【正文】 政管理體制尚不十分完備的條件下，這種傳導(dǎo)性就更為明顯。項目200320042005直接債務(wù)負(fù)債率%%%間接債務(wù)負(fù)債率%%%總債務(wù)負(fù)債率%%%注:直接債務(wù)負(fù)債率由本年直接顯性負(fù)債余額除以本年財政收入得到，間接債務(wù)負(fù)債率由包括擔(dān)保債務(wù)等可以合理計量或估算的隱性及或有債務(wù)總額除以本年財政收入得到，總債務(wù) 負(fù)債率為上述兩者之和。另外，《國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集 資和加強(qiáng)債券發(fā)行的通知》和《國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動堅決制止亂集資問 題的通知》規(guī)定，除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得向社會公開集資。這使得地方政府債務(wù)不象中央政府債 務(wù)那樣集中，如果出現(xiàn)問題不會對社會立即產(chǎn)生全面性的危害。如果按2003年我國GDP總量為 11739012億元，以及我國地方政府債務(wù)總規(guī)模占GDP的比例的最小值28 %來計 算則我國目前的地方政府直接債務(wù)規(guī)模至少己在1173902億元以上，而包括或有債 務(wù)在內(nèi)的總規(guī)模則至少己在3286926億元。[35]此外， 對地方政府債務(wù)規(guī)模的估計，是不能將或有債務(wù)和隱性債務(wù)項目排出在外的，否 則就是不完整的。化解過程的艱巨性和長期性，政府債務(wù)的產(chǎn)生與償還要牽涉到社會政治經(jīng)濟(jì) 生活的方方面面，化解政府債務(wù)問題需要兼顧到多個方面的因素，要服務(wù)于整個 社會經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)調(diào)、持續(xù)的發(fā)展，因而這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要財政 部門乃至整個公共經(jīng)濟(jì)部門的協(xié)調(diào)配合，需要在遵循一定的法規(guī)制度框架下，拿 出切實(shí)可行的方案，付出長期的艱苦努力才能達(dá)到這一目標(biāo)。債務(wù)主體的政府性決定了政府負(fù)債與其他主體的負(fù)債有著本質(zhì)的區(qū)別，政府 負(fù)債的其他特征都是由該特征所派生出來的，而地方政府負(fù)債的特征則是由地方 政府的特征和地方政府與中央政府之間的體制關(guān)系所決定的。由于私人企業(yè)和各種民間機(jī)構(gòu)籌資渠道狹窄，因此很多通過各種民間集資活 動來滿足資金需求，如民辦學(xué)校的集資、醫(yī)院集資購買醫(yī)療設(shè)備、合資企業(yè)股權(quán) 集資以及各種集資開發(fā)項目等。有些地方發(fā) 行的企業(yè)債券，當(dāng)時看起來規(guī)模雖然不大，風(fēng)險也不是很高，中央銀行也進(jìn)行了 必要的規(guī)范，但內(nèi)含的潛在風(fēng)險卻不容忽視。另外，其他各種突發(fā)事件所造成的損失很可能也是極其巨大的。在經(jīng)常性收入 不能滿足需要而又缺乏正常融資渠道的條件下，地方政府就不得不通過一些非法 的渠道進(jìn)行投資和融資活動，由此產(chǎn)生了大量的隱性負(fù)債。由于國家財政 撥款部分尚有缺口，為了維持地方的政治穩(wěn)定，地方政府義不容辭地要承擔(dān)剩余 的負(fù)擔(dān)。[23]地方政府為維護(hù)社 會穩(wěn)定，支持國企改革，對社會保險基金缺口，特別是養(yǎng)老保險基金缺口，財政 肯定要拿錢彌補(bǔ)。其中應(yīng)由政府承擔(dān)的保險費(fèi)，如果政府撥款不 足，則應(yīng)視為政府的直接債務(wù)；而對企業(yè)應(yīng)交未交或交納不足的部分，就可能轉(zhuǎn) 化為政府的或有負(fù)債。若繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行政策，那么糧食企業(yè) 的虧損掛帳將無法依靠自身努力予以消化，而巨額虧損掛帳的存在必然會形成巨 大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險，需要地方政府采取多種措施幫助企業(yè)消化虧損和損失 掛帳，由此形成大量政府或有負(fù)債。財力不足，糧價倒掛形成的虧損年復(fù)一年地掛 在帳上，再加上國有糧食企業(yè)經(jīng)營不善，糧食虧損掛帳像滾雪球一樣地不斷擴(kuò)大。同時，地方金融機(jī)構(gòu)的支付缺口也非常嚴(yán)重，這些支付缺口對地方金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行產(chǎn)生了極其惡劣的影響，己經(jīng)形成了嚴(yán)重的金融風(fēng) 險，而其一旦突破某一臨界點(diǎn)，超出銀行的清償能力，將對地方財政造成直接支 出壓力。地方國有商業(yè)銀行是地方經(jīng)濟(jì)的支柱和命脈，一旦地方金融體系出現(xiàn)問 題，將會危及到地方經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定，政府出于各種考慮必須出面進(jìn)行干預(yù)， 從而形成政府的或有負(fù)債。這種政府承諾必 然會形成地方政府或有負(fù)債。由于主權(quán)外債是憑借國家信譽(yù)取得的，其借入、使用、償還都 與國家財政有密切聯(lián)系，不論地方政府是舉借人還是擔(dān)保人，一旦發(fā)生償還困難， 必定構(gòu)成地方政府的負(fù)債。鑒于我國政府負(fù)債的特殊性，許多債務(wù)之間存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，事實(shí)上 直接與或有、顯性與隱性之間很難找到一個絕對的劃分界限，因此，后面的分析 以各類負(fù)債的內(nèi)容為依據(jù)進(jìn)行劃分。[32]前面兩項 是指己經(jīng)成為政府財政事實(shí)上的債務(wù)事項，不論是法律上己明確還是沒有明確， 政府財政都必須承擔(dān)其責(zé)任。按照Hana Polackova的風(fēng)險矩陣，政府債務(wù)可分為兩大類：一是政府直接債 務(wù)，二是政府或有債務(wù)。我國政府和國有企業(yè)、 尤其是國有銀行之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，“政企分開”在目前還沒有完全實(shí)現(xiàn)。我國《預(yù)算法》第 28條又明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債 券”。按照“財權(quán)與事 權(quán)相統(tǒng)一”、“一級政府，一級財政”的分稅制基本原則，這些國家的地方政府 在提供教育、衛(wèi)生、治安和基礎(chǔ)設(shè)施等對其轄域內(nèi)民眾福利和地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān) 重要的基本公共服務(wù)的同時，在憲法和全國性法律制度的約束下，也享有相對獨(dú) 立地征稅、舉債等取得收入的權(quán)利。目前，我國地方政府債務(wù)己達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。本研究立足于我國的現(xiàn)實(shí)國情，理論結(jié)合實(shí)際深入分析我國地方政府債務(wù)的 表現(xiàn)形式和特點(diǎn)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的基本原理剖析地方政府債務(wù)的形成機(jī)制， 分析地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的可能影響，借鑒其它發(fā)達(dá)國家（地區(qū)） 和發(fā)展中國家（地區(qū)）的經(jīng)驗和教訓(xùn)，探討我國解決地方政府債務(wù)問題的對策。此外，王曉光、高淑東（2005)建立了一個地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的模糊評價指標(biāo)體系和 評價方法來防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險[31]。有 不少的學(xué)者主張學(xué)習(xí)國外的成熟經(jīng)驗，如任太（2004)深入研究了澳大利亞的地 方政府債務(wù)管理體系[28]。尹恒、葉海云（2006)發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)對私人投資存在明顯的擠出效應(yīng)[26]，尹 恒（2006)進(jìn)一步運(yùn)用包括208個國家(地區(qū)）1970?2002年間的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析， 得出了政府債務(wù)妨礙長期經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)論[27]。劉尚希、趙全厚（2002)從政府資產(chǎn)存量和收支流量兩個方面分析 了政府債務(wù)的風(fēng)險狀況[23]。蘇忠林（2006)則特別強(qiáng)調(diào)了金融 體系缺乏硬預(yù)算約束給地方政府舉債提供了可乘之機(jī)[20]。地方政府債務(wù)的形成機(jī)制關(guān)于地方政府債務(wù)的形成原因，魏加寧（2004)的觀點(diǎn)具有代表性：（1)各級 政府之間財權(quán)事權(quán)劃分不清，地方政府收入減少、任務(wù)加重；（2)政府職能轉(zhuǎn)變不 到位，行政機(jī)構(gòu)繁雜、人浮于事；（3)地方政府行政層級過多，地改市后財源匱乏。這實(shí)質(zhì)上也就是“最優(yōu)政府債務(wù)”問題[8^Barro(1979，1995， 2003)[9][1〇][11]和Chamley(1985，1986)[12]研究了扭曲稅下的最優(yōu)政府債務(wù)問題， 認(rèn)為穩(wěn)定狀態(tài)的最優(yōu)政府債務(wù)取決于政府債務(wù)的初始水平，或者說最優(yōu)政府債務(wù) 是不確定的。和Rueben(1997)專門研究了州財政制度對市政公債的影響， 發(fā)現(xiàn)赤字和公債發(fā)行的法律約束對公債的融資成本有著強(qiáng)烈的影響，約束越多越 嚴(yán)，融資成本越低，也就是說市場更喜歡那些財政政策相對謹(jǐn)慎的州發(fā)行的公債[6]。它主要是為了滿足地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ) 設(shè)施、市場設(shè)施建設(shè)中對建設(shè)資金的需求。 他認(rèn)為在私人公司和政府的交易過程中，私人公司總是有賄賂政府官員以便以較 低的價格從政府進(jìn)貨或者以較高的價格把產(chǎn)品賣給政府的動機(jī)，這將導(dǎo)致政府可 獲取的收入減少而支出增加，最終結(jié)果必將產(chǎn)生赤字[3]〇R〇bert (1987) 則分析了美國發(fā)生在20世紀(jì)80年代的因為地方政府負(fù)債而引發(fā)的教師養(yǎng)老金事 件，發(fā)現(xiàn)在美國的州和地方政府中，政府債務(wù)規(guī)模相當(dāng)大，而且不斷增長，這主 要是因為州和地方政府采取了一種“發(fā)生了就認(rèn)帳”的默許態(tài)度。國外對于政府債務(wù)問題的研究既有理論研究，也有實(shí)證研究，更多是理論與 實(shí)證相結(jié)合的研究。雖然地方政府債務(wù)是在發(fā)展地方 經(jīng)濟(jì)的過程中形成的，對地方建設(shè)起到了很重要的作用，甚至很多時候是不得己 而為之，但是，地方政府債務(wù)的存在卻隱含著大量的財政、金融和社會風(fēng)險，如 果不妥善處理，將會成為威脅中國經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的頭號“殺手”。另外，《國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集資和加強(qiáng)債券 發(fā)行的通知》和《國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》規(guī) 定，除國務(wù)院規(guī)定外，地方政府不得向社會公開集資。不保密0。本人完全意識到本聲明的法律后果 由本人承擔(dān)。 Debt expansion。s unreasonable expansion of the internal factors, the specific solutions right policy remendations.This paper that (1) of the local government debt in addition to the general government debt with the characteristics, but also with some of its essential characteristics, such as endogenous, concealment, nonequilibrium, and so on the bottom。本文認(rèn)為，（1)我國地方政府債務(wù)除了具有政府債務(wù)一般性的特點(diǎn)外，還具 有自身的一些本質(zhì)特征，如內(nèi)生性、隱蔽性、非均衡性、底層性等；（2)我國地 方政府債務(wù)的膨脹是由包括體制性因素、經(jīng)濟(jì)性因素和利益動機(jī)因素等在內(nèi)的多 因素構(gòu)成的內(nèi)生性機(jī)制作用的結(jié)果，同時，制度性缺陷所誘發(fā)的政治利益動機(jī)、 尋租與設(shè)租尋租行為也使地方債務(wù)進(jìn)一步放大和惡化；（3)日益膨脹的地方債務(wù) 將對我國政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生十分不利的影響；（4)必須借鑒國外的先進(jìn)管 理經(jīng)驗，針對我國地方政府負(fù)債的特點(diǎn)和成因，從地方政府的舉債機(jī)制、內(nèi)生機(jī) 制、會計核算、舉債效益、風(fēng)險預(yù)警等方面對地方政府債務(wù)問題進(jìn)行綜合治理。本文在回顧國內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，從我國地方政府的現(xiàn)狀特點(diǎn)出發(fā)， 探究其內(nèi)在成因和影響，然后汲取國際上地方政府債務(wù)管理的先進(jìn)經(jīng)驗，針對我 國地方政府債務(wù)膨脹的內(nèi)在不合理因素，依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)和財務(wù)管理等學(xué)科的原理提 出具體解決的對策建議。s sustained and healthy economic development.Based on the results of the research at home and abroad, based on the status of local governments in China from the characteristics of its intrinsic explore causes and effects, and then learn from the international advanced local government debt management experience, the local government debt in China39。 (4) the need to learn from foreign advanced management experiences, the characteristics of local government debt and causes, from local government borrowing mechanism, the mechanism, the risk of early warning, and other aspects of local government to prehensively tackle the debt problem .Key Words： local government debt。對本文的研宄做出重要貢獻(xiàn)的個 人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本學(xué)位論文屬于保密□，在 年解密后適用本授權(quán)書。但是，我國《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定，地方各級預(yù)算 按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外， 地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，我國地 方政府的舉債需求更為強(qiáng)烈，實(shí)際情況是我國地方政府沒有執(zhí)行相關(guān)法律和法規(guī) 的規(guī)定，大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債“經(jīng)營”，并己經(jīng)形成了相當(dāng)大的債 務(wù)規(guī)模，并且隨著時間的推移可能進(jìn)一步膨脹。國內(nèi)不少學(xué)者己經(jīng)意識到了地方 政府債務(wù)問題的嚴(yán)重性，也作出了深入的研究，也為本研究提供了一個良好的基 礎(chǔ)。隨著時間的推移，債務(wù)的出現(xiàn)不可避免，而且 長期內(nèi)政府負(fù)債將越來越多[2]〇Edward (2001)也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。地方公債是 發(fā)達(dá)國家一項非常成熟的政府融資制度。卩〇16冰amp。 地方政府債務(wù)的管理Missale、Giavazzi和Benigno(1997)在分析OECD國家的財政政策的穩(wěn)定 性對公共債務(wù)管理的影響時發(fā)現(xiàn)，政府債務(wù)產(chǎn)生的過程可信賴性越強(qiáng)，長期利率 越低，也就是說政府適度負(fù)債對經(jīng)濟(jì)增長是有好處的，問題在于這個“度”該如 何把握和管理。國內(nèi)對政府債務(wù)問題的研究主要從地方政府債務(wù)的形成機(jī)制、可能導(dǎo)致的風(fēng) 險以及相應(yīng)的對策三個方面展開。安秀梅（2002)從體制性因素和非體制性因素兩 個方面對此進(jìn)行詮釋，體制性因素包括財政體制、投融資體制、金融管理體制、 糧食流通體制、政府債務(wù)管理體制；非體制因素包括工業(yè)化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象、 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性波動、道德風(fēng)險等因素[19]。 地方政府債務(wù)可能導(dǎo)致的風(fēng)險隨著我國地方政府債務(wù)問題越來越嚴(yán)重，國內(nèi)學(xué)者對其可能導(dǎo)致的風(fēng)險也關(guān) 注得特別多。劉利剛、陳少強(qiáng)（2005)從政府決策的角度分析了地方舉債的風(fēng) 險包括地方政府債券的發(fā)行和償還風(fēng)險、中央承擔(dān)最后償債責(zé)任和宏觀調(diào)控風(fēng)險 [25]。而魏加寧（2004)提出要組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編 制地方資產(chǎn)負(fù)債表；開通地方政府公開發(fā)債渠道，規(guī)范地方政府融資償債制度； 細(xì)化地方政府事權(quán)，進(jìn)一步明晰政府事權(quán)界限；建立財政風(fēng)險信用預(yù)警體系，開 展對地方政府信用評級；加強(qiáng)地方職能轉(zhuǎn)換，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)等[17]。 總體來看，國內(nèi)學(xué)者的對策建議包括將地方政府對外舉債合法化、允許地方政府 適度融資、發(fā)行地方債券，立法規(guī)范各級政府的財權(quán)和事權(quán)，加速各項配套制度 改革，如深化國有企業(yè)改革、加強(qiáng)金融監(jiān)管、完善審計監(jiān)督體系等等。本文擬從我國的具體政治和經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境出發(fā)