【正文】 以郊縣農民居住集鎮(zhèn)化為主體，推進“三個集中”戰(zhàn)略的實施。要通過法定程序，使新建項目用地按規(guī)劃實施。如確需調整用地計劃指標，需報市房地局批準。對規(guī)劃確定的各類不同性質的土地利用，除按土地管理有關法規(guī)的要求管理外，還需與其它相關的法律，如《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》、《水土保持法》、《鐵路法》等要求相協(xié)調。上海市土地利用總體規(guī)劃經國務院批準后，各區(qū)、縣人民政府及各用地部門應按照規(guī)劃要求認真組織落實，并保證貫徹實施。 土地利用方向：發(fā)展生態(tài)農業(yè)、特色農業(yè)和創(chuàng)匯農業(yè)，使之成為重要的商品糧生產基地和畜禽、奶牛、淡水養(yǎng)殖等特種農副產品生產和加工基地，以及重要的鳥類自然保護區(qū)。上海重要的商品糧和農副產品生產基地、旅游度假基地、工業(yè)基地之一。居民點及工礦用地規(guī)模 2020年為 。 南匯縣，是浦東新區(qū)的“南大門”、“后花園”，土地面積 平方公里。大力發(fā)展商業(yè)、交 通運輸業(yè)、信息咨詢業(yè)和旅游等第三產業(yè)。隨著浦東空港、深水港、奉浦大橋等開發(fā)建設，將成為浦東開發(fā)和市區(qū)工業(yè)轉移的重要基地。 閔行區(qū)，是與中心城區(qū)融為一體又相對獨立的現(xiàn)代化新城區(qū)，是中心城西南地區(qū)的交通樞紐。 城郊區(qū) 寶山區(qū)（除長興、橫沙二島）、閔行區(qū)、嘉定區(qū) 特點：地處上海城區(qū)外圍，是中心城的延伸區(qū)域，上海發(fā)展的工業(yè)走廊，中心城經濟擴散、輻射和人口疏解的主要地區(qū)。使北片成為上海經濟社會發(fā)展實力最大的地區(qū)之一。土地利用要以中央商務區(qū)建設為重點，形成以金 融、貿易等高層次第三產業(yè)為主體的城市功能區(qū)。 從上海實際出發(fā)，可采用兩種分區(qū)方法。作為上海發(fā)展的工業(yè)走廊，中心城經濟擴散、輻射和人口疏解的主要地區(qū)，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模擴展將從 1996年的 ，控制在 2020年的 。 中心城建設用地規(guī)模。其中，有 179平方公里土地轉為耕地、園地和林地，另有 53平方公里轉為交通用地。至 2020年，居民點及工 礦用地規(guī)模達 （ ），比 1996年增加 36平方公里（）。 園地、林地面積的增加，關系城市生態(tài)環(huán)境的改善。 在平衡耕地資源總量中，將通過土地整理，重點是通過對 100萬畝基本農田整理和 24萬畝農村居民點以及部分郊縣工業(yè)區(qū)土地的整理，（其中，農田整理新增耕地按 3％計，農民宅基地還耕按 40％計）凈增耕地 16萬畝，另通過灘涂開發(fā)新增耕地 90平方公里（ ）和部分園、林地的復墾還耕，耕地保有量至 2020年達 （ ）保護耕地總量平衡。同時將分散的縣、鄉(xiāng)工業(yè)向已規(guī)劃的國家、市級工業(yè)區(qū)和工業(yè)集中點集中；第三層次，在農業(yè)用地用途不變的前提下，讓農用地在 不同集體經濟組織和不同村、鄉(xiāng)之間流轉，重點是“三高”良田向規(guī)模經營集中。 土 地利用總體規(guī)劃的基本思路是：“一保護、二調整、三平衡、四優(yōu)化”。 （一） 土地利用的目標和基本思路 到 2020年，土地利用將進一步適應經濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求，加大對全市現(xiàn)有耕地的有效保護和綜合整治，加大對 1057平方公里的城鎮(zhèn)工礦和 712平方公里的農村居民點的調整力度，進一步優(yōu)化中心城區(qū) 土地利用結構，顯著增加城區(qū)綠地面積和郊縣林地面積，為滿足城鎮(zhèn)、工礦、交通等的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善，將提供建設用地 243平方公里（ ）。通過灘涂資源的開發(fā)，至 2020年，上海陸域土地總面積達到 ,比 1996年增加 400平方公里。 （五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 上海濱江臨海，有大小島嶼 8個，江、海岸線長達 ，其中大陸岸線 ，島嶼岸線 ，沿海 0～ 20米等深線范圍內水域面積達 7226平方公里。 （四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地 1996年，上海城鎮(zhèn)及工礦用地 ，城鎮(zhèn)常住人口 1054萬，人均用地 100平方米。通過使農田向農場和種田大戶集中，推進糧食、蔬菜和其它經濟作物的規(guī)模經營，推進養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模經營，提高土地產出率，提高郊區(qū)農業(yè)產業(yè)化、市場化的程度。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸成為農村經濟的支柱和農業(yè)產值占農村社會總產值的份額逐年減少，郊區(qū)農村勞動力的七成已不再以農為主。 一是通過供地總量和供地方式的調控，中心城三分之一的工業(yè)用地轉移至市級工業(yè)區(qū)，同時將現(xiàn)有分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)逐步向已規(guī)劃的縣鄉(xiāng)工 業(yè)集中點集中。 工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。到 2020年，隨著上海支柱產業(yè)的確立，內環(huán)線以內大工業(yè)的轉 移，城市人口的疏解，國際航空港，國際樞紐港等重大基礎設施的建設，都需要在郊區(qū)占用大量的土地。一是深化土地使用制度的改革，商業(yè)、金融、娛樂、商品房屋、服務業(yè)、旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌道。一是保證水運的需要，充分保護和合理利用部分現(xiàn)有水網，保留和改造現(xiàn)有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結合排洪和水利建設拓寬改造一部分郊區(qū)河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊藻浜等郊區(qū)河流。改善交通狀況是上海未來14年城市建設的重點。 據(jù)此，預測 1997～ 2000年，建設占用土地 100平方公里（ 15萬畝）左右；同時農民進鎮(zhèn)和農村居民點宅基還耕及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并和利用存量調整挖潛土地共約 60平方公里（ 9萬畝），灘涂圍墾土地 40平方公里（ 6萬畝）。規(guī)劃著眼于通過發(fā)展城市綠化，改善城市生態(tài)環(huán)境，主要是建設環(huán)城綠帶，興建森林公園，增加沿海灘涂防護林和建設功能區(qū)的隔離林帶，同時在郊縣廣泛開展四旁植樹和農田林網。其它副食品和經濟作物的生產需要耕地 120～ 130萬畝。 三、土地利用需求預測 根據(jù)遠景規(guī)劃綱要提出的奮斗目標，對各類用地需求作如下預測： （一）耕地需求預測 上海區(qū)域位置特殊，耕地的利用首先要滿足農業(yè)生產，特別是糧食和主要副食品生產的用地需求。以 1996年戶籍人口計算的人口密度，每平方公里達 22634人，其中黃浦區(qū) 58964人，南市區(qū) 60049人。 （ 2）交通用地不適應 經濟的發(fā)展。 農用地減少，耕地生態(tài)環(huán)境質量下降 根據(jù)農業(yè)部門統(tǒng)計， 1981年，全市農業(yè) 用地共 （）， 1996年，全市農業(yè)用地共 （ ） 。 土地肥沃，宜農耕地比例高 上海地區(qū)沿江濱海，地勢坦蕩低平，氣候溫暖濕潤，土壤肥沃，耕地復種指數(shù)高，平均達 165％。 （ 3）水利設施用地。城鎮(zhèn)及工礦用地 （ ），占全市土地總面積的 %，占建設用地面積的 ％。 （ 4）水面。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。從濱海漁村到南宋咸淳三年（ 1267年）設立上海鎮(zhèn)， 1292年設立上?？h，再到 1927年正式設立上海市，上海土地開發(fā)利用有悠久的歷史。受東南季風影響，上海地區(qū)氣 候溫和，雨量充沛，光熱協(xié)調，四季分明。 51， ～ 122。二是土地利用的近期規(guī)劃和中長期規(guī)劃合理銜接。 在耕地資源保護與開發(fā)的關系上，體現(xiàn)保護為主。一是切實保護耕地 ，確保農業(yè)生產，特別是糧食、蔬菜和主要副食品生產必需的用地。 上海是個特大城市，土地資源極其有限，耕地更加寶貴。社會經濟的發(fā)展要求有足夠數(shù)量的土地作為保障；城市人民生活質量的提高要求有相當數(shù)量的土地供應以支持住房建設、綠化及交通市政設施的改善；“民以食為天”，土地是源源不斷提供我們糧食、蔬菜以及各種副食品的基地。 為了合理利用有限的土地資源，加強對土地利用的宏觀調控和計劃管理，平衡土地供求總量，優(yōu)化土地配置，促進上海國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》關于“各級人民政府編制 土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)定，結合上海的實際，特編制《上海市土地利用總體規(guī)劃》。 在內涵挖潛與外延擴大的關系上，體現(xiàn)內涵挖潛為主，促進集約利用。 上海市土地利用總體規(guī)劃是全市土地資源利用管理的指導性文件。 二、土地資源利用現(xiàn)狀 （一）自然條件和社會經濟基礎 上海地處我國南北海岸線中段，長江入 海咽喉，位于北緯 30。 上海屬北亞熱帶海洋性季風氣候。根據(jù)成陸特征，上海分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角洲等 4個地貌類型。依據(jù)新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定的分類，上海土地利用分為農用地、建設用地、未利用土地三類。 （ 3）林地。 （ 1）居民點及工礦用地。 上海市工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地比例 單位：平方公里 名 稱 城鎮(zhèn)村及工礦 總 用 地 工業(yè)用地 工業(yè)用地占城鎮(zhèn)村及 工礦總用地比例 工業(yè)用地占全市 工業(yè)用地比例 中心城區(qū) % % 新 城 % % 縣 城 % % 集 鎮(zhèn) % % 農村居民點 合 計 1555 % 100% 中國部級標準 :工業(yè)用地占建設用地比例 15％，最高不宜超過 30％。 （三）土地利用的特點 土地利用率高 土地資源歷來是人類重點開發(fā)和利用的自然資源。 在全國特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的 ％，為天津市面積的 56％。 土地利用的結構和布局不夠合理 （ 1）林地比例過低，發(fā)展林業(yè)的潛力尚未充分發(fā)揮。因此增加交通設施用地，發(fā)展現(xiàn)代化交通勢在必行。上海郊區(qū) 204個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個或多個工業(yè)點，工業(yè)布局分散，工業(yè)用地 ，占全市工業(yè)用地的 ％，工業(yè)產值只占全市工業(yè)總產值的 30％，土地產出率約為市區(qū)工業(yè)用地產出率的 1/3。今后，大力發(fā)展“高產、優(yōu)質、高效”的現(xiàn)代化農業(yè)，興建百萬畝現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)，積極改造全市 158萬畝中低產田，生產向集約化、現(xiàn)代化發(fā)展，通過實施“科技興農”，建立種苗工程、溫室工程、 基因疫苗和生物農藥工程、綠 色 工程，糧食畝產 將提高至 800公斤左右，生產 200萬噸糧食需要（ 250萬畝）耕地 。園地面積主要通過營造濱海和灘涂園林及結合外環(huán)線綠帶中增加果園等來逐步增加。根據(jù)上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一的奮斗目標，上海將進行大規(guī)模的市政基礎設施建設和舊區(qū)改造；浦東要發(fā)揮開發(fā)開放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現(xiàn)代化的新區(qū)；新城要建成能大量接納市區(qū)人口和工業(yè)的主要工業(yè)基地；郊縣要重點建設六個縣級城鎮(zhèn)和六大制造業(yè)中心，進行城鎮(zhèn)體系建設。預測居民點及工礦用地規(guī)模為 公里（ ），總規(guī)模外延擴張趨緩，增減相抵，與 1996年相比，外延 36平方公里（ ）。 （六）水面（域） 上海是淡水資源并不富裕的城市。具體途徑有三：一是在土地資源深度開發(fā)上挖掘潛力，提高土地質量和土地的產出效益；二是在調整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的再開發(fā)；三是在土地資源廣度開發(fā)上挖掘潛力，加大灘涂資源開發(fā)利用的力度。至 2020年，中心城區(qū)內保留和發(fā)展三分之一無污染的城市型工業(yè)及高新技術產業(yè)，三分之一的工廠就地改為第三產業(yè)用地，三分之一的工廠通過置換向近郊或遠郊的工業(yè)集中點轉移。 1994年農村居民為 382萬人，居民點占地面積（ ），人均占地 ，超過上海市1992年確定的縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃人均用地標 準（ 110平方米 /人） 。 上述兩種測算結果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢必加大郊縣土地供求矛盾。 農田向規(guī)模經營集中。如嘉定區(qū) 1995年適度規(guī)模經營的單位稻麥兩熟畝產 ，比 全區(qū)平均水平高 7％；適度經營每勞生產的糧食，比承包散戶每勞生產的糧食高出 32倍之多。規(guī)劃期內，將主要通過開發(fā)、整理 和復墾三途徑，增加有效耕地面積。 采取總量控制、調控存量以及地域和功能相結合，突出重點的供地配置方案。一是灘涂圍墾。 結論：通過土地利用戰(zhàn)略調整，可利用的土地潛力： 中心城區(qū)盤活存量土地可挖潛 25～ 30平方公里； 農村居民居住集中可挖潛土地153平方公里； 工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，提高土地產出率，可挖潛土地55～ 80平方公里； 灘涂圍墾開發(fā)增加土地 145平方公里； 基本農田土地整理可增加 。上海的土地利用將進一步按生態(tài)、經濟、社會效益相統(tǒng)一的原則，合理、有序、科學流動，注重集約、綜合有效利用和結構、布局優(yōu)化。調整分三個層次，三個重點。 （二）土地利用規(guī)劃方案 各類用地的規(guī)劃方案 （ 1）耕地實現(xiàn)動態(tài)平衡。 （ 3）林地有較大增加。 （ 5）穩(wěn)定水面（域）面積。 城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模由 1996年的 （ ）擴大到 2020年的 （ ），其用地規(guī)模與農村居民點歸并調整相抵，全市建設用地增加總量在 。從適度改善上海城市生態(tài)環(huán)境出發(fā)，至 2020年，城鎮(zhèn)及工礦總規(guī)?？刂圃?1326平方公里范圍內。但注意布局和結構的調整，人均用地指標由 1996年的 127平方米，下降到 104平方米。人均用地指 標由 214平方米調整到 2020年 120平方米。 土地利用方向：以發(fā)展第三產業(yè)為中心，除保障居住用地外，優(yōu)化城市土地使用功能，改造 舊城區(qū)，調整產業(yè)結構，以合理的布局、配套齊全的設施和優(yōu)美的環(huán)境為目標，建成最具活力的國際經濟、金融、貿易中心城市的標志性地區(qū)。土地利用要發(fā)揮三大通道的交通優(yōu)勢和“西大門”的地域條件，發(fā)展成為上海重要的 商貿、物貿、外貿中心和貨物集散地；成為產業(yè)布局合理，城市功能齊全，具有高效益的內外貿、高水準的教育文化、高科技的城市型工業(yè)、高質量休閑娛樂觀光和現(xiàn)代化的居住新城區(qū)。土