【正文】 過(guò)對(duì)政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對(duì)，為政府決策提供真實(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計(jì)劃更為高效合理。造成這種局面的主要原因:一是我國(guó)地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。如果按城區(qū)人口70萬(wàn)人計(jì)算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元。2006年,下達(dá)罰款、加收滯納金1432萬(wàn)元。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。政府顯性債務(wù)是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務(wù),主要包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有償資金等。市直世界銀行貸款項(xiàng)目8個(gè),包括中等城市項(xiàng)目某市分項(xiàng)目、長(zhǎng)江水資源項(xiàng)目、地方病防治項(xiàng)目、長(zhǎng)江上中游農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村改水項(xiàng)目、森林資源與保護(hù)項(xiàng)目、教育發(fā)展項(xiàng)目、長(zhǎng)江水災(zāi)緊急恢復(fù)項(xiàng)目。六大化解路徑如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?筆者認(rèn)為有以下路徑可供選擇。運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對(duì)本級(jí)和下級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警,并規(guī)定合理的債務(wù)安全線。對(duì)有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車(chē)輛,不準(zhǔn)出國(guó)考察,不準(zhǔn)新上項(xiàng)目,不準(zhǔn)再貸款(貸款還債除外)等。地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體,有明確的財(cái)政支出范圍和收入來(lái)源。對(duì)愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。到了1958年,在“左”的思想指導(dǎo)下,我國(guó)不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤(pán)否定了內(nèi)債。政府為改變財(cái)政困難局面,決定重新向國(guó)內(nèi)外發(fā)行政府債券。按照我國(guó)納入預(yù)算管理的財(cái)政赤字和債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的測(cè)算,%。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會(huì)穩(wěn)定受到破壞的可能性。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中,國(guó)有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會(huì)保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險(xiǎn),也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種潛在的風(fēng)險(xiǎn),并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和管理。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來(lái)看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過(guò)地方財(cái)政的承受能力。第一，國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國(guó)政府的貸款和世界銀行等國(guó)際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項(xiàng)目貸款，但投資的這類(lèi)項(xiàng)目主要體現(xiàn)為社會(huì)效益，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力，一旦項(xiàng)目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動(dòng)用財(cái)力墊付。我國(guó)地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購(gòu)和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問(wèn)題，等等。政府外債是對(duì)外債務(wù)所概括的“外債”的一個(gè)重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因(一)舉債規(guī)模過(guò)大隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來(lái)的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”的公共主體。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)日漸顯現(xiàn)。不少官員將借到錢(qián)中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過(guò)轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，其目的就是為了對(duì)這些錢(qián)具有更大的支配權(quán)，以滿(mǎn)足其對(duì)權(quán)利和金錢(qián)的支配欲。市、區(qū)財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級(jí)地方政府。因此，依靠項(xiàng)目本身來(lái)還款是比較困難的，它的收益更多的是社會(huì)效益，這種項(xiàng)目很多是來(lái)自國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的貸款。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對(duì)從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過(guò)程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。針對(duì)這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量以后，政府及其部門(mén)所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會(huì)計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督范圍。對(duì)地方財(cái)政來(lái)講，其運(yùn)行過(guò)程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門(mén)不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時(shí)間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)等。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級(jí)的純社會(huì)效益型外債。對(duì)合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過(guò)債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤(pán)活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性機(jī)制。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來(lái)源，才可能有源源不斷的財(cái)政收入；只有收入來(lái)源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財(cái)政收入才能夠夯實(shí)。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對(duì)滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財(cái)政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財(cái)政的職能作用。統(tǒng)一財(cái)權(quán)，提高財(cái)政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。因此，按照公共財(cái)政的要求，以滿(mǎn)足“社會(huì)公共需要”為原則，對(duì)能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長(zhǎng)與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)必須低于地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不但會(huì)在地方層面積聚，還會(huì)沿著財(cái)政鏈條縱向傳導(dǎo)至中央政府，沿著金融鏈條橫向傳導(dǎo)至金融體系，威脅整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。在這一過(guò)程中，積累了大量的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。前者屬于納入地方政府預(yù)算的顯性負(fù)債，后者則是以地方政府擔(dān)保或承諾方式存在的隱性負(fù)債。地方融資平臺(tái)的表現(xiàn)形式多樣，既有各種類(lèi)型的城投公司，也有針對(duì)交通、電力、農(nóng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等的行業(yè)性融資平臺(tái)。一些地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債。(二)基層地方政府債務(wù)壓力集中我國(guó)地方政府債務(wù)主要包括省(以及省級(jí)政府)、地(或地級(jí)市)、縣(或縣級(jí)市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)政府負(fù)債，各級(jí)政府都面臨不同程度的債務(wù)壓力，尤其是近年來(lái)縣鄉(xiāng)級(jí)基層政府債務(wù)規(guī)模不斷加大，債務(wù)壓力相對(duì)集中。此外，縣鄉(xiāng)級(jí)融資平臺(tái)運(yùn)作的規(guī)范程度也相對(duì)較低，在許多縣級(jí)平臺(tái)的融資來(lái)源中，銀行貸款占90％以上。2009年，審計(jì)署公布的全國(guó)18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣地方政府債務(wù)的審計(jì)報(bào)告顯示，西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較集中，有些區(qū)域地方負(fù)債與其還本付息能力嚴(yán)重錯(cuò)位。2000年，％；而2008年，％。地方融資平臺(tái)大多是空殼公司，自身沒(méi)有盈利性的主營(yíng)業(yè)務(wù)，主要工作是進(jìn)行貸款對(duì)接，不能發(fā)揮其再融資的功能。(一)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政鏈條縱向傳導(dǎo)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的自下而上縱向傳導(dǎo)特征，即通過(guò)財(cái)政體制鏈條將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由地方政府傳至中央政府。地方政府債務(wù)的縱向傳導(dǎo)路徑為：地方政府債務(wù)的償還期限到來(lái)時(shí)，如果地方政府財(cái)力不足或投資失敗難以按時(shí)歸還借款，就會(huì)產(chǎn)生大量債務(wù)違約和逾期；面對(duì)逐年累積的逾期債務(wù)，地方政府將會(huì)采取隱匿手段尋求預(yù)算外財(cái)源繼續(xù)舉債，即借新債還舊債，這不但使財(cái)政負(fù)擔(dān)繼續(xù)加重，而且會(huì)使負(fù)債結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜和隱匿；當(dāng)逾期債務(wù)積累到一定程度，地方政府信用下降無(wú)法繼續(xù)募集資金而又不得不履行清償義務(wù)時(shí)，中央政府就會(huì)出手救助，造成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)“倒逼”中央政府，由此引發(fā)全國(guó)性債務(wù)危機(jī)。如果把地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)看作中央政府的“或有隱性負(fù)債”，而中央對(duì)地方的無(wú)限救助責(zé)任成為對(duì)地方政府負(fù)債的一種“隱性擔(dān)?！?，就激勵(lì)地方政府逆向選擇擴(kuò)大舉債規(guī)模。銀行在與這些融資平臺(tái)合作過(guò)程中，存在信息不對(duì)稱(chēng)、過(guò)度信任融資平臺(tái)的償債能力等現(xiàn)象，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)重復(fù)抵押、虛擬抵押等問(wèn)題，使銀行資金面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。治理通貨膨脹的一個(gè)重要舉措是收緊信貸政策、上調(diào)利率，但如果貸款利率提高，地方融資平臺(tái)的清償能力又會(huì)惡化。很多地區(qū)不顧自身財(cái)力舉債投資于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，不但投資的直接經(jīng)濟(jì)回報(bào)率很低，而且導(dǎo)致信貸資源過(guò)度向政府集中，政府資源配置的比重過(guò)大，對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，即所謂的“國(guó)進(jìn)民退”，進(jìn)而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。、核實(shí)，區(qū)分不同情況，分別加以處理。也就是項(xiàng)目本身不具備充分的還款能力，主要依靠綜合效益來(lái)還款，這里蘊(yùn)涵著地方政府及財(cái)政性的風(fēng)險(xiǎn)。所以，在調(diào)節(jié)原始舉債規(guī)模的基礎(chǔ)上，有效規(guī)避各種途徑的新增債務(wù)違約、強(qiáng)化地方政府對(duì)本級(jí)負(fù)債的償債責(zé)任，是控制風(fēng)險(xiǎn)的核心步驟。地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)越高，違約的可能性也就越大。(三)加大逾期債務(wù)清償力度清償逾期債務(wù)不能僅靠中央財(cái)政的救助，關(guān)鍵是要增強(qiáng)地方政府自身的清償能力。當(dāng)然，地方債并非“免費(fèi)的午餐”，控制不好就會(huì)造成地方政府新的債務(wù)負(fù)擔(dān)。參考文獻(xiàn)：[1]賈康，應(yīng)如何看待天文數(shù)字的地方債[J]，時(shí)代周報(bào)，2010，(24)[2]安春明，關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的探討[J]，社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2009，(2)[3][5]郭玉清，化解地方政府債務(wù)的目標(biāo)設(shè)計(jì)與制度選擇[J]，天津社會(huì)科學(xué),2009，(6)[4]錢(qián)凱，防范地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的觀點(diǎn)綜述[J]，經(jīng)濟(jì)研究參考，2010，(30)[6]張海星，地方政府債務(wù)的監(jiān)管模式與風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制研究[J]，寧夏社會(huì)科學(xué)，2009，(5)(責(zé)任編輯：張佳睿)