【正文】 政治與行政改革。新模式的特點(diǎn)之一在于使每一個(gè)身份明確的首席執(zhí)行官給社區(qū)提供強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)使所有議員更好地發(fā)揮作用，保證透明性和責(zé)任政府的建立。同時(shí)，對(duì)地方政府制度也作了較大的改革。但是，這個(gè)集權(quán)的趨勢(shì)受到了遏制，特別是在1997年大選以后。為此，法國(guó)中央政府在放權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整中央與地方關(guān)系，完善地方管理機(jī)制：一是強(qiáng)調(diào)國(guó)家和中央的權(quán)威，進(jìn)一步明確和劃清中央與大區(qū)、省、市鎮(zhèn)的權(quán)限及嚴(yán)禁地方越權(quán)和侵權(quán)，提高中央派駐省和其他地方機(jī)構(gòu)的地位，發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)中國(guó)家公務(wù)員對(duì)地方公務(wù)員的影響和指導(dǎo)作用；二是加強(qiáng)中央調(diào)控，規(guī)范地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容和范圍，加強(qiáng)與地方的對(duì)話和對(duì)地方的監(jiān)督；三是實(shí)行地方之間的“協(xié)調(diào)和交叉”原則，建立地方之間的新型關(guān)系?！》▏?guó)地方政府改革的實(shí)踐 1958年法國(guó)第五共和國(guó)憲法確立了“領(lǐng)土單位由選舉產(chǎn)生的議會(huì)按照法律規(guī)定的條件自由地進(jìn)行管理”的基本原則。盡管美國(guó)地方政府改革成果顯著，但從總體上看，美國(guó)的地方政府制度的改革水平還不是西方國(guó)家中最高的。既可能是正式的合作，也可能是非正式的合作。奧斯本和特德良好的公民法律意識(shí)、健全的法制體系，完善的制度結(jié)構(gòu)為社會(huì)的正義提供了根本的保障，同時(shí)也為落實(shí)美國(guó)政府創(chuàng)新的一系列措施奠定了基礎(chǔ)。美國(guó)的法律體系也相當(dāng)完善，幾乎到了無(wú)孔不入的境地，細(xì)致周密地規(guī)范著社會(huì)生活的方方面面。 （1）實(shí)踐“以企業(yè)家的精神改造政府”的理念和模式，塑造高效廉潔的政府 美國(guó)在重塑政府運(yùn)動(dòng)中最大的一項(xiàng)創(chuàng)新就是在觀念上打破了政府與企業(yè)的隔閡?？肆诸D提出的“第三條道路”改革和戈?duì)柕闹厮苷\(yùn)動(dòng)，在某種意義上是為了扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，重新恢復(fù)社會(huì)的自我調(diào)節(jié)、自我管理的能力?！毙畔⒓夹g(shù)對(duì)于提高政府工作效率，改善政府服務(wù)質(zhì)量，減低政府營(yíng)運(yùn)成本等方面發(fā)揮了重要作用，使得任何美國(guó)企業(yè)和個(gè)人坐在家里就可以全方位的獲得他們想要的信息，免去了大量的車馬勞頓之苦。（2）積極吸收信息時(shí)代的最新科技成果，建設(shè)電子化地方政府 美國(guó)作為信息時(shí)代的先行者，在建設(shè)政府信息方面己經(jīng)走在了前面。可以通過(guò)具體的數(shù)字和事例體現(xiàn)出來(lái)。20世紀(jì)70年代越南戰(zhàn)爭(zhēng)的尷尬局面，令美國(guó)公眾失去了對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的信任?！逼浯危蚧?、信息化給地方政府帶來(lái)的壓力與挑戰(zhàn)。美國(guó)地方政府創(chuàng)新直接的動(dòng)力源是日益膨脹的政府財(cái)政赤字和越來(lái)越嚴(yán)重的政府信任危機(jī)。《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門》一書的主要觀點(diǎn)是：官僚體制作為工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物，已經(jīng)不能適應(yīng)信息社會(huì)的時(shí)代要求。第3章　西方國(guó)家地方政府制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)及借鑒 西方國(guó)家地方政府制度的改革創(chuàng)新 美國(guó)地方政府制度的改革與創(chuàng)新 （1）美國(guó)地方政府制度改革的理論背景 20世紀(jì)90年代美國(guó)地方政府制度改革起源于《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門》一書。按地方政府在制度創(chuàng)新中的角色和作用劃分可以分為：中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新；地方政府自主的制度創(chuàng)新；地方政府與微觀主體合作進(jìn)行的制度創(chuàng)新。近年來(lái)，中央更加提倡與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，“十六大”報(bào)告明確指出，“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉”[30] 。中國(guó)在改革開放進(jìn)程中，地方各級(jí)政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的地位和作用的提高，與從中央到地方廣大干部和群眾的理解和支持是分不開的，而這種理解和支持可以說(shuō)是意識(shí)形態(tài)環(huán)境變化的結(jié)果。影響制度創(chuàng)新的另一個(gè)主要的制度環(huán)境因素是意識(shí)形態(tài)。改革開放前，中國(guó)實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制，中央政府是最高決裁者，對(duì)地方政府的干部有委任和調(diào)遷的全權(quán)，對(duì)地方政府的管理活動(dòng)有強(qiáng)制命令的特權(quán)，可以隨時(shí)制止和糾正地方政府的管理行為；地方政府只是中央政府的委托和執(zhí)行機(jī)關(guān)，堅(jiān)決執(zhí)行中央政府的一切決議和命令，對(duì)其負(fù)責(zé)。憲法秩序的上述調(diào)整，為地方政府的制度創(chuàng)新奠定了憲法基礎(chǔ)。在這樣的憲法秩序下，地方政府難以發(fā)揮制度創(chuàng)新主體的作用。這四個(gè)方面的影響，對(duì)于中國(guó)地方政府的制度創(chuàng)新同樣存在?！诙瑧椃ㄖ刃蛑苯佑绊戇M(jìn)入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。地方政府的制度創(chuàng)新能力受到整個(gè)制度環(huán)境的制約。地方政府從制度創(chuàng)新中的收益主要有：通過(guò)制度創(chuàng)新，在有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系和利益矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)政收入的增加，贏得當(dāng)?shù)鼐用竦恼沃С郑岣叩胤秸暮戏ㄐ?，地方政府官員也可以籍此獲得較高的聲譽(yù)以及進(jìn)一步升遷的政治資本?！坝泻芏嘁蛩赜绊懻沃刃蛱峁┬碌闹贫劝才拧@些因素包括制度設(shè)計(jì)的成本，……實(shí)施新安排的預(yù)期成本”[23]。地方政府是一個(gè)具有獨(dú)立利益的主體，而財(cái)稅體制改革又強(qiáng)化了地方政府利益，因此，地方政府的行為也就像理性的“經(jīng)濟(jì)人”一樣，其制度創(chuàng)新行為也遵循成本——收益的原則，在制度創(chuàng)新中追求自身利益的最大化，只有當(dāng)通過(guò)制度創(chuàng)新的預(yù)期凈收益超過(guò)預(yù)期成本時(shí)，才會(huì)有進(jìn)行制度創(chuàng)新的沖動(dòng)。也有一些情況，有利于地方社會(huì)的制度安排并不利于地方政府的利益，這時(shí)地方政府便沒(méi)有動(dòng)力去變更這種無(wú)效或低效的制度安排。經(jīng)濟(jì)利益主要指地方政府財(cái)政收入的增加，財(cái)政預(yù)算的擴(kuò)大；政治利益主要指地方社會(huì)的穩(wěn)定，地方政府合法性的增強(qiáng)，地方官員職位的升遷，地方政府規(guī)格的上升等。改革以來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國(guó)家工作的中心，各地政府也都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為工作的重中之重。但是和個(gè)人相比，地方政府受利益驅(qū)動(dòng)的情況要更為復(fù)雜。上述對(duì)政府利益客觀存在的分析，同樣適用于我國(guó)地方政府，而1978年以來(lái)市場(chǎng)取向的改革更強(qiáng)化了地方政府利益?！眹?guó)家作為表面上凌駕于社會(huì)之上的第三種力量，它在抽象觀念上象征著公共利益，但作為國(guó)家體現(xiàn)者的政府和政府官員，則是具體的，并且他們?cè)谏鐣?huì)中扮演著多重角色，因而必然會(huì)代表和追求多重利益。公共選擇學(xué)派認(rèn)為政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，存在自利性，也會(huì)追求自身利益的最大化，這可能導(dǎo)致政府失靈[18]。制度失靈并不意味著制度會(huì)自行創(chuàng)新，制度失靈只是為地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了起點(diǎn)，如果地方政府不能從制度創(chuàng)新中獲得利益，這種制度創(chuàng)新也是不會(huì)發(fā)生的。社會(huì)生活中經(jīng)常出現(xiàn)的“政策打架”現(xiàn)象就是其突出的表現(xiàn)。人們不斷產(chǎn)生的利益需求產(chǎn)生了新的利益關(guān)系和利益矛盾，就需要新的制度安排來(lái)協(xié)調(diào)、處理這種利益關(guān)系和利益矛盾，如果面對(duì)新出現(xiàn)的利益關(guān)系和利益矛盾，舊的制度安排不能及時(shí)有效地做出調(diào)整以適應(yīng)這種變化，而又沒(méi)有新的制度安排來(lái)協(xié)調(diào)處理這種利益關(guān)系，就表現(xiàn)為制度供求不足，于是就產(chǎn)生了制度創(chuàng)新的需要。評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度安排優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)是制度利益與共同利益的相關(guān)程度，制度利益越接近共同利益，那么這項(xiàng)制度安排越合理，合法性就越大，越能得到大多數(shù)人的認(rèn)同，也就越穩(wěn)定；反之，一項(xiàng)制度安排越偏離共同利益，那么它就越不合理，就不能得到大多數(shù)利益主體的認(rèn)可，合法性就越差，因而也越不穩(wěn)定。只有當(dāng)原來(lái)的制度安排不能有效地處理利益關(guān)系和利益矛盾——我們稱之為制度失靈時(shí)，地方政府才有必要進(jìn)行制度創(chuàng)新。這兩方面的力量使得地方政府在政治管理制度創(chuàng)新方面也要有所作為，事實(shí)也證明了這一點(diǎn)。政治管理制度的實(shí)質(zhì)是政治利益關(guān)系的表現(xiàn)。（2）行政管理制度創(chuàng)新 國(guó)家和政府的存在既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源，同樣道理，地方政府在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展中也起著正反兩方面的作用。市場(chǎng)機(jī)制主要包括價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其中以價(jià)格機(jī)制為核心。 按制度創(chuàng)新的內(nèi)容劃分 可化分為經(jīng)濟(jì)管理制度創(chuàng)新，行政管理制度創(chuàng)新，政治管理制度創(chuàng)新。由于我國(guó)目前產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不明晰，微觀主體因收益預(yù)期不明確而不能及時(shí)感知由制度不均衡產(chǎn)生的獲利機(jī)會(huì)，或因不能解決“搭便車”的問(wèn)題而不愿從事充滿風(fēng)險(xiǎn)的制度創(chuàng)新活動(dòng)。（2）地方政府自主的制度創(chuàng)新 “初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”在制度創(chuàng)新中起著舉足輕重的作用，改革開放以后，地方政府越來(lái)越多的承擔(dān)了制度創(chuàng)新“初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”的角色。這也就是指在制度創(chuàng)新中包括對(duì)制度環(huán)境變化的要求。經(jīng)濟(jì)方面的創(chuàng)新是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中引入新的東西以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素新的組合。此外，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家把制度看作為一系列契約的集合[10]。它由公共權(quán)威機(jī)構(gòu)制定或由有關(guān)各方共同制定，具有強(qiáng)制力。二是制度安排，它是在憲法秩序下約束特定行為模式和關(guān)系的規(guī)則，具體指法律和制度。第2章　地方政府制度創(chuàng)新的基本理論 需要界定的基本概念 地方政府制度創(chuàng)新的涵義 制度 早期的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家把制度看作為一種結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)是規(guī)則、慣例、習(xí)俗和行為信念的復(fù)雜混合物。地方利益的客觀存在及其強(qiáng)化地方政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”特點(diǎn)理論研究究問(wèn)題成因地方保護(hù)主義的產(chǎn)生大量短期行為的出現(xiàn)尋租行為的出現(xiàn)不能有效實(shí)施中央的政策阻礙改革進(jìn)程的整體推進(jìn)提出問(wèn)題究制度失靈理論利益驅(qū)動(dòng)理論成本——收益分析以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，為優(yōu)化地方政府制度創(chuàng)新提出具體對(duì)策解決問(wèn)題究圖11 本文邏輯結(jié)構(gòu)圖 論文的研究方法本文主要通過(guò)文獻(xiàn)整理分析方法、比較分析方法、系統(tǒng)分析方法，對(duì)論題進(jìn)行全方位的研究、論證和闡釋。這不能不說(shuō)是政府制度創(chuàng)新研究中的一大缺憾。 國(guó)內(nèi)研究目前存在的缺陷 20世紀(jì)90年代中期以來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)地方政府制度創(chuàng)新的研究，回應(yīng)了行政改革實(shí)踐和行政發(fā)展對(duì)行政理論的要求，回答了深入推進(jìn)行政改革所面臨的一系列緊迫問(wèn)題，取得了一定成果。也就是說(shuō)，雖然落后地區(qū)的要素成本低于發(fā)達(dá)地區(qū)，但資源仍然向發(fā)達(dá)地區(qū)聚集，結(jié)果各地區(qū)為確保本地的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取貿(mào)易壁壘來(lái)分割市場(chǎng)，導(dǎo)致地區(qū)間的交易成本增大，同時(shí)也導(dǎo)致價(jià)格水平在地區(qū)之間呈離散分布，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格。從地方政府競(jìng)爭(zhēng)的角度看，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致制度創(chuàng)新的失范。黃永炎認(rèn)為地方政府制度創(chuàng)新會(huì)產(chǎn)生“地方主義”、“短期行為”等偏差，必須對(duì)中央政府與地方政府、地方政府與微觀主體及地方政府各種成員的相互關(guān)系加以調(diào)整，構(gòu)建中央政府、地方政府、微觀主體三者良性互動(dòng)的制度環(huán)境，地方政府制度創(chuàng)新行為才能規(guī)范化發(fā)展[8]。他認(rèn)為憲法秩序的變化賦予了地方政府相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，成為地方政府制度創(chuàng)新的法律基礎(chǔ)；由于貼近地方，使得地方政府制度創(chuàng)新成本較低；良好的預(yù)期收益極大地激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力；較強(qiáng)的制度創(chuàng)新能力，如資源配置能力和支付變革成本的能力，使得地方政府制度創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)新能力增加，由此說(shuō)明了地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力所在。從總體上看，我國(guó)的制度變遷帶有明顯的政府主導(dǎo)性特征，從戰(zhàn)略與理論兩個(gè)定位出發(fā)，強(qiáng)化政府的制度創(chuàng)新職能、實(shí)現(xiàn)行政行為方式的轉(zhuǎn)變、政府與社會(huì)及政府與基本的社會(huì)制度之間關(guān)系的完善和規(guī)則體系的健全等現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，是制度創(chuàng)新的目標(biāo)和任務(wù)[4]。目前的研究主要集中在以下方面：（1）地方政府制度創(chuàng)新的角色和內(nèi)容 地方政府制度創(chuàng)新必然因地方政府擔(dān)任不同角色而包含不同內(nèi)容。而且，由政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新“沒(méi)有搭便車問(wèn)題”；有利于提高人們對(duì)新制度安排的認(rèn)同感，調(diào)動(dòng)他們擁護(hù)和執(zhí)行新制度安排的積極性，從而增加新制度安排的合法性。一般認(rèn)為，由個(gè)人和團(tuán)體進(jìn)行的制度變遷屬于誘致性制度變遷，這種變遷方式因?yàn)槭琼憫?yīng)潛在的獲利機(jī)會(huì)而自發(fā)倡導(dǎo)的一種自愿安排，因而其遇到的摩擦和阻力可能較小，任何人都可以合法地退出，但它要求決策必須是一致同意的，這就需要?jiǎng)?chuàng)新者花費(fèi)大量的時(shí)間、精力組織實(shí)施制度創(chuàng)新，其組織成本高、耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)。直到林毅夫通過(guò)對(duì)中國(guó)案例的研究，開創(chuàng)性地提出了誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷的概念，對(duì)制度供求主體的分析才逐步完善起來(lái)。通過(guò)追求創(chuàng)新潛在利潤(rùn)的創(chuàng)新形式，選擇有利于當(dāng)?shù)匚⒂^主體的政策規(guī)劃，激活了微觀主體的經(jīng)濟(jì)活力，利用制度創(chuàng)新時(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)本地制度性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使地方政府主導(dǎo)型制度變遷顯得合算多了。 （2）地方政府制度創(chuàng)新有利于制度體系的協(xié)調(diào)更新 地方政府和微觀主體之間具有較強(qiáng)的利益相關(guān)性，這使得制度體系的協(xié)調(diào)更新有著較強(qiáng)的利益相關(guān)性，這使得制度體系的協(xié)調(diào)更新有著激勵(lì)兼容的可能，此時(shí)地方政府選擇的政策規(guī)則有助于制度體系的發(fā)育，解決新舊制度安排之間的沖突。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，地方政府作為制度創(chuàng)新的重要主體，已成為當(dāng)前政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。在這場(chǎng)以政府為主導(dǎo)的制度創(chuàng)新活動(dòng)中，中央政府的制度創(chuàng)新行為是最根本的。在這持續(xù)演進(jìn)過(guò)程中，中央政府的制度創(chuàng)新行為當(dāng)然是最為根本的，但地方政府的制度創(chuàng)新更扮演了重要的角色。關(guān)鍵詞：地方政府；制度創(chuàng)新；政府管理 ABSTRACTInstitution is the rule which aims to restrict people39。地方政府的制度創(chuàng)新有利于制度資源的優(yōu)化配置，有利于制度體系的協(xié)調(diào)更新，有利于制度運(yùn)作效益最大化。制度創(chuàng)新就是舊制度被新制度所替代，即人們利益關(guān)系的調(diào)整或重新界定。本人完全了解哈爾濱商業(yè)大學(xué)關(guān)于保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，同意學(xué)校保留、送交本論文的復(fù)印件，允許本論文被查閱和借閱；學(xué)校可以公布本論文的全部或部分內(nèi)容，可以采用影印、縮印或其他復(fù)制手段保存、匯編本學(xué)位論文。對(duì)本文的研究做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不包含任何其他個(gè)人或集體已經(jīng)公開發(fā)表的作品成果。本論文的研究成果歸哈爾濱商業(yè)大學(xué)所有，本論文的研究?jī)?nèi)容不得以其他單位的名義發(fā)表。學(xué)位論文作者簽名： 簽字日期： 年 月 日導(dǎo)師簽名： 簽字日期： 年 月 日摘 要制度是約束人們行為的規(guī)則，其實(shí)質(zhì)是對(duì)人們利益的界定和分配。由制度缺陷、制度失衡和制度沖突引起的制度失靈是地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的起點(diǎn)；利益驅(qū)動(dòng)是具有相對(duì)獨(dú)立利益的地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)力；成本——收益分析是地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的原則；由憲法秩序、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及意識(shí)形態(tài)等構(gòu)成的制度環(huán)境的改善則為我國(guó)地方政府的制度創(chuàng)新提供了良好的外部條件。主要措施有：通過(guò)以法治權(quán)，將科學(xué)的企業(yè)管理方法引入政府管理，鼓勵(lì)公民參與公共政策并進(jìn)行監(jiān)督等方式來(lái)加快政府職能轉(zhuǎn)變；改進(jìn)決策體制，提高地方政府制度創(chuàng)新的績(jī)效；完善地方政府領(lǐng)導(dǎo)管理體制，引導(dǎo)和規(guī)范地方政府制度創(chuàng)新；加強(qiáng)對(duì)地方政府行為的有效監(jiān)督；增強(qiáng)中央政策的公平性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性，為地方政府制度創(chuàng)新提供良好的政策環(huán)境。實(shí)踐