【正文】 這說明影響消費和產(chǎn)出的財政變量是政府 支出，在政府支出不變的前提下，政府債務的增加不會改變?nèi)藗兊南M計劃，它只 不過是推遲征稅。凱恩斯主義者認為，消費者經(jīng)常面臨流 動性約束，從而總消費對當期可支配收入的變化很敏感，暫時性減稅、增加政府債 務會使人們感覺到當期可支配收入增加，從而刺激私人消費、增加總需求。地方政府債務 如果規(guī)模適度、使用得當，地方政府駕馭能力強，可以對財政、經(jīng)濟的良性運轉(zhuǎn) 產(chǎn)生積極的作用。由于尋租的需要，使政府的公共支出出現(xiàn)主動“缺位”和“越位”機會增加， 造成真實的公共需求得不到滿足；由于尋租給社會帶來的福利凈損失，又使得政 府公共支出的效率低下。[41]這樣，地方官員便有基于私人利益直接干預公共經(jīng)濟事物甚至其他 經(jīng)濟領(lǐng)域的積極性，于是尋租活動便不可避免地泛濫。首先由于在現(xiàn)實政治實踐中能有效監(jiān)控各級政府 官員的是上級官員而不是轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民。實踐中他們就會極力擴大支出，甚至不惜舉債，加上現(xiàn)行的預算體 制的不完善，更給了他們擴張支出的機會，這樣，在地方政府的主導下，地方債 務的擴大便有了內(nèi)在的邏輯性。理論上， 地方政府官員又是轄區(qū)內(nèi)人民的代表，接受人民委托執(zhí)行公共事物的管理權(quán)；事 實上，地方政府官員為了自己的政治前途，也不得不在一定程度上要考慮轄區(qū)內(nèi) 居民和特別是企業(yè)的意愿。由于我國政治生活中的干部任用與任期制度，中央政府對地方政府官員的任 免有著決定性的作用，中央政府對地方政府官員的考核主要通過經(jīng)濟指標來評價。而 且為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，促使其盡快走出低谷，地方政府往往會以各種方式增加支 出；在經(jīng)濟蕭條階段，社會保障救助的需求會增多，如對失業(yè)救濟金的需求就會 增多，這都會增加地方政府的債務。這主要表現(xiàn)在為興辦企業(yè)直接以政府名義 貸款，承諾由政府償還債務；為了扶持農(nóng)業(yè)投入爭取各種農(nóng)業(yè)開發(fā)項目有償資金 以及國家向世行貸款后轉(zhuǎn)貸到各級財政的資金，甚至于向本地老百姓有償集資； 為了改善投資環(huán)境舉債進行基礎設施建設。其次，對地方干部的政績考核標準存在一定偏差。4. 政府債務管理機構(gòu)不健全。這種狀況必然會造成財政運行中的高風險。最后是政府與金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)邊界模糊，受傳統(tǒng) 計劃經(jīng)濟體制的影響，政府實質(zhì)上充當了國有金融機構(gòu)的信用擔保人，而社會對 政府的預期較高，視其為國有金融機構(gòu)和非國有金融機構(gòu)的最終擔保人，政府為 了維持這種信用，義無反顧地承擔起了這一重擔。另一方面，這些無奈之下所采用的間接融資渠 道具有隱性特點，難以直接納入到政府債務的監(jiān)控范圍之內(nèi)。缺位表現(xiàn)為本應由地方政府承擔的職責，但由于缺少 內(nèi)含的經(jīng)濟利益，政府部門往往逃避其責任，表現(xiàn)為不作為或少作為，如社會保 障、教育、醫(yī)療等；另一方面，地方政府本不應參與競爭性經(jīng)濟行為，但因其中 具有強烈的經(jīng)濟利益或政治利益的誘惑，政府部門義無反顧地加入其中，導致有 限的財力“越位”使用，如興辦各種企業(yè)、舉辦各種招商會等。 0305年某市本級債務與財政收入的比較(單位：萬元)項目200320042005金額増長率金額増長率金額増長率年末債務 余額687558%1235513%2338056%當年預算 總收入671893%787154%945807%負債率%%%資料來源：《某市本級政府債務情況的專項審計調(diào)查報告》（內(nèi)部資料）注：負債率表示債務余額占預算總收入的百分比，反映地方政府的償債能力造成這一結(jié)果的制度原因在于我國上下級政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付并沒有一 個規(guī)范的制度框架和有效的監(jiān)督程序。98年以前該市財政糧食補貼每年850萬元， 糧改后上級財政要求每年安排1870萬元，另外承擔新增糧食掛賬貼息550萬元， 2003年達730萬元。但由于從 2002年起所得稅實行分享以及營業(yè)稅稅制調(diào)整，造成地方收入減少，地方收入比 例下降至30%左右[18]。1. 中央政府與地方政府之間的財權(quán)與事權(quán)不對稱。第3章我國地方政府債務的形成機制我國地方政府債務的形成原因極其復雜，既是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和 工業(yè)化進程中必然出現(xiàn)的一種經(jīng)濟現(xiàn)象，也與我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中的體制特 點、缺陷和市場經(jīng)濟秩序的欠規(guī)范、投融資活動中風險責任不明確有密切關(guān)系。在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng) 鎮(zhèn)就存在著財政收支缺口，據(jù)有關(guān)材料顯示，約有50 %?60 %的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出。因為較高級次的地 方財政可以通過中央或上級補助以及下級財政的上解來緩解財政困難，但基層的 財政回旋的余地很小，舉債是最可能的方式。 由于地方政府債務問題本身的復雜性和隱蔽性，使得對地方政府負債具體數(shù)據(jù)的 收集比較困難，在政府會計信息系統(tǒng)中能直接得到的往往只是直接顯性債務部分， 而大量的其他隱性債務被掩蓋。與中央政府債務相比，地方政府債務的分散性 意味著債務承擔主體眾多，債務主體分散。[34]盡管目前我國還 沒有一個關(guān)于全國地方政府債務規(guī)模的正式官方統(tǒng)計，但據(jù)我國學者的調(diào)查結(jié)果 表明，目前我國地方政府直接債務的規(guī)模己占GDP的10 % —15 %左右。地方政府負債具有政府負債的共同特征，即債務主體的政府性、債務表現(xiàn)的 集中性、債務范圍的社會性與化解過程的艱巨性和長期性。出于自身發(fā)展或逐利的動機，不少國有企事業(yè)單位以政府名義，采用市場方 式進行投融資活動，比較典型的是發(fā)行企業(yè)債券和籌集住房公積金。而實際上，地方各級財政的 可支配財力與各級政府應履行職能的需要之間存在著很大的缺口。而世界銀行早些時候的 研究估計，我國的隱性養(yǎng)老基金債務為⑶P的46%49%左右。如1998年國家 改革糧食流通管理體制，實行糧食敞開收購、順價銷售、封閉運行的政策后，一 些主要產(chǎn)糧大省糧食倉儲不足，收購與銷售價格倒掛，加之倉儲、經(jīng)營、資金利 息等費用，使糧食企業(yè)出現(xiàn)大量虧損掛帳。此外， 各地相繼成立了許多的風險投資公司、中小企業(yè)貸款擔保公司、證券及期貨經(jīng)紀 公司、財務公司等，由于金融監(jiān)管不力，加之政府干預，這些公司的運營存在著 極大的風險，一旦出現(xiàn)問題，其不良資產(chǎn)將全部轉(zhuǎn)化為財政直接債務，這將是地 方財政所難以承受的。有些地方政府為了完成招商引資目標，承諾如果外資在本地區(qū)投資，當?shù)卣?府保證投資項目每年達到一定的盈利率，且若干年后退還本金。債務直接債務(在任何情況下都存在）或有債務(只在特定事件發(fā)生時存在）顯性債務政府和地方投資公司舉借政府和地方投資公司擔保的外國政府和國(由法律的外國政府和國際金融組織際金融組織貸款或合同規(guī)貸款政府和地方投資公司擔保的國內(nèi)金融組織定）貸款從上級政府取得的貸款政府和地方投資公司擔保的其它貸款國內(nèi)金融組織、單位、個地方政府所有的(或擁有部分股權(quán)的）金融人貸款機構(gòu)的不良資產(chǎn)行政事業(yè)單位工資、養(yǎng)老國有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險基金金拖欠對自然災害等突發(fā)事件的救助未能實現(xiàn)的預算支出糧食收購和流通中的虧損掛賬隱性企業(yè)養(yǎng)老金拖欠債務下崗補貼和失業(yè)保險金缺(受公眾口和利益集團壓力產(chǎn)生的道德義務）說明：由于對政府或有負債概念的認識尚不統(tǒng)一，故對各類型負債范圍的界 定及其構(gòu)成與其他研究可能存在不完全一致之處，本表是根據(jù)本研究對我國具體情況的分析進行界定的。同樣，出于維護社會穩(wěn)定的目標，地方政府對養(yǎng)老保險 等社會保障資金的缺口也必須承擔“兜底”的責任。從我國的 情況來看，在許多地區(qū)，由于地方經(jīng)濟基礎薄弱，現(xiàn)行分稅制下的地方稅制體系 沒有給地方留下與事權(quán)相應的足夠財力，地方財政入不敷出。53第2章我國地方政府債務的現(xiàn)狀分析盡管我國現(xiàn)行的《預算法》等有關(guān)法律中，嚴格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地 方政府舉債，但事實上，我國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債 度日或負債經(jīng)營。 總體來看，國內(nèi)學者的對策建議包括將地方政府對外舉債合法化、允許地方政府 適度融資、發(fā)行地方債券，立法規(guī)范各級政府的財權(quán)和事權(quán)，加速各項配套制度 改革，如深化國有企業(yè)改革、加強金融監(jiān)管、完善審計監(jiān)督體系等等。劉利剛、陳少強（2005)從政府決策的角度分析了地方舉債的風 險包括地方政府債券的發(fā)行和償還風險、中央承擔最后償債責任和宏觀調(diào)控風險 [25]。安秀梅（2002)從體制性因素和非體制性因素兩 個方面對此進行詮釋，體制性因素包括財政體制、投融資體制、金融管理體制、 糧食流通體制、政府債務管理體制；非體制因素包括工業(yè)化進程中的必然現(xiàn)象、 經(jīng)濟運行的周期性波動、道德風險等因素[19]。 地方政府債務的管理Missale、Giavazzi和Benigno(1997)在分析OECD國家的財政政策的穩(wěn)定 性對公共債務管理的影響時發(fā)現(xiàn)，政府債務產(chǎn)生的過程可信賴性越強，長期利率 越低，也就是說政府適度負債對經(jīng)濟增長是有好處的，問題在于這個“度”該如 何把握和管理。地方公債是 發(fā)達國家一項非常成熟的政府融資制度。國內(nèi)不少學者己經(jīng)意識到了地方 政府債務問題的嚴重性，也作出了深入的研究，也為本研究提供了一個良好的基 礎。但是，我國《預算法》第28條明確規(guī)定，地方各級預算 按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務院另有規(guī)定外， 地方政府不得發(fā)行地方政府債券。對本文的研宄做出重要貢獻的個 人和集體，均已在文中以明確方式標明。s sustained and healthy economic development.Based on the results of the research at home and abroad, based on the status of local governments in China from the characteristics of its intrinsic explore causes and effects, and then learn from the international advanced local government debt management experience, the local government debt in China39。本文認為，（1)我國地方政府債務除了具有政府債務一般性的特點外，還具 有自身的一些本質(zhì)特征，如內(nèi)生性、隱蔽性、非均衡性、底層性等；（2)我國地 方政府債務的膨脹是由包括體制性因素、經(jīng)濟性因素和利益動機因素等在內(nèi)的多 因素構(gòu)成的內(nèi)生性機制作用的結(jié)果，同時，制度性缺陷所誘發(fā)的政治利益動機、 尋租與設租尋租行為也使地方債務進一步放大和惡化；（3)日益膨脹的地方債務 將對我國政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生十分不利的影響；（4)必須借鑒國外的先進管 理經(jīng)驗，針對我國地方政府負債的特點和成因，從地方政府的舉債機制、內(nèi)生機 制、會計核算、舉債效益、風險預警等方面對地方政府債務問題進行綜合治理。 Debt expansion。不保密0。雖然地方政府債務是在發(fā)展地方 經(jīng)濟的過程中形成的，對地方建設起到了很重要的作用，甚至很多時候是不得己 而為之，但是，地方政府債務的存在卻隱含著大量的財政、金融和社會風險，如 果不妥善處理，將會成為威脅中國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的頭號“殺手”。 他認為在私人公司和政府的交易過程中，私人公司總是有賄賂政府官員以便以較 低的價格從政府進貨或者以較高的價格把產(chǎn)品賣給政府的動機，這將導致政府可 獲取的收入減少而支出增加，最終結(jié)果必將產(chǎn)生赤字[3]〇R〇bert (1987) 則分析了美國發(fā)生在20世紀80年代的因為地方政府負債而引發(fā)的教師養(yǎng)老金事 件，發(fā)現(xiàn)在美國的州和地方政府中，政府債務規(guī)模相當大，而且不斷增長，這主 要是因為州和地方政府采取了一種“發(fā)生了就認帳”的默許態(tài)度。和Rueben(1997)專門研究了州財政制度對市政公債的影響， 發(fā)現(xiàn)赤字和公債發(fā)行的法律約束對公債的融資成本有著強烈的影響，約束越多越 嚴，融資成本越低，也就是說市場更喜歡那些財政政策相對謹慎的州發(fā)行的公債[6]。地方政府債務的形成機制關(guān)于地方政府債務的形成原因，魏加寧（2004)的觀點具有代表性：（1)各級 政府之間財權(quán)事權(quán)劃分不清，地方政府收入減少、任務加重；（2)政府職能轉(zhuǎn)變不 到位，行政機構(gòu)繁雜、人浮于事；（3)地方政府行政層級過多，地改市后財源匱乏。劉尚希、趙全厚（2002)從政府資產(chǎn)存量和收支流量兩個方面分析 了政府債務的風險狀況[23]。有 不少的學者主張學習國外的成熟經(jīng)驗，如任太（2004)深入研究了澳大利亞的地 方政府債務管理體系[28]。本研究立足于我國的現(xiàn)實國情，理論結(jié)合實際深入分析我國地方政府債務的 表現(xiàn)形式和特點，運用經(jīng)濟學和管理學的基本原理剖析地方政府債務的形成機制， 分析地方政府債務對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的可能影響，借鑒其它發(fā)達國家（地區(qū)） 和發(fā)展中國家（地區(qū)）的經(jīng)驗和教訓，探討我國解決地方政府債務問題的對策。按照“財權(quán)與事 權(quán)相統(tǒng)一”、“一級政府，一級財政”的分稅制基本原則，這些國家的地方政府 在提供教育、衛(wèi)生、治安和基礎設施等對其轄域內(nèi)民眾福利和地方經(jīng)濟運轉(zhuǎn)至關(guān) 重要的基本公共服務的同時，在憲法和全國性法律制度的約束下，也享有相對獨 立地征稅、舉債等取得收入的權(quán)利。我國政府和國有企業(yè)、 尤其是國有銀行之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，“政企分開”在目前還沒有完全實現(xiàn)。[32]前面兩項 是指己經(jīng)成為政府財政事實上的債務事項，不論是法律上己明確還是沒有明確， 政府財政都必須承擔其責任。由于主權(quán)外債是憑借國家信譽取得的，其借入、使用、償還都 與國家財政有密切聯(lián)系，不論地方政府是舉借人還是擔保人，一旦發(fā)生償還困難， 必定構(gòu)成地方政府的負債。地方國有商業(yè)銀行是地方經(jīng)濟的支柱和命脈，一旦地方金融體系出現(xiàn)問 題，將會危及到地方經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定，政府出于各種考慮必須出面進行干預， 從而形成政府的或有負債。財力不足，糧價倒掛形成的虧損年復一年地掛 在帳上，再加上國有糧食企業(yè)經(jīng)營不善，糧食虧損掛帳像滾雪球一樣地不斷擴大。其中應由政府承擔的保險費，如果政府撥款不 足，則應視為政府的直接債務；而對企業(yè)應交未交或交納不足的部分，就可能轉(zhuǎn) 化為政府的或有負債。由于國家財政