【正文】 第 二，抓好集鎮(zhèn)建設(shè)和自然村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地歸并調(diào)整的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后全面鋪開。各類開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一征用，統(tǒng)一管理。 改革傳統(tǒng)供地方式。 （三）貫徹調(diào)整挖潛的戰(zhàn)略思路 加強(qiáng)開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中點(diǎn)的用地管理。各級(jí)土地管理部門要對(duì)一些大中型項(xiàng)目前期介入，參與建設(shè)前期的項(xiàng)目預(yù)審，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)用地規(guī)模的動(dòng)態(tài)控制和管理，通過建立月報(bào)表制度，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地全年、全過程計(jì)劃執(zhí)行的監(jiān)督檢查。未經(jīng)批準(zhǔn)用地的、越權(quán)批準(zhǔn)用地的、超過用地總量的文件無(wú)效。各級(jí)各部門要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍要求，規(guī)定土地用途，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，控制建設(shè)用地總量。編制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、菜田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、土地開發(fā)和復(fù)墾規(guī)劃等，來(lái)具體貫徹本規(guī)劃確定的保護(hù)耕地的目標(biāo)和方針；本市的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名 勝區(qū)規(guī)劃、城建規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、各類土地開發(fā)區(qū)規(guī)劃等，在用地規(guī)模和用地方向上，應(yīng)符合本規(guī)劃的要求。上海市土地利用總體規(guī)劃是編制縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。對(duì)能源、建材、化工等項(xiàng)目的建設(shè)應(yīng)綜合考慮各項(xiàng)目對(duì)臨近地區(qū)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響。土地利用劃分為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田保護(hù)區(qū)、園地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工業(yè)用地區(qū)、自然與人文景觀保護(hù)區(qū)和其他用途區(qū)等九個(gè)分區(qū)。其中崇明島是 我國(guó)的第三大島，土地面積 。建設(shè)好以高科技纖維、高級(jí)紡織產(chǎn)品為主的國(guó)家級(jí)“中國(guó)紡織科技城”。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模 2020年為 方公里。上海大工業(yè)配套基地、糧食和副食品生產(chǎn)重要基地之一。形成重要的糧食生產(chǎn)基地和為城市提供大量鮮活、優(yōu)良農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，基本農(nóng)田保護(hù)面積 615平方公里（ ）；形成吸納大工業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域和較理想的大工業(yè)配套基地；利用佘山國(guó)家級(jí)風(fēng)景旅游區(qū)、淀山湖風(fēng)景旅游區(qū)而成為上海重 要的兼具山水風(fēng)光，人文資源的旅游度假基地。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模 2020年為 。依托周邊開發(fā)區(qū)，發(fā)展電器、汽配、食品加工、建材、輕工、紡織機(jī)械、化工 等工業(yè)；利用黃金水道，發(fā)展倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)成為商品集散點(diǎn)；建設(shè)奉新旅游度假區(qū)。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模 2020年為。 金山區(qū)，上海市南翼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基地，土地面積 里。 土地利用方向：發(fā)展“高優(yōu)高”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，形成以糧、豬、蠶絲為主要特色的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、加工基地，基本農(nóng)田保護(hù)面積 949平方公里（），其中農(nóng)場(chǎng) 39平方公里（ ）；形成具有特色的機(jī)電、汽車配件、生物、儀表、食品等制造業(yè)中心區(qū)和以化工為主導(dǎo)的濱海工業(yè)區(qū)；依托便捷交通，發(fā)展浙滬邊界商貿(mào)重鎮(zhèn)和集旅游、購(gòu)物為一體的商業(yè)集散城鎮(zhèn)。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模2020年為 ，基本農(nóng)田保護(hù)面積 160平方公里（ 24萬(wàn)畝）。居民點(diǎn)及工礦用地規(guī)模 2020年為 平方公里。以寶鋼、沿江港口、電站、電廠為依托，與大工業(yè)聯(lián)合，成為上海重要的冶金工業(yè)基地、重要的港口裝卸和貨物中轉(zhuǎn)儲(chǔ)存基地、上海能源、自來(lái)水生產(chǎn)基地、上海市重要的商品糧和副食品生產(chǎn)基地之一。 土地利用方向：充分利用水陸空三大通道的交通優(yōu)勢(shì)和上海外圍的區(qū)位條件，發(fā)展成為全市重要的工業(yè)基地和商貿(mào)、物貿(mào)、外貿(mào)中心及貨物集散地，建成全市糧食、蔬菜、副食品生產(chǎn)基地。土地利用要成為以金融、貿(mào)易等高層次第三產(chǎn)業(yè)為主體的服務(wù)功能區(qū)；成為高開放度的綜合自由貿(mào)易港口區(qū)；成為以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主體的出口加工基地和現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)；成為體現(xiàn)現(xiàn)代化新區(qū)一流水準(zhǔn)的社會(huì)發(fā)展和社區(qū)服務(wù)的住宅區(qū)及沿江、沿河、沿路帶狀綠地為重點(diǎn)的綠化區(qū)域； 成為具有上海特色的都市觀光旅游區(qū)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范基地。隨著陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、金橋出口加工區(qū)、外高橋保稅區(qū)、張江高科技園區(qū)等重點(diǎn)小區(qū)的開發(fā)、市政交通基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善和浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)的建設(shè)，浦東將發(fā)揮連接國(guó)內(nèi)外、輻射長(zhǎng)江三角洲和長(zhǎng)江沿岸城市的龍頭作用，成為上海的精華地區(qū)。 北片（閘北區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)）是上海的老工業(yè)基地，對(duì)外大交通的重要門戶，科技教育機(jī)構(gòu)最密集的地區(qū)和大型居住區(qū)集中地。土地利用要以繁榮的商貿(mào)、高水準(zhǔn)的配套設(shè)施和優(yōu)質(zhì)服務(wù)為特色，發(fā)揮 現(xiàn)代中心商業(yè)街區(qū)的集聚和帶動(dòng)功能；以一流的教育、高雅的文化和完備的體育設(shè)施等為標(biāo)志，發(fā)揮文化中心的服務(wù)和輻射功能；以迅速發(fā)展的新興技術(shù)開發(fā)區(qū)和雄厚的科技力量為依托，發(fā)揮工業(yè)基地的創(chuàng)新功能；以優(yōu)美的環(huán)境為目標(biāo)，發(fā)揮一流居住城區(qū)的示范功能。 東片（黃浦區(qū)、南市區(qū)）是上海規(guī)劃中的中央商務(wù)區(qū)和中心商業(yè)區(qū)所在地，商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮。 本規(guī)劃兼顧兩方面的要求，將上海市 個(gè)區(qū)，其中市區(qū)分三區(qū)，郊縣分三區(qū)。 （三）土地利用分區(qū) 土地利用分區(qū)的目的：依據(jù)土地資源的特點(diǎn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的要求，劃出土地主要用途相對(duì)一致的區(qū)域，明確土地使用的限制條件，為實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和實(shí)行用途管制提供依據(jù)。 金山區(qū)、松江、奉賢、南匯、青浦、崇明六區(qū)縣用地規(guī)模。 寶山、閔行、嘉定三個(gè)郊區(qū)用地規(guī)模。 浦東新區(qū)用地規(guī)模。上海常住城鎮(zhèn)人口為1420萬(wàn)，按人均 93平方米（比 1996年下降 7平方米）計(jì)，外延總規(guī)?？刂圃?269平方公里。考慮灘涂的形成與植物群落的演替關(guān)系密切，崇明灘涂上的草本植物較適宜發(fā)展白山羊，規(guī)劃在未利用地灘涂 資源中先安排 20平方公里作為牧草地，以后根據(jù)資源和需求調(diào)整規(guī)模。 城鎮(zhèn)村及工礦用地的土地利用布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，是規(guī)劃期內(nèi)的調(diào)整重點(diǎn)。 城鎮(zhèn)及工礦用地，將主要通過農(nóng)村居民點(diǎn)的歸并挖潛中調(diào)整取得。至 2020年，水域面積 （ ）。 （ 4）確保交通建設(shè)用地。至 2020年，林地面積由 1996年的 公里（ ）增至 （ ），增加 89平方公里（ ），占全市面積的比重由 ％提高到 %。全市基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá) 412萬(wàn)畝，保護(hù)率 % （ 2）園地面積適當(dāng)增加。規(guī)劃至 2020年，耕地保有量為 平方公里（ ），占全市土地面積 %。結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)制度改革，通過土地有償使用制度改革的深化，中心城區(qū)存量土地盤活，房地產(chǎn)市場(chǎng)的培育完善，建立存量土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制， 逐步調(diào)整。第一層次是調(diào)整原 142平方公里老城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)做好中心城區(qū)的 66平方公里的工業(yè)用地的置換；第二層 次是在廣大郊縣歸并調(diào)整自然村。對(duì)已劃定的水源保護(hù)區(qū)及自然保護(hù)區(qū)的土地利用從嚴(yán)控制，嚴(yán)加保護(hù)。居民點(diǎn)及工礦用地總規(guī)模將保持 2020年的，中心城人均居住用地將從 65平方米 /人 提高至 70～ 72平方米 ，生活居住環(huán)境得到改善。加快郊區(qū)土地的“三個(gè)集中”步伐，田、水、路、林、村的土地綜合整理全面推開。 五、土地利用的總體規(guī)劃方案 根據(jù) 上述土地利用戰(zhàn)略思路，編制了兩個(gè)主要指標(biāo)體系供選方案： 一是城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)盤考慮方案（見《說(shuō)明》）；另一個(gè)是按地域和功能相結(jié)合的配置方案。 （六）開展土地整理，增加有效耕地面積 隨著上海郊縣“三個(gè)集中”的全面推行，對(duì)郊縣水、田、路、林、村進(jìn)行綜合土地整理，搞好土地建設(shè)，是今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)增加有效耕地，提高耕地質(zhì)量的有效途徑。 至 2020年，結(jié)合長(zhǎng)江口整 治、港口建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，可在崇明東灘、長(zhǎng)興、橫沙兩島、南匯邊灘、杭州灣北岸、銅沙、九段沙等促淤 80萬(wàn)畝，圈圍 60萬(wàn)畝；二是海洋農(nóng)業(yè)開發(fā)，包括長(zhǎng)江口鰻苗、蟹苗資源利用形成特種水產(chǎn)養(yǎng)殖基地和近海及遠(yuǎn)洋漁業(yè)捕撈；三是重大建設(shè)項(xiàng)目的水域開發(fā)。建國(guó)后至 1994年，上海已陸續(xù)圍墾灘涂（ ），其中形成農(nóng)用地 410平方公里（），在圍墾的土地上，建立了 15個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)， 2個(gè)軍墾農(nóng)場(chǎng)， 4個(gè)縣屬良種場(chǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)和林場(chǎng)， 4個(gè)墾區(qū)鄉(xiāng)以及 30多個(gè)鄉(xiāng)屬墾區(qū)村、場(chǎng)等。到 2020年，全市城鎮(zhèn)及工礦用地 （ 畝） ，總外延擴(kuò)張 269平方公里（ ）。郊縣城鎮(zhèn)及工礦用地 321平方公里，常住人口 150萬(wàn)，人均用地 214平方米。規(guī)劃實(shí)施過程中為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要預(yù)留的非農(nóng)建設(shè)用地，也要加以保護(hù)，在未批準(zhǔn)征用之前，不能閑置拋荒，并實(shí)行占用耕地和開發(fā)復(fù)墾掛鉤的辦法。上海在為浦東開發(fā)開放和上海的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供用地保障的同時(shí)，確保農(nóng)業(yè)作為一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)、作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在特大城市中的地位不變，最重要的條件也是穩(wěn)定耕地面積的保有量。 507戶糧食承包大戶，平均每戶承包面積 畝，每畝凈收入 666元，每戶全年農(nóng)業(yè)凈收入 17069元，比 1994年增加7176元，收入水平大大高于一般務(wù)工人員水平。土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模細(xì)小，地塊平均分割，作物茬口混亂，使上海農(nóng)業(yè)不同程度滯留于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)現(xiàn)代化都市型農(nóng)業(yè)，土地利用上除穩(wěn)定必保的耕地面積外，還必須向規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化。至 2000年，如果提高郊區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率達(dá)到 1994年全市平均每平方米 2073元的水平，則郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)模為 289平方公里（ ）。 出路在于調(diào)整布局，提高土地產(chǎn)出率，走工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中的道路。據(jù)上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，到 2000年，郊區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值要達(dá)到 6000億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值的 50％。“九五”至 2020年，要從搞好城鎮(zhèn)村建設(shè)布局，提 高城市化水平的要求入手，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，逐步把目前分散的約 5萬(wàn)個(gè)自然村集中歸并。途徑是搞好“三個(gè)集中”，實(shí)行集約利用。這樣，中心城區(qū)將可盤活 25～ 30平方公里左右的土地，重點(diǎn)用于開發(fā)城市休閑綠地、市政公用設(shè)施用地以及商業(yè)、居住用地，使人均居住面積、商業(yè)、工業(yè)、綠化、交通用地及人口密度逐步達(dá)到合理的比例結(jié)構(gòu)。三是搞好中心城區(qū) 320萬(wàn)平方米工業(yè)、商業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地盤活存量的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后穩(wěn)步推開。為此，規(guī)劃實(shí)施按“控制增量，盤活存量，提 高質(zhì)量，集約利用”的土地利用基本方針，并在土地管理工作中采取六大戰(zhàn)略。 據(jù)此至 2020年全市水域面積基本穩(wěn)定在 （ 畝），比 1996年增加 （ 2萬(wàn)畝）。上海目前水面（域）面積 平方公里（ ），占全市土地面積的 ％。規(guī)劃建設(shè)京滬高速鐵路、浦東鐵路、滬杭客運(yùn)專線、滬通鐵路、乍嘉湖鐵路。 （五）交通用地需求預(yù)測(cè) 交通是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素。 至 2020年，上海要基本形成世界大都市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和綜合實(shí)力，基本形成現(xiàn)代化國(guó)際城市基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)架。因而，城鎮(zhèn)及工礦用地規(guī)模將有一定程度的增加，農(nóng)村居民點(diǎn)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，用地規(guī)模將逐漸有所減少。在吳涇、高橋、寶山等工業(yè)區(qū)，主要建設(shè)污染隔離林帶。 （三）林地需求預(yù)測(cè) 上海林地基礎(chǔ)較為落后， 1996年僅為 （ ），占全市面積 ％，森林覆蓋率 ％。規(guī)劃從可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，把非農(nóng)建設(shè)用地壓至 最低限度，加上灘涂圍墾和水域利用，耕地面積總量達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。如果繼續(xù)保持近年生產(chǎn)狀況，郊區(qū)糧食畝產(chǎn)維持在 700公斤左右，生產(chǎn) 200萬(wàn)噸糧食則需要 （ 280萬(wàn)畝）耕地。按照市委、市政府關(guān)于搞好新一輪“米袋子”，“菜籃子”工程和“郊區(qū)農(nóng)民口糧自給，城市主要副食品立足郊區(qū)”的要求，通過“上海市口糧和主要副食品自給率研究”，確定到 2020年，全市口糧自給率繼續(xù)保持 60％，產(chǎn)量 200萬(wàn)噸；蔬菜自給率 80％，產(chǎn)量 123萬(wàn)噸；豬肉自給率 55％，產(chǎn)量 17萬(wàn)噸；禽肉自給率 90％，產(chǎn)量 16萬(wàn)噸；鮮蛋自給率 60％，產(chǎn)量 10萬(wàn)噸；淡水魚自給率 60％，產(chǎn)量 8萬(wàn)噸；鮮奶自給率 90％，產(chǎn)量 25萬(wàn)噸。郊區(qū)農(nóng)村居民 382萬(wàn)人，占全市人口的％，分散居住在 5萬(wàn)多個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，用地 ，占全市居民點(diǎn)及工礦用地面積的 ％。由此帶來(lái)交通擁擠、環(huán)境污染，居民住宅、工廠和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的用地矛盾突出。 （ 3）市區(qū)人口和工業(yè)過分集中，土地載負(fù)量極其沉重。上海雖已建成四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，但交通用地只占全市土地面積的 ％，比例過小。上海地處平原，利用大片耕地營(yíng)造用材林來(lái)擴(kuò)大林地面積固然不足取，但林地具有重要的生態(tài)效益，營(yíng)造一定比例的防護(hù)林對(duì)改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、減輕自然災(zāi)害和環(huán)境污染的危害，以及凈化和美化人民生活環(huán)境都有不可忽視的作用。上海的 農(nóng)業(yè)用地 60％ 以上是耕地，農(nóng)業(yè)用地減少的 大部分是耕地。全市陸域面積利用程度已經(jīng)很高，隨著浦東開發(fā)開放，城市建設(shè)將引起對(duì)土地需求的持續(xù)增加。 灘涂資源豐富 上海的江、海岸線長(zhǎng)達(dá) ，其中 30％的岸線屬于淤漲岸段，由于長(zhǎng)江每年裹挾著巨量的泥沙，在長(zhǎng)江口和杭州灣北岸沉淀淤積，為上海的灘涂發(fā)育提供了基礎(chǔ)，平均每年可形成 20多平方公里灘涂，這是上海土地的重要后備資源。長(zhǎng)期以來(lái)上海各用地部門通過各種途徑提高土地的利用率和利用效益，而且采用多種方法加速利用成陸過程中的土地后備資源。其中溝渠用地 ，水工建筑物用地 29平方公里。 （依據(jù) 1994航片資料） （ 2）交通用地。農(nóng)村居民點(diǎn)用地為，占建設(shè)用地的 ％。上海是全國(guó)工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、人口最多城市之一，居民點(diǎn)及工礦用地面積為是僅次于耕地的第二大用地類型。水面包括河流、湖泊、坑塘、水庫(kù)面積，其中長(zhǎng)江水面約，占全市土地面積的 ％。全市林地面積為 ，占全市土地總面積的％。 （ 2）園地。其構(gòu)成如下： 1996年上海市土地利用 現(xiàn)狀平衡表 地 類 面 積 占總面積 比例 % 平方公里 萬(wàn)畝 總 面 積 100 農(nóng) 用 地 總計(jì) 耕 地 園 地