jià)、用地面積）成相應(yīng)的比例。６．企業(yè)投資。簡單地理解，特許經(jīng)營制度就是：政府的事（公用事業(yè)），通過合同約定，交給企業(yè)去辦（經(jīng)營）。（４）近年來，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施在改善企業(yè)經(jīng)營方面起著獨(dú)特的作用，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)作也取決于對公用事業(yè)的管理，并承認(rèn)公用設(shè)施是經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的一個(gè)部分。這種方式政府不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，適用于企業(yè)對某一公用事業(yè)相關(guān)市場的全面開發(fā)和經(jīng)營管理。（３）相關(guān)單位直接管理的形式。所謂私人先期投資是指項(xiàng)目先由私人投資建設(shè)，建成后收購歸政府所有。二、鐵路建設(shè)投融資德國鐵路為國家所有，以前由聯(lián)邦鐵路局管理，后來聯(lián)邦鐵路局改組為公司，大大提高了管理效益。這種形式在德國由來已久，但德國財(cái)政部人士認(rèn)為，他們只是在萬不得已的情況下才采用這種形式。財(cái)政投資于道路建設(shè)的資金主要來源于汽車稅，這部分資金直接撥給聯(lián)邦交通部，資金的使用由交通部決定，但財(cái)政部要參與項(xiàng)目的決策。城市公用設(shè)施一經(jīng)建立起來，租賃的形式便開始發(fā)展。但不管上述因素怎樣組合，從其本質(zhì)上劃分，特許經(jīng)營有三種主要形式，或者說有三種主要的契約關(guān)系：（１）傳統(tǒng)的形式。經(jīng)營者為使項(xiàng)目最終獲得成功，會對建設(shè)項(xiàng)目和服務(wù)采取認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，精心設(shè)計(jì)，細(xì)心經(jīng)營，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而提高公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水平，滿足社會公眾的要求。給特許經(jīng)營制度下一個(gè)準(zhǔn)確的概念非常困難。與此同時(shí)，大區(qū)與市鎮(zhèn)聯(lián)合體達(dá)成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的協(xié)議，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。３．城市規(guī)劃稅和開發(fā)稅。二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源１．地方稅收。國土規(guī)劃和城市規(guī)劃要求從城市空間的發(fā)展到城市土地的開發(fā)都要考慮城市環(huán)境的建設(shè)和城市生活質(zhì)量的保障；同時(shí)，要求城市中每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目都要有預(yù)先的計(jì)劃，每一塊國土都要制定住房、交通、自然、城市環(huán)境等方面的發(fā)展目標(biāo)。政府與企業(yè)簽訂協(xié)議，保證政府提出的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府傾向于城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)盡量由企業(yè)來投資，以減少納稅人的負(fù)擔(dān)。目前英國政府每年預(yù)算列支５億英鎊用于公路建設(shè)的補(bǔ)貼或購買服務(wù)。投資主要通過服務(wù)性收費(fèi)回收，政府適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)貼。二、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式英國政府對關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制定了一系列引入私人競爭機(jī)制的政策，并允許企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)回收投資，其目的是要減少政府公共預(yù)算開支、提高工程質(zhì)量和服務(wù)管理水平。英國實(shí)施私有化改革主要有三個(gè)目標(biāo)，即提高國有企業(yè)的效率；改善企業(yè)為客戶提供的服務(wù)；擴(kuò)大資產(chǎn)所有權(quán)在英國人口中的分布。美國公共事業(yè)管理專家Ｅ．Ｓ．薩瓦斯在對紐約市公共衛(wèi)生部門同紐約市及其周圍地區(qū)的私營部門進(jìn)行比較研究后發(fā)現(xiàn)：私營承包收集每噸垃圾花費(fèi)約１７美元，而該市的公共部門卻要花費(fèi)４９美元，幾乎比前者多出２倍。市政債券給為數(shù)眾多的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目籌集到了大量的資金。由許多不同的機(jī)構(gòu)和個(gè)人共同構(gòu)成市政債券市場。一般債務(wù)債券可以由州、城市、鎮(zhèn)和縣發(fā)行，都以發(fā)行者的稅收能力為基礎(chǔ)（以一種或幾種稅收的收入來償還），本金和利息定期支付，違約的情況極為罕見。如果公路運(yùn)營之后的收益達(dá)不到預(yù)期的收益，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)提供貸款，并予以資助，以保證運(yùn)營成本和償還債券本息。為了鼓勵(lì)公眾購買基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，政府往往規(guī)定對這些債券的收益免征所得稅，使購買這類債券的實(shí)際收入高于購買其他債券的收入。財(cái)產(chǎn)稅歸地方政府支配；銷售稅（企業(yè)稅或營業(yè)稅）由州政府掌握；所得稅交聯(lián)邦政府，其中的一部分再返還給州政府。對１９９６年的基礎(chǔ)設(shè)施存量的統(tǒng)計(jì)表明，８８％的基礎(chǔ)設(shè)施是由州政府或地方政府擁有，聯(lián)邦政府只占１２％。美國地方政府的收入來源主要是三塊：財(cái)產(chǎn)稅、使用者收費(fèi)和發(fā)行市政債券的收入。一、政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中的作用列入美國政府預(yù)算的投資主要是改善社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境方面的項(xiàng)目，如公路、城市設(shè)施、高科技、監(jiān)獄、學(xué)校等。４．改分散管理城市資產(chǎn)為城市一體化經(jīng)營。建議提出了通過改革達(dá)到“政企分開、盤活存量、聚集增量、經(jīng)營城市”的總體目標(biāo)。要進(jìn)一步完善各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目的概算審核和招投標(biāo)管理，嚴(yán)格資金監(jiān)管，杜絕損失浪費(fèi)，提高政府投資效益。２．培育投資主體，拓寬投融資渠道。政府投資建設(shè)的公用設(shè)施，所有權(quán)歸政府所有，政府可以將公用設(shè)施通過租賃等方式交給特許經(jīng)營者使用；特許經(jīng)營者應(yīng)按照城市規(guī)劃建設(shè)新的公用設(shè)施；特許經(jīng)營權(quán)被收回或終止后，該公用設(shè)施按其承諾歸政府所有；特許經(jīng)營者不得以轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押等方式處分特許經(jīng)營權(quán)；市政府保留價(jià)格調(diào)整和監(jiān)管權(quán)力，市政府價(jià)格部門會同監(jiān)管部門負(fù)責(zé)公用事業(yè)價(jià)格的制定或調(diào)整；重視市民的權(quán)益，規(guī)定設(shè)立公用事業(yè)監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)收集公眾、特許經(jīng)營者的意見，提出立法、監(jiān)管等建議，代表公眾對公用事業(yè)特許經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督。改革計(jì)劃還包括：利用世界銀行貸款綜合整治深圳市河流水環(huán)境；利用ＢＯＴ、ＴＯＴ融資方式吸引社會資本，探索創(chuàng)新深圳市已建和擬建污處理廠融資、運(yùn)營方式；利用外國政府貸款建設(shè)垃圾處理廠專案；利用現(xiàn)有教育資源，積極引入社會各類資本，采取合辦、聯(lián)辦、承辦和自辦等靈活多樣的辦學(xué)模式，組建深圳實(shí)驗(yàn)等教育集團(tuán)；規(guī)劃建設(shè)一批國際學(xué)校和臺商子弟學(xué)校，改善投資環(huán)境；利用招標(biāo)等方式吸引社會資金投資醫(yī)療廢物污染防治專案；以社會資金為主、政府資金適當(dāng)補(bǔ)助的方式購置大型醫(yī)療設(shè)備；通過國際招標(biāo)招募吸引外資進(jìn)入深圳市燃?xì)?、水?wù)、公交和食品等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域；在文化產(chǎn)業(yè)方面，通過專案試點(diǎn)，利用社會公開招投標(biāo)方式確定中國（深圳）國際文化產(chǎn)業(yè)博覽交易會的營運(yùn)主體，拓寬融資渠道等。強(qiáng)化對具有公益性和自然壟斷特點(diǎn)的經(jīng)營性行業(yè)的宏觀監(jiān)控，對燃?xì)?、供水、污水處理、城市通信等管道設(shè)施及公交線路實(shí)行專營權(quán)制度。通過“轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓”的形式，政府將已建成的某些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如污水處理設(shè)施）作價(jià)后轉(zhuǎn)讓給其他社會資本，政府以收回的投資進(jìn)行新的項(xiàng)目建設(shè)，受讓方在一定時(shí)期內(nèi)享有專營權(quán)，期滿后無償將經(jīng)營權(quán)移交給政府。３．鼓勵(lì)社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。改革的內(nèi)容包括以下五個(gè)方面：１．合理界定各類投資主體的投資領(lǐng)域。三家地鐵建設(shè)公司按照市場原則，接受各軌道交通項(xiàng)目投資方的委托，完成軌道交通的設(shè)計(jì)施工招標(biāo)、施工管理，直至交鑰匙承包。如此巨大的投入，如果采取政府一方投入建設(shè)的辦法，顯然是一個(gè)巨大的財(cái)力負(fù)擔(dān)。從２０００年初，推出第一條高速公路項(xiàng)目———嘉瀏公路項(xiàng)目投資者招商以來，到２００２年９月為止，“十五”期間擬建高速公路項(xiàng)目的投資招商工作已經(jīng)基本完成。（四）上海銀行界基礎(chǔ)設(shè)施貸款的創(chuàng)新根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)，上海的銀行對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的貸款突破了傳統(tǒng)的工商信貸的操作慣例，基本上采用了國際上“有限追索項(xiàng)目融資”方式。８．向國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)短期貸款。４．市政設(shè)施部門專營權(quán)有期限出讓。高速公路、軌道交通等城市公共基礎(chǔ)設(shè)施需要大量的鋼材、水泥等原材料，于是也吸引了部分原材料供應(yīng)商加入到投資者隊(duì)伍，以便于獲得工程項(xiàng)目的原材料供應(yīng)合同。如依靠自身的資本實(shí)力和銀行的長期融資支持，上海城建集團(tuán)以投資者的身份參與了嘉瀏高速公路等的投資，上海建工集團(tuán)參與了同三國道等項(xiàng)目的投資。從１９９２年至２００２年，城投公司通過多種渠道籌措的城建資金達(dá)１２００多億元，先后為４２項(xiàng)重大工程解決了資金難題，幾乎上海每項(xiàng)標(biāo)志性工程身上都留下城投公司的影子。在磁懸浮軌道交通建設(shè)上，打破了行業(yè)界限，引導(dǎo)大企業(yè)集團(tuán)參與投資，組成了由具備一定實(shí)力的能源、冶金、汽車、設(shè)備制造等大企業(yè)集團(tuán)共同出資的項(xiàng)目公司。按照上述定位，努力貫徹“重大項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)國際化、投資項(xiàng)目招商運(yùn)作市場化、項(xiàng)目公司投資主體多元化”的總體要求，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府從“辦建設(shè)”轉(zhuǎn)向“管建設(shè)”。把政府的主要職責(zé)定位在做好“統(tǒng)一規(guī)劃、培育主體、制定政策、依法監(jiān)管”四個(gè)方面的工作：一是高起點(diǎn)、高質(zhì)量地做好規(guī)劃，借鑒國外好的理念，整體上為發(fā)揮投資效益創(chuàng)造必要的前提條件。通過十多年來的投融資體制改革，上海實(shí)現(xiàn)了投資主體由單一到多元、資金渠道由封閉到開放、投資管理由直接到間接的轉(zhuǎn)變，初步形成了“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的投資格局。同時(shí)，在建設(shè)過程中，嚴(yán)格推行招投標(biāo)制度。然而，土地批租融資也有局限性：一是土地資源的有限性，決定了土地批租融資的階段性；二是土地批租對象以外商為主，受國際經(jīng)濟(jì)形勢的制約，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，土地收入大量減少。一是沒有建立項(xiàng)目法人制，投資預(yù)算失控。因此，上海為了解決建設(shè)資金問題，成立了上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司、上海久事公司等政府性投資公司。該辦法規(guī)定實(shí)行特許經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施包括供水、供氣、供熱、排水、污水、固體廢物處理、收費(fèi)公路、地鐵、城市鐵路和其他城市公共交通，以及其他城市公共基礎(chǔ)設(shè)施等十一大類。２．實(shí)行經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資主體多元化。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、采購和工程監(jiān)理都要依法訂立合同，各類合同要有明確的質(zhì)量要求、履約擔(dān)保和違約處罰條款。（１）制訂和實(shí)施《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理暫行規(guī)定》。（５）市政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資公司的投入：綜合地價(jià)款市政府分成部分，城市基礎(chǔ)設(shè)施“四源”建設(shè)費(fèi)、市政公用設(shè)施建設(shè)費(fèi)市政府留用部分，污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)、燃煤污染費(fèi)等收費(fèi)中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金；根據(jù)融資任務(wù)和項(xiàng)目情況需要，市政府向基礎(chǔ)設(shè)施投資公司增劃的基礎(chǔ)設(shè)施國有股權(quán)；基礎(chǔ)設(shè)施在建項(xiàng)目中尚未驗(yàn)收、移交的市政府投資部分。其資金來源主要是本區(qū)、縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分、征收的全部地價(jià)款及市政公用設(shè)施建設(shè)費(fèi)等。１．非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資體制改革。３．強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能。對于有經(jīng)營收入但不足以收回成本的軌道交通等新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，將通過政府資金的引導(dǎo)，采?。校校心Ｊ轿鐣顿Y者合作建設(shè)。對現(xiàn)有債務(wù)根據(jù)財(cái)權(quán)、事權(quán)的調(diào)整，相應(yīng)制定還款計(jì)劃；對新的舉債融資，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，按照“誰用錢，誰還債”的原則，落實(shí)還款責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)自借、自用、自還。（３）將水、氣、熱、公交、地鐵等行業(yè)中的設(shè)計(jì)施工企業(yè)、器材零部件生產(chǎn)企業(yè)等，從運(yùn)營主體中分離出來，實(shí)行社會化經(jīng)營。針對目前部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目缺乏還款約束機(jī)制和還款保障機(jī)制的問題，實(shí)行舉債融資責(zé)任制化。（１）對已成立的從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理的國有獨(dú)資公司，繼續(xù)深化改革，使其真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展和自我約束的生產(chǎn)經(jīng)營公司。為充分調(diào)動(dòng)區(qū)、縣政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，根據(jù)“兩級政府、三級管理”、財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，將目前由市政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)建設(shè)資金部分下放給區(qū)、縣政府，進(jìn)一步明確市政府及區(qū)、縣政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資范圍和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。非經(jīng)營性項(xiàng)目仍主要以政府為投資主體。融資渠道要由政府撥款的單一渠道，向政府撥款、政府控股參股、企業(yè)利用市場融資，以及民間投資者和外商直接投資相結(jié)合的多樣化融資渠道轉(zhuǎn)變。由計(jì)劃部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期規(guī)劃與決策、資源總體平衡、資金綜合平衡、投資政策、項(xiàng)目稽察等。（４）對壟斷行業(yè)實(shí)行市場準(zhǔn)入制，政府部門負(fù)責(zé)經(jīng)營特許權(quán)的授予，采取招投標(biāo)方式，擇優(yōu)選定特許經(jīng)營企業(yè)。８．價(jià)格市場化。針對目前一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，同一經(jīng)營實(shí)體或同一行政事業(yè)單位在其直接管轄范圍內(nèi)包攬?jiān)O(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理“一條龍”作業(yè)的狀況，積極推行設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及設(shè)備材料采購的公開招標(biāo)投標(biāo)制，實(shí)行工程建設(shè)社會化。要根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)的特殊性、社會各方面的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力，制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的調(diào)整計(jì)劃，逐步弱化經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的福利性，不斷提高其商品化、市場化的程度，使其適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的需要。通過行業(yè)資源整合，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展籌集資金。自２００４年起，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策、城市總體規(guī)劃和環(huán)保要求的