【正文】 林 地 牧 草 地 水 面 建設(shè)用地 總 計 居民點及工礦用地 小計 城鎮(zhèn)及工礦用地 特殊用地 農(nóng)民居民點 農(nóng)副業(yè)用地 交 通 用 地 水利設(shè)施用地 未利用土地 農(nóng)用地 上海農(nóng)用地面積 ，主要有耕地、園地、林地、水面四類 （ 1）耕地。上海市土地面積占全國土地面積的 ％，人口占全國的 ％， 1995年，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的 ％，港口貨物吞吐量占全國的 ％，外貿(mào)出口商品總值占全國的 ％，財政收入占全國的 ％。地勢低平坦蕩，河湖水面廣闊，土壤富饒肥沃，構(gòu)成上海土地資源的主要特征。上海大地構(gòu)造屬江南古陸的東北延伸地帶。年平均氣溫 15～ 16。區(qū)域土地總面積根據(jù)上海市土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果為 。 40， ～ 31。市級土地利用總體規(guī)劃是宏觀的、戰(zhàn)略的、政策的指導(dǎo)性規(guī)劃；縣（區(qū)）土地利用總體規(guī)劃是宏觀與微觀的結(jié)合；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃是定性、定量、定位的微觀性具體規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)整體性和協(xié)調(diào)性。 （三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點 上海市土地利用總體規(guī)劃以《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃與 2020年遠景目標綱要》確定的目標任務(wù)為依據(jù)，主要任務(wù)是圍繞土地供求總量平衡，充分分析全市 ，科學預(yù)測規(guī) 劃期內(nèi)的社會經(jīng)濟發(fā)展用地需求，提出土地利用的總體目標、方向和發(fā)展戰(zhàn)略，確定各類用地的結(jié)構(gòu)、布局和各部門的用地控制指標，制定規(guī)劃實施的政策和措施。按照經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的方針，土地利用方式必須由外延粗放型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變，立足存量挖潛。三是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，在優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率和產(chǎn)出率的同時，使人民的生產(chǎn)生活環(huán)境和城市自然生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。 （二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想 上海市土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地和切實保護耕地”的基本國策，適應(yīng)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，控制增量，盤活存量，平衡總量，集約利用，提高效 益，達到土地利用的社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益的統(tǒng)一，服務(wù)于上海未來的經(jīng)濟和社會發(fā)展的總目標，促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。隨著城市功能轉(zhuǎn)換和浦東開發(fā)的加速推進 ，土地資源特別是耕地資源緊缺的矛盾將更為突出?？傊恋貑栴}是關(guān) 系國計民生的大問題，人們的衣、食、住、行都離不開土地。 上海市土地利用總體規(guī)劃 一、規(guī)劃編制概述 ........................................ 2 （一）目的和意義 ........................................... 2 （二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想 ....................................... 2 （三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點 ................................. 3 二、土地資源利用現(xiàn)狀 ..................................... 4 （一）自然條件和社會經(jīng)濟基礎(chǔ) ............................... 4 （二）土地利用現(xiàn)狀 ......................................... 5 （三）土地利用的特點 ....................................... 9 （四）土地利用的主要問題 ................................... 9 三、土地利用需求預(yù)測 .................................... 11 （一）耕地需求預(yù)測 ........................................ 11 （二）園地需求預(yù)測 ........................................ 11 （三）林地需求預(yù)測 ........................................ 12 （四）居民點及工礦用地需求預(yù)測 ............................. 12 （五）交通用地需求預(yù)測 .................................... 13 （六）水面（域） .......................................... 13 四、土地利用的戰(zhàn)略思路 .................................. 13 （一）利用級差效益，盤活存量土地 ........................... 13 （二）搞好“三個集中”，實行集約利用 ....................... 14 （三）穩(wěn)定耕地面積，實施基本農(nóng)田保護 ....................... 16 （四）控制城市規(guī)模，合理配置城鎮(zhèn)用地 ....................... 16 （五）開發(fā)灘涂資源，增加土地后備資源 ....................... 16 今后，灘涂資源利用強調(diào)“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”，特別要處理好灘涂開發(fā)與濕地候鳥保護之間的關(guān)系，動態(tài)地保護好崇明東灘近 340平方公里的濕地候鳥自然保護區(qū)。立足于全民族的根本利益、長遠利益，立足于當代和子孫后代的生存發(fā)展，立足于國家和社會穩(wěn)定的大局，從可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮和研究土地利用與耕地保護問題，認真貫徹“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實保護耕地”是我們必須長期堅持的一項基本國策。未來 14年，上海市土地利用既要為浦東開發(fā)開放和上海的社會經(jīng)濟建設(shè)提供用地服務(wù)，同時又要為市民的“米袋子”、“菜籃子”工程提供用地保障。 擺正“一要吃飯，二要建設(shè)”的關(guān)系，體現(xiàn)局部利益和全局利益、當前利益和長遠利益的有機結(jié)合。 在用地供給與需求的關(guān)系上，體現(xiàn)供給制約和引導(dǎo)需求。首先是非農(nóng)建設(shè)用地要從外延增量為主轉(zhuǎn)向內(nèi)涵存量挖潛為主，改變各項建設(shè)大量占用農(nóng)地及產(chǎn)出率低的狀況；其次是農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營也要走集約發(fā)展的道路，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整要著力于現(xiàn)有果園、魚塘、經(jīng)濟林的改造和管 理，提高單產(chǎn)和質(zhì)量，不占或少占糧田。 規(guī)劃的重點內(nèi)容歸納為“一保護、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”。一是根據(jù)國發(fā)（ 1996） 18號通知精神，在城市進行各項建設(shè)活動中，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，兩者有機結(jié)合，各有側(cè)重。四是規(guī)劃實施體現(xiàn)權(quán)威性、科學性、可操作性，有利于理順體制、完善機制、健全法制，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃確定的調(diào)控目標。 53， ，東經(jīng) 120。其中，長江水面面積，占 ％。 C，年降水量約 1100毫米，日照時數(shù) 1800～ 2200小時，無霜期 225～ 235天。長江每年夾帶約 5億噸泥沙下泄，在長江口海岸淤積成灘。 上海優(yōu)越的地理區(qū)位和良好的自然條件，為土地利用提供了有利的自然基礎(chǔ)。從 1953年到 1992年 40年間，上海共完 成財政收入 5945億元，提供給全國使用的國民收入約 3330億元，出口創(chuàng)匯 884億美元，調(diào)往全國各地工業(yè)品 3500億元，港口貨物吞吐量，培養(yǎng)高等學校畢業(yè)生 ，對國家的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻。全市耕地面積為 ，占全市土地總面積的 ％。全市園地面積為 ，占全市土地總面積的％。林地大部分為有林地，由用 材林、防護林和竹園三類組成，小部分為苗圃。 建設(shè)用地 上海建設(shè)用地面積為 。全市居民點及工礦用地面積為 （ ），占全市土地總面積的 ％。其中，農(nóng)民宅基地為 方公里，占建設(shè)用地的 ％，在城鎮(zhèn)村及工礦用地中，工業(yè)用地，占建設(shè)用地的 ％。包括鐵路、公路、港口、民用機場和農(nóng)村道路用地，面積為 ，占全市土地總面積的 ％。 未利用地 上 海 未利用地面積 ，占全市土地總面積的%，主要有河灘和灘涂、葦?shù)氐?。在?市經(jīng)濟高速發(fā)展的影響下，全市 。 （四）土地利用的主要問題 土地資源總量有限，后備資源不多，供求矛盾日趨尖銳。由于灘涂圍墾周期長，而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突出。而且由于工業(yè)“三廢”污染未從根本上解決，加上郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染源擴散，造成部分地區(qū)水土污染，土壤耕作層變淺，理化性能變差，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。上?，F(xiàn)有林地 （ ）， 占全市土地面積的％，林木覆蓋率只有 ％， 與國家森林法規(guī)定平原地區(qū)林木覆蓋率應(yīng)達 10％以上的要求差距過大，與發(fā)達城市的林木覆蓋率差距甚大。不少公路和橋梁標準不高，不但影響車速，而且限制通過能力。 10個 老城區(qū) 土地 面積 方 公里 ，只 占全 市土 地面 積的 ％，卻集中了全市 52％的人口。 （ 4）郊區(qū)城市化水平 不高，郊區(qū)工業(yè)和農(nóng)村居民點布局分散，影響土地利用效率。由此說明，郊區(qū)調(diào)整工業(yè)和 農(nóng)村居民點布局，提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚程度，提高郊區(qū)的城市化水平，是提高 土地利用率的潛力所在。因此，上海耕地面積要確保生產(chǎn) 200萬噸（ 40億斤）糧食， 120萬噸蔬菜和上述主要副食品生產(chǎn)及其它經(jīng)濟作物的用地需求。生產(chǎn) 123萬噸蔬菜，按常年蔬菜田畝產(chǎn) 4噸標準計算，需耕地 205平方公里（ ）。 （二）園地需求預(yù)測 1996年土地利用現(xiàn)狀表明上海的園地面積為 （ 萬畝），占總面積的 ％，主要分布在南匯縣、寶山區(qū)、金山區(qū)和閔行區(qū)境內(nèi)。綠化是生態(tài)城市的重要標志。預(yù)測至 2020年增加 89平方公里（ ），達到 （）。 “九五”期間，市、縣各類工業(yè)用地增加 45平方公里（ ）；新增工業(yè)六大支柱產(chǎn)業(yè)用地 6平方公里（ ）；住宅建設(shè)用地 40平方公里（ 6萬畝）；商業(yè)等用地 （ ）；浦東新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地 100平方公里（ 15萬畝）；郊縣城鎮(zhèn)用地 （ 5萬畝）；科教文衛(wèi)等建設(shè)用地 20平方公里（ 3萬畝），以上各類用地凈增合計約 250平方公里（ ）。在經(jīng)濟發(fā)展方面－形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和發(fā)達的第三產(chǎn)業(yè)體系；在城市發(fā)展方面－形成由中心城、新城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村構(gòu)成的的城市功能形態(tài)布局和結(jié)構(gòu)框架；在生活方面－居民生活質(zhì)量全面提高，城市的生態(tài)環(huán)境顯著改善。 1996年全市交通用地 （ ），占全市土地總面積的 ％。市域道路要建設(shè)由快速干道、高架、軌道交通和越江工程組成的城市立體交通；建成“三環(huán)十射”的道路系統(tǒng)。未來 14年，隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要，非農(nóng)建設(shè)用地的擴 大，將占用一部分水面和魚塘等水域面積，但為了滿足泄洪排水和水運的需要，總的規(guī)劃原則是嚴格控制水域面積減少量。 四、土地利用的戰(zhàn)略思路 從土地利用現(xiàn)狀和需求預(yù)測分析，上海土地資源的利用程度已經(jīng)很高，隨著大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)的展開，土地供求矛盾愈加尖銳。 （一）利用級差效益，盤活存量土地 根據(jù)上海建設(shè)“一個龍頭，三個中心”的總體發(fā)展目標和城市功能的轉(zhuǎn)換，中心城區(qū)的土地必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市區(qū)工業(yè)疏解、擴散 的指向，挖潛調(diào)整，優(yōu)化配置，充分利用城市土地的級差效益，盤活存量土地，騰出“黃金寶地”發(fā)展以金融、貿(mào)易為主體的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改善城市環(huán)境質(zhì)量，提高土地使用效益。重點做好中心城區(qū) 用地的置換。 （二）搞好“三個集中”，實行集約利用 上海在向現(xiàn)代化國際經(jīng)濟中心城市邁進中，郊區(qū)是發(fā)展輻射的黃金地帶。 農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中。至 2020年，規(guī)劃 200萬農(nóng)民進集鎮(zhèn)或中心村，按人均用地 110平方米標準計算，可挖潛土地 153平方公里（ 畝）。如按 1994年郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率每平方米 679元計算，需要工業(yè)用地 883平方公里（ ），是現(xiàn)有郊區(qū)工業(yè)用地的 。從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問題。如把郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率提高到國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)土地產(chǎn)出率的一半，即每平方米土地產(chǎn)出率 2500 元計算（據(jù)有關(guān)資料， 1994年國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率已達每平方米 5000元左右），則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為 240平方公里（ ）。目前上海農(nóng)業(yè)的土地利用與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有兩點明顯不相適應(yīng)：一是農(nóng)民的兼業(yè)化與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應(yīng)。近幾年上海郊區(qū)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已有一定發(fā)展，至今已有大戶承包、聯(lián)戶承包、合作農(nóng)場、服務(wù)隊經(jīng)營等規(guī)模經(jīng)營單位 6763個，規(guī)模經(jīng)營糧田 40多萬畝，占郊區(qū)糧田面積的 10％左右，占商品糧田面積的 35％左右。“九五”期間，要在堅持完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎(chǔ)上，按照土地集體所有制不變和土地 所有權(quán)與土地使用權(quán)兩權(quán)分離的原則，建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)有償使用的制度，全面完成商品糧田向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)移，在有條件的村進行農(nóng)、工分流，口糧田、責任田統(tǒng)一由合作農(nóng)場經(jīng)營。 為此，規(guī)劃圍繞耕地總量動態(tài)平衡，實施基本農(nóng)田保護戰(zhàn)略。這些劃定的基本農(nóng)田保護面積，通過縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級土地利用總體規(guī)劃逐級落實到村到戶，做到定量定位、豎牌立樁、責任到人，并運用法律的、行政的、經(jīng)濟的手段，實行嚴格的動態(tài)控制。根據(jù)上?？缡兰o的奮斗目標，到 2020年，城市建設(shè)要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。將分中心城區(qū)、浦東新區(qū)、城郊區(qū)和郊縣四個地域，統(tǒng)籌安排，突出重點和充分利用存量置換