【正文】 按照以下原則處理： （一）招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)公告時(shí)間及程序符合規(guī)定的，同意采取競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)或者單一來(lái)源方式采購(gòu)； （二）招標(biāo)文件存在不合理?xiàng)l款的，招標(biāo)公告時(shí)間及程序不符合規(guī)定的 ，應(yīng)予廢標(biāo)，并責(zé)成招標(biāo)采購(gòu)單位依法重新招標(biāo)。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，這家企業(yè)與政府產(chǎn)生了一個(gè)爭(zhēng)議。其中，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目，從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小，均改為備案制。 PPP 項(xiàng)目的審批程序，究竟是依照企業(yè)投資項(xiàng)目的形式進(jìn)行，還是政府投資項(xiàng)目？在發(fā)改委 目前的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見(jiàn)稿）》中，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的審批決策程序，是按現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理辦法來(lái)執(zhí)行的。但是，按照當(dāng)前的法律規(guī)定，二次審查和報(bào)批又是必需的。然而，上述規(guī)定并沒(méi)有涵蓋所有類(lèi)型的 PPP 項(xiàng)目。我們后面還會(huì)說(shuō)到這個(gè)問(wèn)題。 無(wú)限連帶責(zé)任的法律依據(jù)何在？無(wú)限連帶責(zé)任是否有必要？ 另外， PPP 項(xiàng)目如果設(shè)立項(xiàng)目公司，如何規(guī)定投資人和項(xiàng)目公司之間的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移？依據(jù)現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法律體系和政府采購(gòu)法律體系，投資人是中標(biāo)人，其權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，是否涉嫌中標(biāo)人向其他方轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目？實(shí)踐中，個(gè)別地方政府，用《招投標(biāo)法》 第 48 條的相關(guān)規(guī)定“中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)項(xiàng)目。 內(nèi)外資項(xiàng)目的不同規(guī)定，是否有實(shí)質(zhì)性必要？能否統(tǒng)一？同時(shí)，注冊(cè)資本金的比例是否可以進(jìn)一步降低，更大限度地發(fā)揮融資的杠桿作用，促進(jìn) PPP 的發(fā)展？ 中標(biāo)人是否可以設(shè)立離岸控股公司，以其名義對(duì)項(xiàng)目公司出資？ 在國(guó)外的PPP 項(xiàng)目實(shí)踐中，還有一種情況。 此種做法主要的目的，是滿(mǎn)足銀行項(xiàng)目融資以及未來(lái)銀行介入、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的要求，具有一定合理性。 經(jīng)過(guò) 10 年的漫長(zhǎng)工作和等待，污水處理項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，終于得到了劃撥土地使用權(quán)證。 那么， PPP 項(xiàng)目究竟是否屬于以營(yíng)利為目的的項(xiàng)目？是否可以劃撥？各地的操作和認(rèn)識(shí)均不統(tǒng)一。授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的招標(biāo)，能否與土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)掛牌程序統(tǒng)一呢？ 當(dāng)前的實(shí)踐中，很多項(xiàng)目公司基本沒(méi)有獲得項(xiàng)目所占有的土地的土地使用權(quán)，進(jìn)而影響項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，一方面影響項(xiàng) 目公司的融資方式和能力，另一方面， PPP 項(xiàng)目投資額都比較大，如此巨大的投資，最后的資產(chǎn)卻不是 自己的，一定程度上也挫傷投資人的積極性。比如，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，在建設(shè)過(guò)程中，投資人就工程建設(shè)合同已繳納營(yíng)業(yè)稅，而在向政府移交項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目還要針對(duì)資產(chǎn)移交，再次繳納營(yíng)業(yè)稅。 國(guó)際 PPP 項(xiàng)目經(jīng)常采用項(xiàng)目融資方式。那么，內(nèi)外項(xiàng)目的待遇差別，是否可以取消？ PPP 項(xiàng)目具有投資額大、回報(bào)穩(wěn)定、現(xiàn)金流好、經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)等特點(diǎn)，最適合建立產(chǎn)業(yè)投資基金。這種做法對(duì) PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效的轉(zhuǎn)移和劃分，故而得到了項(xiàng)目公司 /投資人的青睞。 同時(shí)， EPC 總承包商招標(biāo)在什么招標(biāo)平臺(tái)進(jìn)行，沒(méi)有明確的法律規(guī)定。但工程的設(shè)計(jì)應(yīng)分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)； 盡管建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：凡是具有勘察、設(shè)計(jì)資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)都可以在企業(yè)等級(jí)許可的范圍內(nèi)開(kāi)展工程總承包業(yè)務(wù)。 九、 風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)？ PPP 項(xiàng)目經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng)，參與方多，各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)；目前，國(guó)內(nèi) PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制嚴(yán)重不完善；更有甚者，有的地方政府認(rèn)為， PPP 就是政府不承擔(dān)； PPP 模式中，應(yīng)考慮政府和投資人風(fēng)險(xiǎn)的最佳應(yīng)對(duì)；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，財(cái)政部走出了令人可喜的一步； [2022]76 號(hào)）中明確：“注重體制機(jī)制創(chuàng)新，；十、監(jiān)管依據(jù)和立法原則？；監(jiān)管； PPP 模式中，投資人追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益， PPP 項(xiàng)目經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng)，參與方多，各方關(guān)系 錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全過(guò)程。對(duì)政府而言，應(yīng)用 PPP 模式不是把所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給投資人，而是要考慮效率，因?yàn)閷?duì)其沒(méi)有管控能力的風(fēng)險(xiǎn)，投資人會(huì)索要更高的價(jià)格；對(duì)投資人而言，不能把承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)作為獲得更多回報(bào)的機(jī)會(huì)，要考慮自身承受力。 當(dāng)前 PPP 項(xiàng)目監(jiān)管的主要依據(jù)，是原建設(shè)部 2022 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》和 2022 年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，其中雖提出從市場(chǎng)準(zhǔn)入、完善特許經(jīng)營(yíng)制度、運(yùn)行安全、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格與收費(fèi)、成本等方面進(jìn)行監(jiān)管，但由于先天不足，沒(méi)有實(shí)施細(xì)則，實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，基本形同虛設(shè)。國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。 但自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》通過(guò)以后，發(fā)改委已不能再依照從 1995 年開(kāi)始的項(xiàng)目實(shí)踐思維模式考慮立法問(wèn)題了。 我的天正公司王芳同志 12356。因此，本人支持發(fā)改委和財(cái)政部要統(tǒng)一立法的觀點(diǎn)，無(wú)論是 PPP 法，還是特許經(jīng)營(yíng)法，應(yīng)當(dāng)是同一個(gè)法律。同時(shí)，原建設(shè)部在推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革時(shí)，也使用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。 立法 在 2022 年 11 月 2 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若 干重大問(wèn)題的決定》中，提到特許經(jīng)營(yíng)且與 PPP 相關(guān)的說(shuō)法，共有3 處： （ 1）準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能。在政府監(jiān)管不到位的情況下，投資人出于節(jié)省成本的考慮，很可能會(huì)影響服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量。這種誤解嚴(yán)重挫傷了企業(yè)參與 PPP 項(xiàng)目的積極性和熱情。工程總承包合同中涵蓋的設(shè)計(jì)、施工業(yè)務(wù)可以不再通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定分包單位。但在中國(guó)的實(shí)踐中，擁有全部資質(zhì)的公司很少。 在實(shí)踐中，采用 EPC 總承包的方式，主要存在如下問(wèn)題： EPC 的合法性問(wèn)題 按照原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì) 2022 年 6 月 18 日發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告增加招標(biāo)內(nèi)容和核準(zhǔn)招標(biāo)事項(xiàng)暫行規(guī)定》第 4 條，在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中增加的招標(biāo)內(nèi)容包括： 建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及重要設(shè)備、材料等采購(gòu)活動(dòng)的具體招標(biāo)范圍（全部或部分招標(biāo)）；擬采用的招標(biāo) 組織形式（委托招標(biāo)或自行招標(biāo)）；擬采用的招標(biāo)方式（公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)）。 八、 PPP 項(xiàng)目能否采用 EPC 總承包的工程建設(shè)管理模式？ 對(duì) PPP 項(xiàng)目，項(xiàng)目公司或投資人一般傾向于采用國(guó)際上通用的 EPC（ Engineering Procurement Construction，設(shè)計(jì) 采購(gòu) 施工）總承包模式來(lái)進(jìn)行工程建設(shè)管理?！? 而《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》第 11 條規(guī)定，貸款人應(yīng)當(dāng)要求將符合抵質(zhì)押條件的項(xiàng)目資產(chǎn)和 /或項(xiàng)目預(yù)期收益等權(quán)利為貸款設(shè)定擔(dān)保，并可以 根據(jù)需要，將項(xiàng)目發(fā)起人持有的項(xiàng)目公司股權(quán)為；那么，在實(shí)踐中，如果項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有；而另一方面，按照原國(guó)家計(jì)委、原電力部、交通部于 1； PPP 項(xiàng)目具有投資額大、回報(bào)穩(wěn)定、現(xiàn)金流好、經(jīng)營(yíng)；其實(shí)，環(huán)保行業(yè)早已使用這種模式，但并不普及；然而在中國(guó)，實(shí)行 EPC 總承包的法律、法規(guī)和政策不； 1998 年 3月 1 日起施行的《中華人民共和國(guó)建筑法；在實(shí)踐中，采用 E 并可以根據(jù)需要，將項(xiàng)目發(fā)起人持有的項(xiàng)目公司股權(quán)為貸款設(shè)定質(zhì)押擔(dān)保。 當(dāng)前 PPP 項(xiàng)目的融資方式主要是商業(yè)貸款。 對(duì)項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)的 PPP 項(xiàng)目，在稅收方面又不可避免存在雙重征稅的問(wèn)題。 顯然，國(guó)有土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)掛牌，與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的招標(biāo)，是兩條線。 2022 年 10 月 22 日國(guó)土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》規(guī)定，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以 以劃撥方式提供土地使用權(quán)。兩個(gè)項(xiàng)目均通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式進(jìn)行，項(xiàng)目公司均為外商投資有限公司，前者是中外合資有限公司，后者是外商獨(dú)資有限公司。 然而，中國(guó) PPP 項(xiàng)目的實(shí)踐能否如此操作，沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī) 定。其實(shí)踐中，是按照《國(guó)家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)注冊(cè)資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》（工商企字[1987]第 38 號(hào) 1987 年 2 月 17 日）、國(guó)家工商行政管理局企業(yè)登記司關(guān)于《國(guó)家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)注冊(cè)資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》第五條解釋的復(fù)函（工商企外字 [1987]第 54 號(hào) 1987 年 9 月 17 日）、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于外商投資企業(yè)調(diào)整投資總額和注冊(cè)資本有關(guān)規(guī)定及程序的通知》 (外經(jīng)貿(mào)法發(fā) [1995]第 366 號(hào) 1995 年 5 月 25 日 )等文件的規(guī)定?！睋?jù)此，投資人（中標(biāo)人）對(duì)其設(shè)立的項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)有限責(zé)任，然而實(shí)踐中，為數(shù)不少的 PPP 項(xiàng)目，尤其是招投標(biāo)獲得的 PPP 項(xiàng)目，會(huì)要求投資人（中標(biāo)人）對(duì)其設(shè)立的項(xiàng)目公司承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。但在實(shí)踐中，相關(guān)做法比較混亂，有的項(xiàng)目可以固定資產(chǎn)化，而有的項(xiàng)目卻不能，存在歧義。 接下來(lái)，與政府投資、企業(yè)投資相關(guān)的，還有竣工驗(yàn)收的問(wèn)題，竣工驗(yàn)收意味著固定資產(chǎn)化。 一般的實(shí)踐是，如果 PPP 項(xiàng)目采用招標(biāo)方式（應(yīng)標(biāo)式），按照 PPP 項(xiàng)目的一般原則，項(xiàng)目的基本條件、規(guī)劃條件、配套設(shè)施應(yīng)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)提供，通常為政府城市建設(shè)部門(mén)（需要注意的是，此時(shí)的程序，應(yīng)按照政府投資程序進(jìn)行），并在招標(biāo)文件中明確；投資人也根據(jù)這些條件編制標(biāo)書(shū)，對(duì)投資人提交的標(biāo)書(shū)，招標(biāo)方進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等方面的審查后，選出符合要求并有競(jìng)爭(zhēng)力的投資人。向地方政府全部或部分下放通用機(jī)場(chǎng)、非跨境跨省電網(wǎng)等 23 類(lèi)項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限。國(guó)務(wù)院 2022 年 7 月 16 日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，要求對(duì)現(xiàn)行不區(qū)分投資主體、資金來(lái)源及項(xiàng)目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)審批的企業(yè)投資管理辦法進(jìn)行徹底改革。 因此，國(guó)家法律層面需要進(jìn)一步規(guī)范、明確 PPP 項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。 規(guī)范針對(duì) PPP 項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng) 采用招投標(biāo)方式授予 PPP 項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，適用《招投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的最大區(qū)別，就是對(duì)開(kāi)標(biāo)時(shí)投標(biāo)人少于 3 個(gè)的處理方式。 而依照《政府采購(gòu)法》第 2 條規(guī)定：“政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服；依據(jù)上述規(guī)定，只有使用者付 費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目；就 PPP 的本質(zhì)看，本人認(rèn)為，如果將采購(gòu)服務(wù)的行為；規(guī)范針對(duì) PPP項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)；采用招投標(biāo)方式授予 PPP 項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，適用《；依照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第 44 條；而依照《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（ 2；（一）招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、 購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。 再?gòu)摹墩少?gòu)法》的角度分析。《辦法》雖然對(duì)涉及的產(chǎn)權(quán)、土地使用、價(jià)格管理、投融資機(jī)制、經(jīng)營(yíng)期限、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面都進(jìn)行了一定闡述，但相關(guān)規(guī)定較為簡(jiǎn)單和原則，可執(zhí)行性不強(qiáng)。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣(mài)程序確定中標(biāo)人、買(mǎi)受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買(mǎi)受人頒發(fā)行政許可證件。 從《招投標(biāo)法》和《實(shí)施條例》的角度講，由于法律和行政法規(guī)對(duì) PPP 項(xiàng)目是否需要采 用招標(biāo)方式進(jìn)行，并無(wú)規(guī)定。這就表明，除工程建設(shè)項(xiàng)目外，其他類(lèi)型的項(xiàng)目，包括 PPP 項(xiàng)目在內(nèi)，是否需要采用招標(biāo)方式，應(yīng)由法律及行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的；該款首先與《工程