【正文】 。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)稅實(shí)行增產(chǎn)不增稅的政策．其主要作用是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對(duì)待定的農(nóng)產(chǎn)品的征稅，其主要作用是合理調(diào)節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展?，F(xiàn)行稅法規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅按土地常年產(chǎn)量計(jì)征外，其他農(nóng)業(yè)方面的稅收都是行為稅．沒(méi)有應(yīng)稅行為的不納稅。鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質(zhì)不同的資金，也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為，從本質(zhì)上說(shuō)是純粹地向農(nóng)民征收的稅，但實(shí)際上又常常被稱為為農(nóng)民集體承辦公益事業(yè)而收的費(fèi)。所以，總體上看，“三提留”從性質(zhì)上講主要屬于集體資金。例如，1996年全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)為 ，而當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅為 251億元，前者為后者的 ％。實(shí)際上，目前地方稅的稅權(quán)仍然過(guò)多地集中在中央，幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實(shí)施細(xì)則，都是有中央制定和頒布的，地方只有征收管理權(quán)限及制定一些具體的征收辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限。在收購(gòu)糧食以后，如果糧價(jià)上升，就會(huì)產(chǎn)生比按原糧價(jià)計(jì)算的稅費(fèi)總額多的一塊資金，這塊資金如何管理就成為新的問(wèn)題。目前，農(nóng)村公共物品大都是由各級(jí)政府和部門自上而下決策供應(yīng)的，其供給總量和供給結(jié)構(gòu)多數(shù)是由鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上組織以文件和政策規(guī)定的形式下達(dá)的，帶有很強(qiáng)的指令性。遠(yuǎn)離農(nóng)村社區(qū)的各級(jí)組織不可能完全、準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共物品的需求狀況，因此往往根據(jù)各自“政績(jī)”的需要做出供給的決策；同時(shí)，決策者也往往無(wú)法嚴(yán)格監(jiān)督公共物品的供給過(guò)程，更無(wú)法準(zhǔn)確地判斷和比較公共物品供給的社會(huì)成本和社會(huì)收益。由于農(nóng)民有了流動(dòng)和選擇就業(yè)的權(quán)力．從事不同產(chǎn)業(yè)和不同工種的農(nóng)民，對(duì)公共物品的需求是不同的；即使是從事同一產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，由于種植結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)環(huán)節(jié)的不同，對(duì)公共物品的需求也是不同的。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，任何超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的公共物品供給，都會(huì)造成極大的浪費(fèi)；任何超越農(nóng)民實(shí)際承受能力的公共物品成本的分?jǐn)?，都?huì)遭到農(nóng)民的反對(duì)。（二）對(duì)農(nóng)村公共資源的使用過(guò)程監(jiān)督不力 對(duì)農(nóng)村統(tǒng)籌資金監(jiān)督不力，主要原因在于：第一，預(yù)算外資金大部分分散在各行政事業(yè)單位，各單位作為被監(jiān)督者對(duì)本單位的預(yù)算外資金的收支掌握完全信息，而審計(jì)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理部門作為監(jiān)督者對(duì)各單位的預(yù)算外資金的收支只掌握非常有限的信息。監(jiān)督不足的結(jié)果是公共資源的使用效率低下。第二，部分公共資源被揮霍浪費(fèi)、貪污挪用。這種農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵權(quán)行為不可避免。從理論上講，集體所有的資產(chǎn)，由農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民只需要向資產(chǎn)所有者交納租金（或稱承包費(fèi)），然后由資產(chǎn)所有者作為納稅主體向政府納稅，農(nóng)民不應(yīng)該與政府及其部門發(fā)生“費(fèi)”的關(guān)系；農(nóng)民向作為所有權(quán)主體代表的集體組織交納的租金的標(biāo)準(zhǔn)．應(yīng)由雙方協(xié)商而定，而不應(yīng)由所有權(quán)主體或上級(jí)政府單方面制定，更不應(yīng)隨意增加；社區(qū)范圍內(nèi)所需的公共物品的開(kāi)支，應(yīng)該由社區(qū)自治組織根據(jù)農(nóng)民的承受能力和農(nóng)民的意愿去解決。五是采取嚴(yán)格的“上級(jí)任命下級(jí)”和“下級(jí)服從上級(jí)”的組織管理規(guī)則和政績(jī)考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多目標(biāo)管理格局，在政府與政府之間、部門與部門之間、政府與部門之間和政府與村組織之間形成了一個(gè)龐大的、自上而下的政績(jī)考核體系。由于我自仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村興辦一些公益事業(yè)不能采取完全包下來(lái)的做法，而只能“靠?jī)蓷l腿走路”，即國(guó)家支持一點(diǎn)，向農(nóng)民集資一點(diǎn)，這是符合我國(guó)國(guó)情的一個(gè)正確選擇。目前農(nóng)村稅費(fèi)制度的主要弊端是“一事一費(fèi)一制”，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范化分配的要求，也不利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。對(duì)于把“費(fèi)”中的鄉(xiāng)統(tǒng)籌納入稅收，人們的看法比較一致；但是，對(duì)于把“費(fèi)”中的村提留納入稅收，人們的看法并不一致。農(nóng)村稅費(fèi)制度涉及農(nóng)村統(tǒng)籌資金制度、農(nóng)業(yè)稅收制度、糧食征購(gòu)制度，這都是關(guān)系國(guó)家利益和農(nóng)民利益的重大問(wèn)題。第二，稅收要經(jīng)過(guò)一定的立法程序，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于嚴(yán)格、規(guī)范；而收費(fèi)則具有較大的彈性，缺乏內(nèi)在的控制和約束機(jī)制。一般地講，由于農(nóng)業(yè)戶的收人低于其他職業(yè)類型農(nóng)戶的收入，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)可低一些；而由于工商個(gè)體戶和私營(yíng)企業(yè)主的收入要高干前兩類型農(nóng)戶的收入，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)可高一些。需要指出的是，由于我國(guó)各地農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平差異很大，全國(guó)難以形成一個(gè)統(tǒng)一的“費(fèi)改稅”辦法，應(yīng)當(dāng)允許各地制定不同的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)。但地方擁有對(duì)地方稅的征收管理權(quán)以及部分的政策調(diào)整權(quán)。可以設(shè)想，將與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的主體稅種；同時(shí)，將鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”，也將其劃為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的主體稅種。這是“費(fèi)改稅”的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)稅是對(duì)糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)征收的一種商品稅。5．改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超編嚴(yán)重，有的地方甚至教師比學(xué)生還多，60％～80％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出用于教師的工資。三是改進(jìn)工作方法。6．加快農(nóng)村政治體制創(chuàng)新步伐。可以在村民委員會(huì)制度和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度下，讓農(nóng)民充分反映其意見(jiàn)。村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和鄉(xiāng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級(jí)組織部門安排。7．實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。總之，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革不能單兵突進(jìn)，必須協(xié)調(diào)一致；不會(huì)一蹴而就，應(yīng)該從長(zhǎng)計(jì)議；不應(yīng)操之過(guò)急，只能循序漸進(jìn)。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村的資本與政策投入，特別是加強(qiáng)和加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和文化教育事業(yè)的投入。要有一套制度安排，使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人相信，他們的當(dāng)選與否完全取決于本地選民，而與其他任何因素?zé)o關(guān)。③增加公共資源使用的透明度，定期向群眾公布收支情況。這就要求做到以下兩點(diǎn)：第一，實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，建立公共物品的需求表達(dá)機(jī)制和決策、監(jiān)督機(jī)制，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要帶頭守法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，往往是上級(jí)安排下來(lái)的。因此，必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率1993年調(diào)整過(guò)，現(xiàn)在看是基本適度的，今后需要做的主要是清理，避免重復(fù)征稅、按人口或田畝平攤?！百M(fèi)改稅”的稅收收入應(yīng)該分為兩部分：相當(dāng)干過(guò)去鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分的稅收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算范圍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)合其他資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排使用；相當(dāng)于過(guò)去村提留部分的稅收歸村所有，其資金使用和財(cái)務(wù)狀況必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金管理。另一方面，地方也應(yīng)擁有一定的稅收立法權(quán)，即地方有權(quán)在全國(guó)統(tǒng)一征收的地方稅以外，結(jié)合其實(shí)際情況，單獨(dú)開(kāi)征區(qū)域范圍內(nèi)的某些稅種。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前的！司題，應(yīng)逐步建立起一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的既有全國(guó)統(tǒng)一、又有適度分散的政府間稅權(quán)劃分的新體制。另外，為了穩(wěn)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也為了減輕征管工作量，上述稅收負(fù)擔(dān)可一定幾年不變。（三）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的對(duì)策選擇1．按照職業(yè)身份將農(nóng)村居民分為幾種類型，分別確定“費(fèi)改稅”的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，做到公平稅負(fù)。（二）農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的方向考慮到改革的現(xiàn)實(shí)可能性，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革宜以“費(fèi)改稅”為核心，與其他方面的改革配套進(jìn)行。然而，二者不合一，村提留就有可能成為一個(gè)“漏斗”，各方面都會(huì)打它的主意。但是另一方面，從上面的分析可以看出，目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革并沒(méi)有十全十美的方案。2．既要規(guī)范稅費(fèi)制度，又要照顧現(xiàn)實(shí)。三、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的思賂。（四）農(nóng)村基層組織管理出現(xiàn)“過(guò)度組織化”問(wèn)題在家庭承包經(jīng)營(yíng)體制長(zhǎng)期不變的制度下，政府如何面對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小的2．4億農(nóng)戶，有效地實(shí)現(xiàn)其獲取糧食和參與農(nóng)業(yè)剩余分配的目標(biāo)呢？事實(shí)上，政府實(shí)行的是強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)組織和管理制度的制度安排：一是繼承原有的農(nóng)村基層組織管理框架，繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級(jí)組織管理體制；二是直接將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織合一，而且不斷擴(kuò)張其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍；三是逐步建立、健全上級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，并不斷通過(guò)擴(kuò)張權(quán)力，代表上級(jí)政府和部門完成各種政務(wù)性工作。據(jù)調(diào)查，自農(nóng)村改革以來(lái)，土地所有權(quán)屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。百有論文網(wǎng)（）（三）不清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為侵害農(nóng)民的利益提供了可能 按照現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，包括土他在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有。目前，多數(shù)地方鄉(xiāng)級(jí)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)急劇膨脹，嚴(yán)重超編，因制度內(nèi)財(cái)力不足，就向農(nóng)民攤派。第二，預(yù)算外資金的收支不向同級(jí)人民代表大會(huì)和村民報(bào)告，缺乏社會(huì)監(jiān)督；而且，社會(huì)單個(gè)成員監(jiān)督預(yù)算外資金的激勵(lì)不足。這不僅是因?yàn)檗r(nóng)民有了私有的財(cái)產(chǎn)和行動(dòng)的自由，而且是因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)其自己對(duì)公、共物品需求的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和承受能力比較了解。即農(nóng)村公共物品能夠?yàn)檗r(nóng)民提供高質(zhì)量的服務(wù)、公平的市場(chǎng)環(huán)境、明晰的產(chǎn)權(quán)制度、嚴(yán)格的法律制度，以保證農(nóng)民人身自由、生產(chǎn)活動(dòng)、生活環(huán)境和私有財(cái)產(chǎn)的安全。農(nóng)民對(duì)公共物品的需求，都會(huì)根據(jù)各自的資源狀況．以對(duì)自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和所處的生活環(huán)境有利為條件。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結(jié)構(gòu)，對(duì)不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)，都是相同的，都是上級(jí)按統(tǒng)一要求下達(dá)的。二、農(nóng)村稅費(fèi)制度存在問(wèn)題的深層原因（一）農(nóng)村公共物品決策機(jī)制不能反映農(nóng)村公共物品的需求狀況，現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品供給與需求不適應(yīng)，極易導(dǎo)致供給過(guò)度等問(wèn)題。百有論文網(wǎng)（）5．折實(shí)征收容易受到糧價(jià)波動(dòng)的影響。在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革中設(shè)立的新稅種，無(wú)疑屬于地方稅范疇。所以，“五統(tǒng)籌”從性質(zhì)上講屬于財(cái)政性資金。在各地的改革試驗(yàn)中，有的已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，并有針對(duì)性地采取了措施。第三，稅費(fèi)合一并且一定幾年不變，實(shí)際上是一種包稅行為，違背了國(guó)家的有關(guān)稅收法現(xiàn)。第一，農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村統(tǒng)籌資金的對(duì)證基礎(chǔ)不同，不能簡(jiǎn)單合并。第二，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收合并征收，其中，根據(jù)具體征收方式的不同可分為以征收實(shí)物為主的方式，其典型是河北正定；以征收現(xiàn)金為主的方式，其典型是湖北棗陽(yáng)的楊擋；以征收實(shí)物與征收現(xiàn)金相結(jié)合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏縣。正因?yàn)槿〉昧松厦娴某尚?，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試驗(yàn)得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)。在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇上，只有湖北楊擋以耕地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體，其他試點(diǎn)均采取“人地結(jié)合”的辦法，百有論文網(wǎng)（）為負(fù)擔(dān)主體，而“三提五統(tǒng)”以人為負(fù)擔(dān)主體。3．存在重大分歧的問(wèn)題。2．不一致但并非關(guān)鍵的問(wèn)題。在稅費(fèi)的穩(wěn)定問(wèn)題上，所有的改革方式。（二）以上幾種方式的異同總的來(lái)看，以上幾種形式的改革都是綜合性的，既涉及到確定證收的標(biāo)準(zhǔn)，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面，只是各自的側(cè)重點(diǎn)有所不同。研討會(huì)由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)韓俊主持。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的核心是現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度。針對(duì)多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長(zhǎng)期薄弱的問(wèn)題，在抓好各項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的前提下，進(jìn)行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)級(jí)政府改制為不設(shè)立財(cái)政的鄉(xiāng)公所，原來(lái)鄉(xiāng)級(jí)政府所屬的經(jīng)濟(jì)部門及其資產(chǎn)通過(guò)“清財(cái)轉(zhuǎn)社”，劃歸鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。鄉(xiāng)村基層組織制度不適應(yīng)家庭承包制的問(wèn)題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對(duì)農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計(jì)算所有稅費(fèi)，折抵征收一定數(shù)量的糧食實(shí)物。農(nóng)民在20年“承包經(jīng)濟(jì)”的制度作用之下，事實(shí)上已經(jīng)逐漸占有了94的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體。改革近20年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實(shí)行按照土地面積攤派大部分稅費(fèi)任務(wù)的實(shí)際辦法，因此，直到這時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開(kāi)支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。但是，政府與分散農(nóng)民之間的交易成本卻大幅度增加。因此國(guó)家對(duì)農(nóng)村的管理成本也較低。這是我們這個(gè)農(nóng)業(yè)剩余太少的農(nóng)民國(guó)家能夠維持?jǐn)?shù)千年的最經(jīng)濟(jì)的制度。本文總結(jié)的試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的教訓(xùn)是：切不可脫離其他制度環(huán)境的約束單純進(jìn)行稅費(fèi)制度改革。農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)象上看是征收多少的問(wèn)題，本質(zhì)上是政府既不可能對(duì)農(nóng)村提供公共品，也無(wú)法與高度分散的9億農(nóng)民進(jìn)行交易。同時(shí)，明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級(jí)合作社作為財(cái)產(chǎn)主體和納稅主體進(jìn)行工商、稅務(wù)登記，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租（承包費(fèi)）、不再承擔(dān)其他稅費(fèi)；最終通過(guò)夯實(shí)基層自治形態(tài)的組織制度基礎(chǔ)，來(lái)保證國(guó)家長(zhǎng)治久安。制改革相結(jié)合。鄉(xiāng)村基層組織制度不適應(yīng)家庭承包制的問(wèn)題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對(duì)農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計(jì)算所有稅費(fèi)，折抵征收一定數(shù)量的糧食實(shí)物。農(nóng)民在20年“承包經(jīng)濟(jì)”的制度作用之下，事實(shí)上已經(jīng)逐漸占有了94的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體。改革近20年來(lái)，中國(guó)農(nóng)