【正文】 內(nèi)，將項目授予特許經(jīng)營者投資建設、運營，期限屆滿無償移交；（２）在一定期限內(nèi)，將城市基礎設施移交特許經(jīng)營者運營，期限屆滿無償移交；（３）在一定期限內(nèi)，將公共服務委托特許經(jīng)營者提供；（４）根據(jù)實際需要、政府同意的其他方式，中華人民共和國境內(nèi)外的企業(yè)和其他組織均可依照特許經(jīng)營辦法平等參與競爭，獲得北京市城市基礎設施的特許權(quán)。２０世紀８０年代中期到２０世紀９０年代初，上海城市建設處于起步階段。作為融資主體，由市政府授權(quán)對城市基礎設施建設和維護資金進行籌措、使用和管理，使城市基礎設施由政府直接投資轉(zhuǎn)向通過政府性投資公司間接投資。投資公司的創(chuàng)立對提高建設資金的經(jīng)營管理能力，擴大融資渠道，增強政府的調(diào)控能力和強化投資責任，都起到了十分積極的作用?！巴顿Y公司出錢，建設單位用錢”，項目資金的籌措和使用是兩個獨立的體系，投資公司扮演了出納角色，資金使用缺乏內(nèi)在約束機制，投資經(jīng)常超預算。土地資源是政府的一筆巨大財富，但過去長期沉淀。２０世紀９０年代后期，以資產(chǎn)運作為重點，擴大社會融資。（二）上海市投融資體制創(chuàng)新的基本內(nèi)容上海在城建管理體制、運營模式等方面也進行了全方位的改革。二是改變建設、運營一體的傳統(tǒng)模式。上海打破了自來水、煤氣等自然壟斷行業(yè)的壟斷。這是一個觀念轉(zhuǎn)變的過程、不斷創(chuàng)新的過程，也是政府管理模式按市場經(jīng)濟要求重構(gòu)的過程。面對新情況、新任務，上海進一步深化了建設投融資體制改革。在上海城市軌道交通網(wǎng)絡、黃浦江兩岸資源的綜合開發(fā)利用等專業(yè)規(guī)劃中，已經(jīng)采用國際招標和國際咨詢的方式，提高規(guī)劃水平。從財稅政策、土地政策等方面給予支持，同時加強對社會投資者的協(xié)調(diào)服務，增強政策的透明度和穩(wěn)定性。２．充分運用市場機制，采取多樣化的投融資模式。在高速公路網(wǎng)和越江工程建設上，通過營造政策環(huán)境，全面推行社會招商。四是資本運作。這也是全國第一家城市建設投資開發(fā)公司。（二）投資主體進一步多元化自從２０００年上海開始大規(guī)模地推出公共基礎設施投資者招商以來，各類投資者踴躍參與，展開公平競爭。投資者大致包括以下幾個方面：（１）民營資本。（３）大型國有投資公司。（５）信托投資公司等金融機構(gòu)。（三）多元化的融資方式１．政府出資。之后，利用外資步伐大大加快，如通過世界銀行和亞洲開發(fā)銀行融資，解決了楊浦大橋、河流污水治理工程、內(nèi)環(huán)線高架等重大工程的建設用款。通過“三橋一隧”，延安路高架（東、西段），滬嘉、滬寧高速公路部分專營權(quán)出讓等途徑，籌措了大量城建資金。如上海實業(yè)等六大投資（金融）集團公司，開始承擔部分基礎設施項目建設。平均每月向工商、建設、交通等銀行短期融資達１０億元以上。其中機構(gòu)投資者認購９０００萬元，其余為個人投資者認購。１．貸款期限延長。３．擔保方式創(chuàng)新。上海高速公路投資者招商模式如下：政府就某一高速公路項目按照“建設、營運、轉(zhuǎn)讓”，即ＢＯＴ模式進行社會投資者招標；政府授予投資者（項目公司）高速公路收費經(jīng)營特許權(quán)（期限一般為２５年）以及其他支持措施；投資者中標以后，負責出資組建項目公司，項目公司的資本金一般在３０％左右，其他資金由投資者和項目公司自行向銀行貸款；投資者（項目公司）負責項目的建設和營運，主要靠收費來償還銀行長期貸款和收回投資；特許經(jīng)營權(quán)結(jié)束以后，高速公路無償轉(zhuǎn)讓給政府，投資者自行承擔項目投資的風險。（４）工程管理實行“代建制”，保證工程質(zhì)量。為了保證軌道交通項目的順利建設，上海對軌道交通建設體制實施重大改革，實行投資、建設、運營、監(jiān)管“四分開”，引入市場競爭機制，降低建設成本，加強綜合開發(fā)，提高投資效益，加快上海軌道交通的建設。其最大的特點在于：不是由申通公司為所有軌道交通項目進行統(tǒng)一融資負債，而是采取與沿線各區(qū)一起聯(lián)合組建軌道交通項目公司，項目公司的注冊資金占總投資的３５％左右，申通公司和沿線各區(qū)負責相應部分的股權(quán)出資；另外６５％由項目公司向銀行長期貸款。３．運營體制。政府在投融資、建設、運營等各個環(huán)節(jié)，探索、建立有效的監(jiān)管制度，以保護投資者和社會公眾的利益。政府非經(jīng)營性投資以非經(jīng)營性基礎設施項目、非經(jīng)營性社會事業(yè)項目和重大高新技術項目為主，主要集中在教育、文化、衛(wèi)生、體育、民政、口岸以及高新技術研發(fā)、環(huán)境保護、市政建設、防洪排澇、河道整治等領域。除高速公路、港口、機場、電力等已經(jīng)向社會資本開放的領域外，軌道交通、自來水供應、污水處理、垃圾處理等基礎設施項目和教、科、文、衛(wèi)、體等社會事業(yè)領域也要實行投資開放政策，實現(xiàn)投資主體多元化和融資渠道商業(yè)化。積極引導民間資本和外資等社會資本向基礎設施項目投資。其中新型融資方式有四種：（１）充分采用ＢＯＴ融資方式，為新建大型基礎設施項目籌集資金。（３）努力探索ＡＢＳ融資方式，進行信貸資產(chǎn)證券化試點。（４）廣泛實行融資租賃等方式，擴大資金來源。通過制定具有約束力的專營權(quán)條例，對專營行業(yè)運營主體的產(chǎn)生機制、價格形成機制、服務質(zhì)量、經(jīng)營期限、收費標準、價格調(diào)整等進行法律規(guī)范，以利于改善投資環(huán)境，保障投資者權(quán)益和公眾利益。二、基礎設施投融資體制改革措施２００３年５月１６日深圳市出臺了《２００３年投融資體制改革計劃》，市政府將在培育投融資主體、創(chuàng)新融資工具、完善投融資政策法規(guī)體系等方面推出２１項改革措施，為深圳市未來重大基礎設施建設的快速發(fā)展多渠道籌措資金，從而打破了基礎設施建設“一靠財政，二靠銀行”的傳統(tǒng)模式。三、建立特許經(jīng)營制度２００３年５月１日，《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》（以下簡稱《辦法》）開始施行。《辦法》強調(diào)：公用事業(yè)特許經(jīng)營應優(yōu)先保證公眾利益不受損害；特許經(jīng)營者應確保提供持續(xù)、安全、優(yōu)質(zhì)、高效、公平和價格合理的普遍服務；特許經(jīng)營者通過合法經(jīng)營取得合理回報并承擔相應經(jīng)營風險。第四節(jié)　大連市基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新與措施２００２年大連市政府發(fā)布了《大連市公共基礎設施和公益事業(yè)投融資體制改革實施意見》（大政發(fā)［２００２］４９號），提出了大連基礎設施投融資體制改革的思路。對回報率相對較高的公共基礎設施和公益事業(yè)項目，引入競爭機制，公開招標確定項目法人，實行企業(yè)化運作；對回報率相對較低的公共基礎設施和公益事業(yè)項目，采取貼息、減免土地出讓金或財政列出專項補助資金等辦法，鼓勵社會資本投入建設和運營。鼓勵境內(nèi)外的各類企業(yè)，采取新的融資方式和渠道，加快籌措資金的進程；支持民間投資主體根據(jù)國家有關規(guī)定直接向國內(nèi)、國際市場融資。對參與公共基礎設施和公益事業(yè)項目建設和運營的企業(yè)，要按照《中華人民共和國公司法》規(guī)定，以有限責任公司或股份有限公司形式運營。除有特殊要求的工程外，其建設實施要逐步實行專業(yè)化管理，即委托專業(yè)化的項目建設管理單位，通過招標方式擇優(yōu)選定工程的設計、施工、監(jiān)理和設備供應單位，組織竣工驗收，保證工程質(zhì)量，控制工程概算。文件提出對不同的投資者實行國民待遇，凡法律、法規(guī)和政策未明確限制的投資領域，應對所有投資者全面開放；對一切投資主體，不論所有制形式如何，不論是境內(nèi)投資者還是境外投資者，不論投資額大小和企業(yè)規(guī)模大小，都要一視同仁，實行國民待遇；把固定資產(chǎn)投資項目按資金來源劃分為政府投資項目和非政府投資項目兩大類進行管理；確定政府投資項目的基本管理方式為：嚴格實行民主化和科學化的決策制度、嚴格項目審批和監(jiān)管制度、嚴格遵循政企分開原則，逐步建立投資、建設和運行管理“三分離”的管理體制；政府投資項目的運行管理原則上應通過公開招投標選擇相應的項目運行管理公司（以下簡稱“項目公司”）負責管理；營利性項目招投標的主要指標是資產(chǎn)的保值和增值，上繳利潤和管理費等，而非營利性項目的主要指標是資產(chǎn)的安全性和政府補貼標準等。內(nèi)容包括：１．改政企不分為政企分開。將政府部門的投資、建設、運營職能分開，組建和培育投資主體、建設主體和運營管理主體；對分離投資、建設和運營職能的部門和單位進行撤并或改制為公司。按“城市是最大的國有資產(chǎn)”理念，實現(xiàn)存量資產(chǎn)由部門分散管理轉(zhuǎn)換為政府集中統(tǒng)一管理，由部門資源轉(zhuǎn)換為政府資源，使城市資產(chǎn)部門分割的低效率配置轉(zhuǎn)換為市場化的高效配置。三大投資主體的性質(zhì)是作為國有獨資或控股公司，代表政府行使政府投資者和資產(chǎn)所有者的職責。各級政府根據(jù)其職權(quán)范圍的劃分，在投資活動的出資和審批上各有分工。州和地方政府也占整個資本支出的５９％。地方政府根據(jù)收入來源的不同性質(zhì)分別用于資本性支出和日常性支出。當建設項目被列入政府的預算之后，即可開工建設。從城市基礎設施來看，聯(lián)邦政府所占的比例就更小了。１９９７年制定的下一個六年規(guī)劃投資為３１０億美元，平均每年仍是５０億美元左右。另外，還征收汽油消費稅補貼公路的建設。２．發(fā)行市政債券。３．鼓勵私人部門投資。４．由政府提供信用擔保，鼓勵私人部門參與基礎設施建設。三、發(fā)達的市政債券融資美國有著成熟的資本市場，其中包括良好的制度環(huán)境和專業(yè)的中介機構(gòu)。根據(jù)《１９８６年稅收改革法案》的規(guī)定，市政債券的稅收待遇有三種情況：用于公共目的的債券，其利息收入免繳聯(lián)邦所得稅；用于私人項目的債券需要交聯(lián)邦所得稅，但可以免繳債券發(fā)行所在州的所得稅和地方政府所得稅；既非政府目的，又非私人目的的債券，如住宅與學生貸款，也是免稅的，但發(fā)行數(shù)量受到限制，而且利息收入被作為選擇性最低稅收的優(yōu)先項目。某些一般債務債券不僅以征稅權(quán)力做保證，而且以規(guī)費、撥款和專項收費來保證，這類債券被稱為雙重擔保的債券。政府也可以發(fā)行收益?zhèn)?，但資金只能用在能夠帶來收益的政府企業(yè)，政府并不以自身的信用來擔保收益?zhèn)膬斶€。先是發(fā)行人出售債券，然后是投資者購買債券，市政債券從業(yè)人員從事承銷、交易、研究、售賣等工作，評級機構(gòu)就債券的表現(xiàn)提供咨詢，債券保險公司承保其中一部分債券。２０世紀７０年代以來，由于政府活動很大程度上轉(zhuǎn)向依靠服務收費，所以收益?zhèn)及l(fā)行總量的比重超過一般債務債券，由１９７４年的４４％增加到１９９３年的６９％。一方面，項目的范圍十分廣闊，從供水系統(tǒng)建設到消防車購置、從學校建筑到電力系統(tǒng)建設、從公路到辦公樓等，為美國城市基礎設施的發(fā)展和完善做出了巨大的貢獻；另一方面，這些債券同樣滿足了數(shù)百萬投資者的需求，這些投資者需要這種收入固定的高品質(zhì)投資工具。例如美國有些城市的垃圾收集工作就是由私人部門來做的。后來，他又研究了其他的公共服務行業(yè)，研究結(jié)果表明，公營部門提供的服務的成本費用，平均比承包商通過競爭提供服務的承包費用（包括管理合同執(zhí)行的費用在內(nèi)）要高出３５％～９５％。為了維持繁榮、推動經(jīng)濟發(fā)展、提高管理效率和減輕財政負擔，英國政府提出種種優(yōu)惠條件，在城市基礎設施建設領域推行私人融資投資政策，推動城市基礎設施建設投融資體制改革，引發(fā)了一輪私有化浪潮。隨著英國私有化進程的推進，英國城市基礎設施投融資體制也發(fā)生了巨大的變革，大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一階段（１９７９～１９８３年）為試驗和起步階段，主要內(nèi)容是出售規(guī)模相對較小并在競爭性的市場上運作的公共部門的資產(chǎn)和公營企業(yè)，包括英國石油公司、英國航天公司、英國有線與無線電公司。第三階段（１９８８年以后）為普遍擴展階段，將私有化推向許多自然壟斷部門，包括所有的供水公司、污水處理廠、電力公司等。對一些不宜回收投資的工程項目，政府可以通過購買服務的方式給予財政補貼，幫助企業(yè)回收投資。一般基礎設施項目，經(jīng)過政府招投標簽約后，由私人企業(yè)出資建設和運營管理，建成后向社會收取服務費回收投資，政府不參與投資和管理。政府在項目建設和運營管理的不同時期實施補貼，其形式不一，可提高建設和服務質(zhì)量。純粹為社會服務的建設項目，不宜通過收費回收投資的項目，如公路建設等，雖然由私人公司投資建設和運營管理，但政府需要出錢向投資者購買服務。英國財政部認為私人融資投資公共設施有三個好處：一是國家公共設施的投資建設和管理由一個公司法人完成，責權(quán)利統(tǒng)一，調(diào)動了私人機構(gòu)投資的積極性。第三節(jié)　法國城市基礎設施投融資概況一、投融資體制城市基礎設施的公益性特點決定了政府在城市基礎設施投融資和項目管理中的主導地位。２．各級政府在項目投資中有明確的責任與分工。３．政府掌握特許經(jīng)營權(quán)的授予權(quán)。法國從事城市基礎設施運營的主要是一些具有一定壟斷地位的全國公司，如城市交通、煤氣、電力公司等都是全國性的，參與各個城市的公交、供氣、供電的經(jīng)營管理。在項目運營期間內(nèi)（如５０年），政府每年付租金，租賃公司則擁有企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。對于城市基礎設施建設，政府都要做出長期規(guī)劃，規(guī)劃期可達１０年。政府在審批過程中，要通過非常細致、嚴格的核算，確定項目的規(guī)模和投資，同時確定項目總投資額中各級政府投資中的比例。法國大區(qū)、省及市鎮(zhèn)財政的基本收入是地方稅。２．經(jīng)營開發(fā)與分攤稅。根據(jù)《城市規(guī)劃法典》，并報省或有關公務機構(gòu)批準，地方政府可收取城市規(guī)劃稅和開發(fā)稅。對公共服務設施建設的撥款有兩類：一類是對大市鎮(zhèn)實行一次性撥款，用于投資建設工程；另一類是對小市鎮(zhèn)以財政資助的形式參與投資建設。５．銀行貸款。９．保險公司、老年保險等基金投資。原因是在實踐中特許經(jīng)營方式是多樣的，甚至可以說是千變?nèi)f化的。在１７世紀，法國人成功地應用委托經(jīng)營方式，求助于私人企業(yè)建造軍艦和港口等基礎設施，來補充國家財政的不足，迅速地發(fā)展了自己的海軍；在１８世紀，利用委托經(jīng)營來修建運河和橋梁；在１９世紀，被用來開發(fā)經(jīng)營鐵路、供水、照明、交通等城市公用設施；到了現(xiàn)代，尤其是２０世紀７０年代以來，這種做法更是形成了一種模式和理論，并廣泛地應用于高速公路、供電、通信、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等設施的建設和經(jīng)營，甚至包括監(jiān)獄的建設和經(jīng)營。（３）采取特許經(jīng)營制度，經(jīng)營者具有法人地位和財務自主權(quán)，因而能夠自由地簽約和借貸；同時，這也促使特許經(jīng)營者嚴格管理，采取那些有效的物質(zhì)鼓勵辦法，進行技術和管理的革新，從而提高經(jīng)營效率。從內(nèi)容看，委托經(jīng)營的內(nèi)容各式各樣，從設計、施工到經(jīng)營、管理，可以是某一公用事業(yè)的全部也可以是其中的一部分。承租企業(yè)對承租的公用事業(yè)開發(fā)經(jīng)營，自負盈虧，并承擔各種風險，也叫全部風險特許經(jīng)營（ＣＲＩ）。（２）改進的形式。事實上，傳統(tǒng)的形式和租賃的形式常常會結(jié)合起來應用。比如公共交通，目前法國公共交通每年會得到國家財政大約５０％的補助。當財政資金不足時，也考慮其他的融資渠道，主要有兩種形式：一種形式是私人先期投資。但這種形式的弊端是后期財政壓力較大，對財政部來講弊端大于好處，所以財政部一般不愿意這樣做。如在漢堡修建的河底隧道就由私人投資建設，建成通車后進行收費