【正文】 ， 進行框架性的系統(tǒng)研究。53第2章我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀分析盡管我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地 方政府舉債，但事實上，我國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債 度日或負債經(jīng)營。在許多國家，地方政府負責(zé)提供本地區(qū)內(nèi)大部分公共服務(wù)。從我國的 情況來看，在許多地區(qū)，由于地方經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)行分稅制下的地方稅制體系 沒有給地方留下與事權(quán)相應(yīng)的足夠財力，地方財政入不敷出。另一方面，除了地方政府主動舉借的 債務(wù)以外，我國的地方政府還存在大量“被動”的債務(wù)。同樣，出于維護社會穩(wěn)定的目標(biāo)，地方政府對養(yǎng)老保險 等社會保障資金的缺口也必須承擔(dān)“兜底”的責(zé)任。這樣，從不同的角度，政府債務(wù)可以分為四項：顯性 的直接債務(wù)、隱性的直接債務(wù)、顯性的或有債務(wù)、隱性的或有債務(wù)。債務(wù)直接債務(wù)(在任何情況下都存在）或有債務(wù)(只在特定事件發(fā)生時存在）顯性債務(wù)政府和地方投資公司舉借政府和地方投資公司擔(dān)保的外國政府和國(由法律的外國政府和國際金融組織際金融組織貸款或合同規(guī)貸款政府和地方投資公司擔(dān)保的國內(nèi)金融組織定）貸款從上級政府取得的貸款政府和地方投資公司擔(dān)保的其它貸款國內(nèi)金融組織、單位、個地方政府所有的(或擁有部分股權(quán)的）金融人貸款機構(gòu)的不良資產(chǎn)行政事業(yè)單位工資、養(yǎng)老國有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險基金金拖欠對自然災(zāi)害等突發(fā)事件的救助未能實現(xiàn)的預(yù)算支出糧食收購和流通中的虧損掛賬隱性企業(yè)養(yǎng)老金拖欠債務(wù)下崗補貼和失業(yè)保險金缺(受公眾口和利益集團壓力產(chǎn)生的道德義務(wù)）說明：由于對政府或有負債概念的認識尚不統(tǒng)一，故對各類型負債范圍的界 定及其構(gòu)成與其他研究可能存在不完全一致之處，本表是根據(jù)本研究對我國具體情況的分析進行界定的。外國政府貸款又有兩種類型，一種是政府轉(zhuǎn) 貸和擔(dān)保，即政府財政部門委托國內(nèi)銀行轉(zhuǎn)貸給企業(yè)或項目單位，如果項目單位 不能按時還款，國內(nèi)銀行又無力墊付，政府財政就要承擔(dān)最終還款責(zé)任；另一種 是國內(nèi)銀行經(jīng)政府部門授權(quán)作為借款人，將貸款轉(zhuǎn)貸給項目單位，銀行對外作為 債務(wù)人負責(zé)還款。有些地方政府為了完成招商引資目標(biāo)，承諾如果外資在本地區(qū)投資，當(dāng)?shù)卣?府保證投資項目每年達到一定的盈利率，且若干年后退還本金。雖然經(jīng)過清理整頓，這些機構(gòu)不良 資產(chǎn)的比例己有所降低，但從調(diào)查情況看，其管理體制和經(jīng)營機制并未發(fā)生根本 性改變，政企不分的問題依然存在，有的城市商業(yè)銀行和城市信用社己經(jīng)出現(xiàn)經(jīng) 營危機。此外， 各地相繼成立了許多的風(fēng)險投資公司、中小企業(yè)貸款擔(dān)保公司、證券及期貨經(jīng)紀(jì) 公司、財務(wù)公司等，由于金融監(jiān)管不力，加之政府干預(yù)，這些公司的運營存在著 極大的風(fēng)險，一旦出現(xiàn)問題，其不良資產(chǎn)將全部轉(zhuǎn)化為財政直接債務(wù)，這將是地 方財政所難以承受的。但長 期以來，財務(wù)上并沒有一個明確的執(zhí)行方案，大部分地區(qū)財政補貼不足，屬于財 政貼息范圍的財務(wù)掛帳越積越多。如1998年國家 改革糧食流通管理體制，實行糧食敞開收購、順價銷售、封閉運行的政策后，一 些主要產(chǎn)糧大省糧食倉儲不足，收購與銷售價格倒掛，加之倉儲、經(jīng)營、資金利 息等費用，使糧食企業(yè)出現(xiàn)大量虧損掛帳。然而，隨著人口老齡化高峰的逼近和市場經(jīng)濟的風(fēng)險特 征，社保金的支付壓力越來越大。而世界銀行早些時候的 研究估計，我國的隱性養(yǎng)老基金債務(wù)為⑶P的46%49%左右。而部分貧困地區(qū)的行政事業(yè)單位和長期 經(jīng)營虧損的國有企業(yè)則存在基本工資尚無法滿足的情況，據(jù)粗略統(tǒng)計，2000年末， 全國累計欠發(fā)工資達到250億元，而實際的數(shù)字可能遠遠不止于此。而實際上，地方各級財政的 可支配財力與各級政府應(yīng)履行職能的需要之間存在著很大的缺口。如自1995年以來，我國每年由于自 然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失都在2000億元左右，為此財政每年也要拿出相當(dāng)資金用于災(zāi)害救濟。出于自身發(fā)展或逐利的動機，不少國有企事業(yè)單位以政府名義，采用市場方 式進行投融資活動，比較典型的是發(fā)行企業(yè)債券和籌集住房公積金。對這些以政府名義籌集資金違規(guī)運作形成的虧 空，雖然政府事先沒有承諾，然而一旦出現(xiàn)支付危機，政府就必須承擔(dān)責(zé)任，從 而形成政府的或有負債。地方政府負債具有政府負債的共同特征，即債務(wù)主體的政府性、債務(wù)表現(xiàn)的 集中性、債務(wù)范圍的社會性與化解過程的艱巨性和長期性。但從我國的實際情況來看，地方政府債務(wù)的社會性帶有區(qū)域性 的特色，地方政府債務(wù)普遍存在，不同地區(qū)只存在債務(wù)程度和方式的差異，其社 會性是共同的。[34]盡管目前我國還 沒有一個關(guān)于全國地方政府債務(wù)規(guī)模的正式官方統(tǒng)計，但據(jù)我國學(xué)者的調(diào)查結(jié)果 表明，目前我國地方政府直接債務(wù)的規(guī)模己占GDP的10 % —15 %左右。(單位:億元)項目200320042005年末債務(wù)余額GDP債務(wù)占GDP百分比%%%資料來源：《某市本級政府債務(wù)情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料，其債務(wù)主要是直接 債務(wù)）要精確確定地方政府承擔(dān)的或有負債是多少顯然是不現(xiàn)實的，如果按6 : 4的 比例計算中央財政收入和地方財政收入，同時也按6 : 4的比例來計算中央和地 方政府應(yīng)分擔(dān)的或有債務(wù)，那么按照世界銀行和我國理論界的估計，我國地方政 府或有債務(wù)規(guī)模約為⑶P的18 % —20 %，如果再加上直接負債，我國地方政府債 務(wù)的總規(guī)模可能達到GDP的28 % —35 %左右。與中央政府債務(wù)相比，地方政府債務(wù)的分散性 意味著債務(wù)承擔(dān)主體眾多，債務(wù)主體分散。我國《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定，地 方各級預(yù)算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另 有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。 由于地方政府債務(wù)問題本身的復(fù)雜性和隱蔽性，使得對地方政府負債具體數(shù)據(jù)的 收集比較困難，在政府會計信息系統(tǒng)中能直接得到的往往只是直接顯性債務(wù)部分， 而大量的其他隱性債務(wù)被掩蓋。就我國 的情況看，中央財政本身就面臨風(fēng)險，防范風(fēng)險能力較差，而地方財政收支又面 臨巨大的壓力，因此，地方政府債務(wù)向中央政府傳導(dǎo)內(nèi)含著巨大的風(fēng)險。因為較高級次的地 方財政可以通過中央或上級補助以及下級財政的上解來緩解財政困難，但基層的 財政回旋的余地很小，舉債是最可能的方式。這意味著地方政府 債務(wù)的分布是不均衡的。在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)就存在著財政收支缺口，據(jù)有關(guān)材料顯示，約有50 %?60 %的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出。南方沿海某省至2001年底，當(dāng)?shù)馗?級地方政府的逾期債務(wù)280億元，逾期率高達29 %，逾期未還債務(wù)以及當(dāng)年到期 還本付息額的合計數(shù)高達478億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方財政支出年初預(yù)算數(shù)的70 %。第3章我國地方政府債務(wù)的形成機制我國地方政府債務(wù)的形成原因極其復(fù)雜，既是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和 工業(yè)化進程中必然出現(xiàn)的一種經(jīng)濟現(xiàn)象，也與我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中的體制特 點、缺陷和市場經(jīng)濟秩序的欠規(guī)范、投融資活動中風(fēng)險責(zé)任不明確有密切關(guān)系。(單位:億元)項目200320042005債務(wù)數(shù)増長率%%%資料來源：《某市本級政府債務(wù)情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料)經(jīng)濟管理體制存在的缺陷是導(dǎo)致地方政府負債大量產(chǎn)生的基礎(chǔ)性根源。1. 中央政府與地方政府之間的財權(quán)與事權(quán)不對稱。在中國目前的稅制中，主體稅是流轉(zhuǎn)類稅，包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、 關(guān)稅，四項稅收占全國稅收總額的70%多，所得稅約占稅收總額的15%。但由于從 2002年起所得稅實行分享以及營業(yè)稅稅制調(diào)整，造成地方收入減少，地方收入比 例下降至30%左右[18]。在財力層層上移的同時，支出責(zé)任卻在不斷地下移。98年以前該市財政糧食補貼每年850萬元， 糧改后上級財政要求每年安排1870萬元，另外承擔(dān)新增糧食掛賬貼息550萬元， 2003年達730萬元。隨著財 權(quán)和主要稅種的上收，中央財政收入占全國財政收入的比重有了較大幅度的提 高。 0305年某市本級債務(wù)與財政收入的比較(單位：萬元)項目200320042005金額増長率金額増長率金額増長率年末債務(wù) 余額687558%1235513%2338056%當(dāng)年預(yù)算 總收入671893%787154%945807%負債率%%%資料來源：《某市本級政府債務(wù)情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料）注：負債率表示債務(wù)余額占預(yù)算總收入的百分比，反映地方政府的償債能力造成這一結(jié)果的制度原因在于我國上下級政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付并沒有一 個規(guī)范的制度框架和有效的監(jiān)督程序。各地參考財政部的指導(dǎo)性意見，根據(jù)自己的具體情況執(zhí)行，支 配上下級財政關(guān)系的不是權(quán)威的法律制度，而是上級政府對下級政府的權(quán)威優(yōu)勢， 是在不平等基礎(chǔ)上的博奕結(jié)果，并不能體現(xiàn)出政府財政支出與其所提供的公共產(chǎn) 品之間的相關(guān)性。缺位表現(xiàn)為本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的職責(zé)，但由于缺少 內(nèi)含的經(jīng)濟利益，政府部門往往逃避其責(zé)任，表現(xiàn)為不作為或少作為，如社會保 障、教育、醫(yī)療等；另一方面，地方政府本不應(yīng)參與競爭性經(jīng)濟行為，但因其中 具有強烈的經(jīng)濟利益或政治利益的誘惑，政府部門義無反顧地加入其中，導(dǎo)致有 限的財力“越位”使用，如興辦各種企業(yè)、舉辦各種招商會等。由于地方政府舉債尚未合法化，《預(yù)算法》明確規(guī)定地方財政不準(zhǔn)發(fā)行公債， 這使得地方政府沒有合法的正式融資渠道。另一方面，這些無奈之下所采用的間接融資渠 道具有隱性特點，難以直接納入到政府債務(wù)的監(jiān)控范圍之內(nèi)。目前地方政府 的或有負債中有相當(dāng)部分是由于投融資體制中的制度性缺陷造成的。最后是政府與金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)邊界模糊，受傳統(tǒng) 計劃經(jīng)濟體制的影響，政府實質(zhì)上充當(dāng)了國有金融機構(gòu)的信用擔(dān)保人，而社會對 政府的預(yù)期較高，視其為國有金融機構(gòu)和非國有金融機構(gòu)的最終擔(dān)保人，政府為 了維持這種信用，義無反顧地承擔(dān)起了這一重擔(dān)。“敞開收購、順價銷售、封閉 運行”政策的實施，一方面增加了企業(yè)的新老掛帳，造成大量虧損，另一方面也 加重了地方財政的負擔(dān)，形成了地方政府大量的直接債務(wù)和或有負債。這種狀況必然會造成財政運行中的高風(fēng)險。3. 缺少債務(wù)風(fēng)險披露機制。4. 政府債務(wù)管理機構(gòu)不健全。正是由于風(fēng) 險意識淡薄，缺乏有效的風(fēng)險控制機制，往往會形成突發(fā)性的地方財政風(fēng)險。其次，對地方干部的政績考核標(biāo)準(zhǔn)存在一定偏差。改革開放以來，中國經(jīng)濟雖然取得了長足的發(fā)展，但我國仍處于市場經(jīng)濟發(fā) 展的初級階段，與成熟市場經(jīng)濟國家相比，我國市場發(fā)育還很不成熟，許多在西 方可以通過市場解決的事務(wù)，在我國就必須由政府來推動。這主要表現(xiàn)在為興辦企業(yè)直接以政府名義 貸款，承諾由政府償還債務(wù)；為了扶持農(nóng)業(yè)投入爭取各種農(nóng)業(yè)開發(fā)項目有償資金 以及國家向世行貸款后轉(zhuǎn)貸到各級財政的資金，甚至于向本地老百姓有償集資； 為了改善投資環(huán)境舉債進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國經(jīng)濟經(jīng)過一段高速增長以后呈現(xiàn) 周期性波動，這也是正常的。而 且為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，促使其盡快走出低谷，地方政府往往會以各種方式增加支 出；在經(jīng)濟蕭條階段，社會保障救助的需求會增多，如對失業(yè)救濟金的需求就會 增多，這都會增加地方政府的債務(wù)。公共選擇理論認為市場經(jīng)濟下私人選擇活動中適用的理性原則，也適用政治 領(lǐng)域的公共選擇活動。由于我國政治生活中的干部任用與任期制度，中央政府對地方政府官員的任 免有著決定性的作用，中央政府對地方政府官員的考核主要通過經(jīng)濟指標(biāo)來評價。因此，不同層 次與性質(zhì)的政府利益動機極大地影響著政府的行為。理論上， 地方政府官員又是轄區(qū)內(nèi)人民的代表，接受人民委托執(zhí)行公共事物的管理權(quán)；事 實上，地方政府官員為了自己的政治前途，也不得不在一定程度上要考慮轄區(qū)內(nèi) 居民和特別是企業(yè)的意愿。在地方政府與上級政府的博弈中，雖然上級政府擁有法律所賦予的監(jiān)督等職 權(quán)，但對預(yù)算支出狀況、公共物品的生產(chǎn)函數(shù)和成本函數(shù)及各種公共服務(wù)的需求 趨勢等方面，地方政府方面都有著更多的了解和研究，與上級政府之間存在著信 息不對稱。實踐中他們就會極力擴大支出，甚至不惜舉債，加上現(xiàn)行的預(yù)算體 制的不完善，更給了他們擴張支出的機會，這樣，在地方政府的主導(dǎo)下，地方債 務(wù)的擴大便有了內(nèi)在的邏輯性。下屬自然對上級的這種態(tài)度心領(lǐng)神會，更加倍增加支出和舉債。首先由于在現(xiàn)實政治實踐中能有效監(jiān)控各級政府 官員的是上級官員而不是轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民。這樣，在這條委托代理鏈中，地 方政府和官員的應(yīng)受到的監(jiān)督基本缺位，他們的機會主義傾向必然會演變成機會 主義行為，這意味著地方行政長官擴大支出與舉債的行為必然會蔓延下去。[41]這樣，地方官員便有基于私人利益直接干預(yù)公共經(jīng)濟事物甚至其他 經(jīng)濟領(lǐng)域的積極性，于是尋租活動便不可避免地泛濫。地方政府官員 在擴大預(yù)算支出規(guī)模的活動中，既有為滿足公共品需求目的的，但同時也有為顯 示政績和尋求更多租金的因素而推動的。由于尋租的需要，使政府的公共支出出現(xiàn)主動“缺位”和“越位”機會增加， 造成真實的公共需求得不到滿足；由于尋租給社會帶來的福利凈損失，又使得政 府公共支出的效率低下。在我國工業(yè)化進程中， 在我國的體制轉(zhuǎn)型的過程中，由于制度和市場的缺陷，地方政府采用多種方式舉 債，在一定程度上增加了本地投資、改善了投資環(huán)境，因而促進了本地經(jīng)濟的發(fā) 展。地方政府債務(wù) 如果規(guī)模適度、使用得當(dāng)，地方政府駕馭能力強，可以對財政、經(jīng)濟的良性運轉(zhuǎn) 產(chǎn)生積極的作用。亞當(dāng)?斯密也視巨額政府債務(wù)為洪水猛獸，他認為， 巨額債務(wù)的增積過程，在歐洲各大國，差不多是一樣的，目前各大國國民，都受此壓 迫，久而久之，說不定要因而破產(chǎn)?。▉啴?dāng)?斯密，1974年）。凱恩斯主義者認為，消費者經(jīng)常面臨流 動性約束，從而總消費對當(dāng)期可支配收入的變化很敏感，暫時性減稅、增加政府債 務(wù)會使人們感覺到當(dāng)期可支配收入增加，從而刺激私人消費、增加總需求。政府債務(wù)的增加意味著政府未來還本付息的負擔(dān)加重，人們的稅收負擔(dān)也將 會相應(yīng)增加。這說明影響消費和產(chǎn)出的財政變量是政府 支出，在政府支出不變的前提下，政府債務(wù)的增加不會改變?nèi)藗兊南M計劃，它只 不過是推遲