【正文】 以郊縣農(nóng)民居住集鎮(zhèn)化為主體，推進(jìn)“三個集中”戰(zhàn)略的實施。要通過法定程序，使新建項目用地按規(guī)劃實施。如確需調(diào)整用地計劃指標(biāo)，需報市房地局批準(zhǔn)。對規(guī)劃確定的各類不同性質(zhì)的土地利用，除按土地管理有關(guān)法規(guī)的要求管理外，還需與其它相關(guān)的法律，如《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《鐵路法》等要求相協(xié)調(diào)。上海市土地利用總體規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，各區(qū)、縣人民政府及各用地部門應(yīng)按照規(guī)劃要求認(rèn)真組織落實，并保證貫徹實施。 土地利用方向：發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，使之成為重要的商品糧生產(chǎn)基地和畜禽、奶牛、淡水養(yǎng)殖等特種農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和加工基地，以及重要的鳥類自然保護(hù)區(qū)。上海重要的商品糧和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地、旅游度假基地、工業(yè)基地之一。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模 2020年為 。 南匯縣，是浦東新區(qū)的“南大門”、“后花園”，土地面積 平方公里。大力發(fā)展商業(yè)、交 通運(yùn)輸業(yè)、信息咨詢業(yè)和旅游等第三產(chǎn)業(yè)。隨著浦東空港、深水港、奉浦大橋等開發(fā)建設(shè)，將成為浦東開發(fā)和市區(qū)工業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基地。 閔行區(qū)，是與中心城區(qū)融為一體又相對獨(dú)立的現(xiàn)代化新城區(qū)，是中心城西南地區(qū)的交通樞紐。 城郊區(qū) 寶山區(qū)（除長興、橫沙二島）、閔行區(qū)、嘉定區(qū) 特點(diǎn)：地處上海城區(qū)外圍，是中心城的延伸區(qū)域，上海發(fā)展的工業(yè)走廊，中心城經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散、輻射和人口疏解的主要地區(qū)。使北片成為上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實力最大的地區(qū)之一。土地利用要以中央商務(wù)區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，形成以金 融、貿(mào)易等高層次第三產(chǎn)業(yè)為主體的城市功能區(qū)。 從上海實際出發(fā)，可采用兩種分區(qū)方法。作為上海發(fā)展的工業(yè)走廊，中心城經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散、輻射和人口疏解的主要地區(qū)，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模擴(kuò)展將從 1996年的 ，控制在 2020年的 。 中心城建設(shè)用地規(guī)模。其中，有 179平方公里土地轉(zhuǎn)為耕地、園地和林地，另有 53平方公里轉(zhuǎn)為交通用地。至 2020年，居民點(diǎn)及工 礦用地規(guī)模達(dá) （ ），比 1996年增加 36平方公里（）。 園地、林地面積的增加，關(guān)系城市生態(tài)環(huán)境的改善。 在平衡耕地資源總量中，將通過土地整理，重點(diǎn)是通過對 100萬畝基本農(nóng)田整理和 24萬畝農(nóng)村居民點(diǎn)以及部分郊縣工業(yè)區(qū)土地的整理，（其中，農(nóng)田整理新增耕地按 3％計，農(nóng)民宅基地還耕按 40％計）凈增耕地 16萬畝，另通過灘涂開發(fā)新增耕地 90平方公里（ ）和部分園、林地的復(fù)墾還耕，耕地保有量至 2020年達(dá) （ ）保護(hù)耕地總量平衡。同時將分散的縣、鄉(xiāng)工業(yè)向已規(guī)劃的國家、市級工業(yè)區(qū)和工業(yè)集中點(diǎn)集中；第三層次，在農(nóng)業(yè)用地用途不變的前提下，讓農(nóng)用地在 不同集體經(jīng)濟(jì)組織和不同村、鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)是“三高”良田向規(guī)模經(jīng)營集中。 土 地利用總體規(guī)劃的基本思路是：“一保護(hù)、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”。 （一） 土地利用的目標(biāo)和基本思路 到 2020年，土地利用將進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求，加大對全市現(xiàn)有耕地的有效保護(hù)和綜合整治，加大對 1057平方公里的城鎮(zhèn)工礦和 712平方公里的農(nóng)村居民點(diǎn)的調(diào)整力度，進(jìn)一步優(yōu)化中心城區(qū) 土地利用結(jié)構(gòu)，顯著增加城區(qū)綠地面積和郊縣林地面積，為滿足城鎮(zhèn)、工礦、交通等的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善，將提供建設(shè)用地 243平方公里（ ）。通過灘涂資源的開發(fā)，至 2020年，上海陸域土地總面積達(dá)到 ,比 1996年增加 400平方公里。 （五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 上海濱江臨海，有大小島嶼 8個，江、海岸線長達(dá) ，其中大陸岸線 ，島嶼岸線 ，沿海 0～ 20米等深線范圍內(nèi)水域面積達(dá) 7226平方公里。 （四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地 1996年，上海城鎮(zhèn)及工礦用地 ，城鎮(zhèn)常住人口 1054萬，人均用地 100平方米。通過使農(nóng)田向農(nóng)場和種田大戶集中，推進(jìn)糧食、蔬菜和其它經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率，提高郊區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的程度。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的份額逐年減少，郊區(qū)農(nóng)村勞動力的七成已不再以農(nóng)為主。 一是通過供地總量和供地方式的調(diào)控，中心城三分之一的工業(yè)用地轉(zhuǎn)移至市級工業(yè)區(qū)，同時將現(xiàn)有分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)逐步向已規(guī)劃的縣鄉(xiāng)工 業(yè)集中點(diǎn)集中。 工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。到 2020年，隨著上海支柱產(chǎn)業(yè)的確立，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)大工業(yè)的轉(zhuǎn) 移，城市人口的疏解，國際航空港，國際樞紐港等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要在郊區(qū)占用大量的土地。一是深化土地使用制度的改革，商業(yè)、金融、娛樂、商品房屋、服務(wù)業(yè)、旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌道。一是保證水運(yùn)的需要，充分保護(hù)和合理利用部分現(xiàn)有水網(wǎng)，保留和改造現(xiàn)有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結(jié)合排洪和水利建設(shè)拓寬改造一部分郊區(qū)河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊(yùn)藻浜等郊區(qū)河流。改善交通狀況是上海未來14年城市建設(shè)的重點(diǎn)。 據(jù)此，預(yù)測 1997～ 2000年，建設(shè)占用土地 100平方公里（ 15萬畝）左右；同時農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)宅基還耕及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并和利用存量調(diào)整挖潛土地共約 60平方公里（ 9萬畝），灘涂圍墾土地 40平方公里（ 6萬畝）。規(guī)劃著眼于通過發(fā)展城市綠化，改善城市生態(tài)環(huán)境，主要是建設(shè)環(huán)城綠帶，興建森林公園，增加沿海灘涂防護(hù)林和建設(shè)功能區(qū)的隔離林帶，同時在郊縣廣泛開展四旁植樹和農(nóng)田林網(wǎng)。其它副食品和經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)需要耕地 120～ 130萬畝。 三、土地利用需求預(yù)測 根據(jù)遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要提出的奮斗目標(biāo)，對各類用地需求作如下預(yù)測： （一）耕地需求預(yù)測 上海區(qū)域位置特殊，耕地的利用首先要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食和主要副食品生產(chǎn)的用地需求。以 1996年戶籍人口計算的人口密度，每平方公里達(dá) 22634人，其中黃浦區(qū) 58964人，南市區(qū) 60049人。 （ 2）交通用地不適應(yīng) 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 農(nóng)用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降 根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計， 1981年，全市農(nóng)業(yè) 用地共 （）， 1996年，全市農(nóng)業(yè)用地共 （ ） 。 土地肥沃，宜農(nóng)耕地比例高 上海地區(qū)沿江濱海，地勢坦蕩低平，氣候溫暖濕潤，土壤肥沃，耕地復(fù)種指數(shù)高，平均達(dá) 165％。 （ 3）水利設(shè)施用地。城鎮(zhèn)及工礦用地 （ ），占全市土地總面積的 %，占建設(shè)用地面積的 ％。 （ 4）水面。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。從濱海漁村到南宋咸淳三年（ 1267年）設(shè)立上海鎮(zhèn)， 1292年設(shè)立上?？h，再到 1927年正式設(shè)立上海市，上海土地開發(fā)利用有悠久的歷史。受東南季風(fēng)影響，上海地區(qū)氣 候溫和，雨量充沛，光熱協(xié)調(diào)，四季分明。 51， ～ 122。二是土地利用的近期規(guī)劃和中長期規(guī)劃合理銜接。 在耕地資源保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系上，體現(xiàn)保護(hù)為主。一是切實保護(hù)耕地 ，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食、蔬菜和主要副食品生產(chǎn)必需的用地。 上海是個特大城市，土地資源極其有限，耕地更加寶貴。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求有足夠數(shù)量的土地作為保障；城市人民生活質(zhì)量的提高要求有相當(dāng)數(shù)量的土地供應(yīng)以支持住房建設(shè)、綠化及交通市政設(shè)施的改善；“民以食為天”，土地是源源不斷提供我們糧食、蔬菜以及各種副食品的基地。 為了合理利用有限的土地資源，加強(qiáng)對土地利用的宏觀調(diào)控和計劃管理，平衡土地供求總量，優(yōu)化土地配置，促進(jìn)上海國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于“各級人民政府編制 土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)定，結(jié)合上海的實際，特編制《上海市土地利用總體規(guī)劃》。 在內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)大的關(guān)系上，體現(xiàn)內(nèi)涵挖潛為主，促進(jìn)集約利用。 上海市土地利用總體規(guī)劃是全市土地資源利用管理的指導(dǎo)性文件。 二、土地資源利用現(xiàn)狀 （一）自然條件和社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) 上海地處我國南北海岸線中段，長江入 海咽喉，位于北緯 30。 上海屬北亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候。根據(jù)成陸特征，上海分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角洲等 4個地貌類型。依據(jù)新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定的分類，上海土地利用分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用土地三類。 （ 3）林地。 （ 1）居民點(diǎn)及工礦用地。 上海市工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地比例 單位：平方公里 名 稱 城鎮(zhèn)村及工礦 總 用 地 工業(yè)用地 工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及 工礦總用地比例 工業(yè)用地占全市 工業(yè)用地比例 中心城區(qū) % % 新 城 % % 縣 城 % % 集 鎮(zhèn) % % 農(nóng)村居民點(diǎn) 合 計 1555 % 100% 中國部級標(biāo)準(zhǔn) :工業(yè)用地占建設(shè)用地比例 15％，最高不宜超過 30％。 （三）土地利用的特點(diǎn) 土地利用率高 土地資源歷來是人類重點(diǎn)開發(fā)和利用的自然資源。 在全國特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的 ％，為天津市面積的 56％。 土地利用的結(jié)構(gòu)和布局不夠合理 （ 1）林地比例過低，發(fā)展林業(yè)的潛力尚未充分發(fā)揮。因此增加交通設(shè)施用地，發(fā)展現(xiàn)代化交通勢在必行。上海郊區(qū) 204個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個或多個工業(yè)點(diǎn)，工業(yè)布局分散，工業(yè)用地 ，占全市工業(yè)用地的 ％，工業(yè)產(chǎn)值只占全市工業(yè)總產(chǎn)值的 30％，土地產(chǎn)出率約為市區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率的 1/3。今后，大力發(fā)展“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，興建百萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，積極改造全市 158萬畝中低產(chǎn)田，生產(chǎn)向集約化、現(xiàn)代化發(fā)展，通過實施“科技興農(nóng)”，建立種苗工程、溫室工程、 基因疫苗和生物農(nóng)藥工程、綠 色 工程，糧食畝產(chǎn) 將提高至 800公斤左右，生產(chǎn) 200萬噸糧食需要（ 250萬畝）耕地 。園地面積主要通過營造濱海和灘涂園林及結(jié)合外環(huán)線綠帶中增加果園等來逐步增加。根據(jù)上海建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一的奮斗目標(biāo)，上海將進(jìn)行大規(guī)模的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊區(qū)改造；浦東要發(fā)揮開發(fā)開放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現(xiàn)代化的新區(qū)；新城要建成能大量接納市區(qū)人口和工業(yè)的主要工業(yè)基地；郊縣要重點(diǎn)建設(shè)六個縣級城鎮(zhèn)和六大制造業(yè)中心，進(jìn)行城鎮(zhèn)體系建設(shè)。預(yù)測居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模為 公里（ ），總規(guī)模外延擴(kuò)張趨緩，增減相抵，與 1996年相比，外延 36平方公里（ ）。 （六）水面（域） 上海是淡水資源并不富裕的城市。具體途徑有三：一是在土地資源深度開發(fā)上挖掘潛力，提高土地質(zhì)量和土地的產(chǎn)出效益；二是在調(diào)整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的再開發(fā)；三是在土地資源廣度開發(fā)上挖掘潛力，加大灘涂資源開發(fā)利用的力度。至 2020年，中心城區(qū)內(nèi)保留和發(fā)展三分之一無污染的城市型工業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，三分之一的工廠就地改為第三產(chǎn)業(yè)用地，三分之一的工廠通過置換向近郊或遠(yuǎn)郊的工業(yè)集中點(diǎn)轉(zhuǎn)移。 1994年農(nóng)村居民為 382萬人，居民點(diǎn)占地面積（ ），人均占地 ，超過上海市1992年確定的縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃人均用地標(biāo) 準(zhǔn)（ 110平方米 /人） 。 上述兩種測算結(jié)果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢必加大郊縣土地供求矛盾。 農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中。如嘉定區(qū) 1995年適度規(guī)模經(jīng)營的單位稻麥兩熟畝產(chǎn) ，比 全區(qū)平均水平高 7％；適度經(jīng)營每勞生產(chǎn)的糧食，比承包散戶每勞生產(chǎn)的糧食高出 32倍之多。規(guī)劃期內(nèi)，將主要通過開發(fā)、整理 和復(fù)墾三途徑，增加有效耕地面積。 采取總量控制、調(diào)控存量以及地域和功能相結(jié)合，突出重點(diǎn)的供地配置方案。一是灘涂圍墾。 結(jié)論：通過土地利用戰(zhàn)略調(diào)整，可利用的土地潛力： 中心城區(qū)盤活存量土地可挖潛 25～ 30平方公里； 農(nóng)村居民居住集中可挖潛土地153平方公里； 工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，提高土地產(chǎn)出率，可挖潛土地55～ 80平方公里； 灘涂圍墾開發(fā)增加土地 145平方公里； 基本農(nóng)田土地整理可增加 。上海的土地利用將進(jìn)一步按生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益相統(tǒng)一的原則，合理、有序、科學(xué)流動，注重集約、綜合有效利用和結(jié)構(gòu)、布局優(yōu)化。調(diào)整分三個層次，三個重點(diǎn)。 （二）土地利用規(guī)劃方案 各類用地的規(guī)劃方案 （ 1）耕地實現(xiàn)動態(tài)平衡。 （ 3）林地有較大增加。 （ 5）穩(wěn)定水面（域）面積。 城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模由 1996年的 （ ）擴(kuò)大到 2020年的 （ ），其用地規(guī)模與農(nóng)村居民點(diǎn)歸并調(diào)整相抵，全市建設(shè)用地增加總量在 。從適度改善上海城市生態(tài)環(huán)境出發(fā)，至 2020年，城鎮(zhèn)及工礦總規(guī)?？刂圃?1326平方公里范圍內(nèi)。但注意布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，人均用地指標(biāo)由 1996年的 127平方米，下降到 104平方米。人均用地指 標(biāo)由 214平方米調(diào)整到 2020年 120平方米。 土地利用方向：以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為中心，除保障居住用地外，優(yōu)化城市土地使用功能，改造 舊城區(qū)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以合理的布局、配套齊全的設(shè)施和優(yōu)美的環(huán)境為目標(biāo)，建成最具活力的國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心城市的標(biāo)志性地區(qū)。土地利用要發(fā)揮三大通道的交通優(yōu)勢和“西大門”的地域條件，發(fā)展成為上海重要的 商貿(mào)、物貿(mào)、外貿(mào)中心和貨物集散地；成為產(chǎn)業(yè)布局合理，城市功能齊全，具有高效益的內(nèi)外貿(mào)、高水準(zhǔn)的教育文化、高科技的城市型工業(yè)、高質(zhì)量休閑娛樂觀光和現(xiàn)代化的居住新城區(qū)。土