【正文】 產(chǎn) 123萬(wàn)噸蔬菜，按常年蔬菜田畝產(chǎn) 4噸標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，需耕地 205平方公里（ ）。 10個(gè) 老城區(qū) 土地 面積 方 公里 ，只 占全 市土 地面 積的 ％，卻集中了全市 52％的人口。由于灘涂圍墾周期長(zhǎng)，而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突出。包括鐵路、公路、港口、民用機(jī)場(chǎng)和農(nóng)村道路用地，面積為 ，占全市土地總面積的 ％。林地大部分為有林地，由用 材林、防護(hù)林和竹園三類(lèi)組成，小部分為苗圃。 上海優(yōu)越的地理區(qū)位和良好的自然條件，為土地利用提供了有利的自然基礎(chǔ)。 53， ，東經(jīng) 120。首先是非農(nóng)建設(shè)用地要從外延增量為主轉(zhuǎn)向內(nèi)涵存量挖潛為主，改變各項(xiàng)建設(shè)大量占用農(nóng)地及產(chǎn)出率低的狀況；其次是農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)也要走集約發(fā)展的道路，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整要著力于現(xiàn)有果園、魚(yú)塘、經(jīng)濟(jì)林的改造和管 理，提高單產(chǎn)和質(zhì)量，不占或少占糧田。立足于全民族的根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，立足于當(dāng)代和子孫后代的生存發(fā)展，立足于國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的大局，從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)考慮和研究土地利用與耕地保護(hù)問(wèn)題，認(rèn)真貫徹“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。 （二）規(guī)劃的指導(dǎo)思想 上海市土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本性轉(zhuǎn)變，控制增量，盤(pán)活存量，平衡總量，集約利用，提高效 益，達(dá)到土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一，服務(wù)于上海未來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)整體性和協(xié)調(diào)性。年平均氣溫 15～ 16。其構(gòu)成如下： 1996年上海市土地利用 現(xiàn)狀平衡表 地 類(lèi) 面 積 占總面積 比例 % 平方公里 萬(wàn)畝 總 面 積 100 農(nóng) 用 地 總計(jì) 耕 地 園 地 林 地 牧 草 地 水 面 建設(shè)用地 總 計(jì) 居民點(diǎn)及工礦用地 小計(jì) 城鎮(zhèn)及工礦用地 特殊用地 農(nóng)民居民點(diǎn) 農(nóng)副業(yè)用地 交 通 用 地 水利設(shè)施用地 未利用土地 農(nóng)用地 上海農(nóng)用地面積 ，主要有耕地、園地、林地、水面四類(lèi) （ 1）耕地。上海是全國(guó)工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、人口最多城市之一，居民點(diǎn)及工礦用地面積為是僅次于耕地的第二大用地類(lèi)型。長(zhǎng)期以來(lái)上海各用地部門(mén)通過(guò)各種途徑提高土地的利用率和利用效益，而且采用多種方法加速利用成陸過(guò)程中的土地后備資源。上海地處平原，利用大片耕地營(yíng)造用材林來(lái)擴(kuò)大林地面積固然不足取，但林地具有重要的生態(tài)效益，營(yíng)造一定比例的防護(hù)林對(duì)改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、減輕自然災(zāi)害和環(huán)境污染的危害，以及凈化和美化人民生活環(huán)境都有不可忽視的作用。郊區(qū)農(nóng)村居民 382萬(wàn)人，占全市人口的％，分散居住在 5萬(wàn)多個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，用地 ，占全市居民點(diǎn)及工礦用地面積的 ％。 （三）林地需求預(yù)測(cè) 上海林地基礎(chǔ)較為落后， 1996年僅為 （ ），占全市面積 ％，森林覆蓋率 ％。 （五）交通用地需求預(yù)測(cè) 交通是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素。為此，規(guī)劃實(shí)施按“控制增量，盤(pán)活存量，提 高質(zhì)量，集約利用”的土地利用基本方針，并在土地管理工作中采取六大戰(zhàn)略。“九五”至 2020年，要從搞好城鎮(zhèn)村建設(shè)布局，提 高城市化水平的要求入手，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，逐步把目前分散的約 5萬(wàn)個(gè)自然村集中歸并。高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)現(xiàn)代化都市型農(nóng)業(yè)，土地利用上除穩(wěn)定必保的耕地面積外，還必須向規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化。規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要預(yù)留的非農(nóng)建設(shè)用地，也要加以保護(hù)，在未批準(zhǔn)征用之前，不能閑置拋荒，并實(shí)行占用耕地和開(kāi)發(fā)復(fù)墾掛鉤的辦法。 至 2020年，結(jié)合長(zhǎng)江口整 治、港口建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，可在崇明東灘、長(zhǎng)興、橫沙兩島、南匯邊灘、杭州灣北岸、銅沙、九段沙等促淤 80萬(wàn)畝，圈圍 60萬(wàn)畝；二是海洋農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，包括長(zhǎng)江口鰻苗、蟹苗資源利用形成特種水產(chǎn)養(yǎng)殖基地和近海及遠(yuǎn)洋漁業(yè)捕撈；三是重大建設(shè)項(xiàng)目的水域開(kāi)發(fā)。居民點(diǎn)及工礦用地總規(guī)模將保持 2020年的，中心城人均居住用地將從 65平方米 /人 提高至 70～ 72平方米 ，生活居住環(huán)境得到改善。規(guī)劃至 2020年，耕地保有量為 平方公里（ ），占全市土地面積 %。至 2020年，水域面積 （ ）。上海常住城鎮(zhèn)人口為1420萬(wàn)，按人均 93平方米（比 1996年下降 7平方米）計(jì)，外延總規(guī)模控制在 269平方公里。 （三）土地利用分區(qū) 土地利用分區(qū)的目的：依據(jù)土地資源的特點(diǎn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求，劃出土地主要用途相對(duì)一致的區(qū)域，明確土地使用的限制條件，為實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和實(shí)行用途管制提供依據(jù)。 北片（閘北區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)）是上海的老工業(yè)基地，對(duì)外大交通的重要門(mén)戶(hù)，科技教育機(jī)構(gòu)最密集的地區(qū)和大型居住區(qū)集中地。以寶鋼、沿江港口、電站、電廠為依托，與大工業(yè)聯(lián)合，成為上海重要的冶金工業(yè)基地、重要的港口裝卸和貨物中轉(zhuǎn)儲(chǔ)存基地、上海能源、自來(lái)水生產(chǎn)基地、上海市重要的商品糧和副食品生產(chǎn)基地之一。 金山區(qū)，上海市南翼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基地，土地面積 里。形成重要的糧食生產(chǎn)基地和為城市提供大量鮮活、優(yōu)良農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，基本農(nóng)田保護(hù)面積 615平方公里（ ）；形成吸納大工業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域和較理想的大工業(yè)配套基地；利用佘山國(guó)家級(jí)風(fēng)景旅游區(qū)、淀山湖風(fēng)景旅游區(qū)而成為上海重 要的兼具山水風(fēng)光，人文資源的旅游度假基地。其中崇明島是 我國(guó)的第三大島，土地面積 。編制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、菜田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)和復(fù)墾規(guī)劃等，來(lái)具體貫徹本規(guī)劃確定的保護(hù)耕地的目標(biāo)和方針；本市的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名 勝區(qū)規(guī)劃、城建規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、各類(lèi)土地開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃等，在用地規(guī)模和用地方向上，應(yīng)符合本規(guī)劃的要求。 （三）貫徹調(diào)整挖潛的戰(zhàn)略思路 加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)集中點(diǎn)的用地管理。第 二，抓好集鎮(zhèn)建設(shè)和自然村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地歸并調(diào)整的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后全面鋪開(kāi)。各級(jí)土地管理部門(mén)要對(duì)一些大中型項(xiàng)目前期介入，參與建設(shè)前期的項(xiàng)目預(yù)審，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)用地規(guī)模的動(dòng)態(tài)控制和管理，通過(guò)建立月報(bào)表制度，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地全年、全過(guò)程計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督檢查。上海市土地利用總體規(guī)劃是編制縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。建設(shè)好以高科技纖維、高級(jí)紡織產(chǎn)品為主的國(guó)家級(jí)“中國(guó)紡織科技城”。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模 2020年為 。 土地利用方向：發(fā)展“高優(yōu)高”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，形成以糧、豬、蠶絲為主要特色的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、加工基地，基本農(nóng)田保護(hù)面積 949平方公里（），其中農(nóng)場(chǎng) 39平方公里（ ）；形成具有特色的機(jī)電、汽車(chē)配件、生物、儀表、食品等制造業(yè)中心區(qū)和以化工為主導(dǎo)的濱海工業(yè)區(qū)；依托便捷交通，發(fā)展浙滬邊界商貿(mào)重鎮(zhèn)和集旅游、購(gòu)物為一體的商業(yè)集散城鎮(zhèn)。 土地利用方向：充分利用水陸空三大通道的交通優(yōu)勢(shì)和上海外圍的區(qū)位條件，發(fā)展成為全市重要的工業(yè)基地和商貿(mào)、物貿(mào)、外貿(mào)中心及貨物集散地，建成全市糧食、蔬菜、副食品生產(chǎn)基地。土地利用要以繁榮的商貿(mào)、高水準(zhǔn)的配套設(shè)施和優(yōu)質(zhì)服務(wù)為特色，發(fā)揮 現(xiàn)代中心商業(yè)街區(qū)的集聚和帶動(dòng)功能；以一流的教育、高雅的文化和完備的體育設(shè)施等為標(biāo)志，發(fā)揮文化中心的服務(wù)和輻射功能；以迅速發(fā)展的新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和雄厚的科技力量為依托，發(fā)揮工業(yè)基地的創(chuàng)新功能；以?xún)?yōu)美的環(huán)境為目標(biāo)，發(fā)揮一流居住城區(qū)的示范功能。 金山區(qū)、松江、奉賢、南匯、青浦、崇明六區(qū)縣用地規(guī)模?？紤]灘涂的形成與植物群落的演替關(guān)系密切，崇明灘涂上的草本植物較適宜發(fā)展白山羊，規(guī)劃在未利用地灘涂 資源中先安排 20平方公里作為牧草地，以后根據(jù)資源和需求調(diào)整規(guī)模。 （ 4）確保交通建設(shè)用地。結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)制度改革，通過(guò)土地有償使用制度改革的深化，中心城區(qū)存量土地盤(pán)活，房地產(chǎn)市場(chǎng)的培育完善，建立存量土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制， 逐步調(diào)整。加快郊區(qū)土地的“三個(gè)集中”步伐，田、水、路、林、村的土地綜合整理全面推開(kāi)。建國(guó)后至 1994年，上海已陸續(xù)圍墾灘涂（ ），其中形成農(nóng)用地 410平方公里（），在圍墾的土地上，建立了 15個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)， 2個(gè)軍墾農(nóng)場(chǎng)， 4個(gè)縣屬良種場(chǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)和林場(chǎng)， 4個(gè)墾區(qū)鄉(xiāng)以及 30多個(gè)鄉(xiāng)屬墾區(qū)村、場(chǎng)等。上海在為浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放和上海的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地保障的同時(shí)，確保農(nóng)業(yè)作為一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)、作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在特大城市中的地位不變，最重要的條件也是穩(wěn)定耕地面積的保有量。至 2000年，如果提高郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率達(dá)到 1994年全市平均每平方米 2073元的水平，則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為 289平方公里（ ）。途徑是搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用。 據(jù)此至 2020年全市水域面積基本穩(wěn)定在 （ 畝），比 1996年增加 （ 2萬(wàn)畝）。 至 2020年，上海要基本形成世界大都市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和綜合實(shí)力，基本形成現(xiàn)代化國(guó)際城市基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)架。規(guī)劃從可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，把非農(nóng)建設(shè)用地壓至 最低限度，加上灘涂圍墾和水域利用，耕地面積總量達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。由此帶來(lái)交通擁擠、環(huán)境污染，居民住宅、工廠和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的用地矛盾突出。上海的 農(nóng)業(yè)用地 60％ 以上是耕地，農(nóng)業(yè)用地減少的 大部分是耕地。其中溝渠用地 ，水工建筑物用地 29平方公里。水面包括河流、湖泊、坑塘、水庫(kù)面積，其中長(zhǎng)江水面約，占全市土地面積的 ％。上海市土地面積占全國(guó)土地面積的 ％，人口占全國(guó)的 ％， 1995年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的 ％，港口貨物吞吐量占全國(guó)的 ％，外貿(mào)出口商品總值占全國(guó)的 ％，財(cái)政收入占全國(guó)的 ％。區(qū)域土地總面積根據(jù)上海市土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果為 。 （三）規(guī)劃的主要任務(wù)和重點(diǎn) 上海市土地利用總體規(guī)劃以《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃與 2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》確定的目標(biāo)任務(wù)為依據(jù)，主要任務(wù)是圍繞土地供求總量平衡，充分分析全市 ，科學(xué)預(yù)測(cè)規(guī) 劃期內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求，提出土地利用的總體目標(biāo)、方向和發(fā)展戰(zhàn)略，確定各類(lèi)用地的結(jié)構(gòu)、布局和各部門(mén)的用地控制指標(biāo)，制定規(guī)劃實(shí)施的政策和措施。隨著城市功能轉(zhuǎn)換和浦東開(kāi)發(fā)的加速推進(jìn) ，土地資源特別是耕地資源緊缺的矛盾將更為突出。未來(lái) 14年，上海市土地利用既要為浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放和上海的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地服務(wù)，同時(shí)又要為市民的“米袋子”、“菜籃子”工程提供用地保障。 規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容歸納為“一保護(hù)、二調(diào)整、三平衡、四優(yōu)化”。其中，長(zhǎng)江水面面積，占 ％。從 1953年到 1992年 40年間，上海共完 成財(cái)政收入 5945億元，提供給全國(guó)使用的國(guó)民收入約 3330億元，出口創(chuàng)匯 884億美元，調(diào)往全國(guó)各地工業(yè)品 3500億元，港口貨物吞吐量，培養(yǎng)高等學(xué)校畢業(yè)生 ，對(duì)國(guó)家的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。 建設(shè)用地 上海建設(shè)用地面積為 。 未利用地 上 海 未利用地面積 ，占全市土地總面積的%，主要有河灘和灘涂、葦?shù)氐?。而且由于工業(yè)“三廢”污染未從根本上解決，加上郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染源擴(kuò)散，造成部分地區(qū)水土污染，土壤耕作層變淺，理化性能變差，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。 （ 4）郊區(qū)城市化水平 不高，郊區(qū)工業(yè)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，影響土地利用效率。 （二）園地需求預(yù)測(cè) 1996年土地利用現(xiàn)狀表明上海的園地面積為 （ 萬(wàn)畝），占總面積的 ％，主要分布在南匯縣、寶山區(qū)、金山區(qū)和閔行區(qū)境內(nèi)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面－形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)體系；在城市發(fā)展方面－形成由中心城、新城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村構(gòu)成的的城市功能形態(tài)布局和結(jié)構(gòu)框架；在生活方面－居民生活質(zhì)量全面提高，城市的生態(tài)環(huán)境顯著改善。 四、土地利用的戰(zhàn)略思路 從土地利用現(xiàn)狀和需求預(yù)測(cè)分析，上海土地資源的利用程度已經(jīng)很高，隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開(kāi)，土地供求矛盾愈加尖銳。 農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中。如把郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率提高到國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)土地產(chǎn)出率的一半，即每平方米土地產(chǎn)出率 2500 元計(jì)算（據(jù)有關(guān)資料， 1994年國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地的土地產(chǎn)出率已達(dá)每平方米 5000元左右），則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為 240平方公里（ ）。 為此，規(guī)劃圍繞耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)戰(zhàn)略。上海石油化工總廠、上海港部分港區(qū)、寶鋼水庫(kù)、陳行水庫(kù)、羅涇水庫(kù)、奉賢水庫(kù)、老港廢棄物堆場(chǎng)等建設(shè)項(xiàng)目都是向?yàn)┩恳亻_(kāi)發(fā)建設(shè)而成的。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歸并集中、老宅基地還耕、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模調(diào)整以及基本農(nóng)田整理，累計(jì)將增加耕地 16多萬(wàn)畝，同時(shí)，通過(guò)新開(kāi)發(fā)灘涂增加耕地 20萬(wàn)畝，使上海耕地總量達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，維持在 473萬(wàn)畝左右。 “平衡”，是利用我市近 297公里長(zhǎng)的島嶼岸線，有組織地進(jìn)行統(tǒng)一的灘涂資源開(kāi)發(fā)，“九五”期間重點(diǎn)做好 56平方公里的中低灘開(kāi)發(fā)。至 2020年，交通用地規(guī)模達(dá)到 公里（ ），比 1996年增加 100平方公里，占全市土地面積的比重由 1996年的 ％上升至 ％。 城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模方案。至 2020年調(diào)整到 。成為商貿(mào)繁榮、文化發(fā)達(dá)、工業(yè)先進(jìn)、居住舒適、高度文明