【正文】 整個社會的生活環(huán)境。義務(wù)教育體制的城鄉(xiāng)分割落后于社會需要，不能適應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系在改革中的急劇變化、人口城市化進程加快的社會現(xiàn)實，這可以看作政府在農(nóng)民工子女教育問題上的第一次失靈。在這種政府失靈的情況下， NGOs 應(yīng)運而生，起到拾遺補闕的作用。 經(jīng)濟學上的私人部門理論說明，市場主要是提供私人物品的。 12國務(wù)院， 2021 年 9 月，《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》。江西于都縣黃泥小學 243 名留守學生中，學校成績較好、品行較端正的占 13%，學習成績和品行一般的占 46%，學習成績較差和有劣跡的占 41%。 農(nóng)民工子女 教育問題表明，農(nóng)民工子女目前連最基本的教育起點公平尚沒有完全獲得（ 100 萬失學），在教育過程公平方面遭受普遍的歧視，教育結(jié)果公平更是不敢奢想！ 重視教育是中國的傳統(tǒng)，農(nóng)民工也許更能忍受自身在城市所遭遇的種種不公，但更難接受子女所受到的教育不公平。 教育過程公平，在主觀方面體現(xiàn)在教育者在教育活動過程中公平對待每個俄教育對象，在客觀方面表現(xiàn)在教育活動的有形投入包括師資、設(shè)備、經(jīng)費等方面的公平?！堵?lián)合國人權(quán)宣言》論述：不論社會階層，不論經(jīng)濟條件，也不論父母的居住地，所有兒童都有受教育的權(quán)利。 農(nóng)民工子女教育問題的 實質(zhì)是教育公平權(quán)利沒有得到落實。 9周歲還在上一年級的占 ％，超齡現(xiàn)象嚴重 7。然而，目前，中國農(nóng)民工子女的教育狀況并不樂觀，流動兒童和留守兒童均面臨極大的困境。這 7成少年犯大部分是流動兒童。如果教育不公平，他們將更加難以融入社會，產(chǎn)生嚴重的社會后果。教育是農(nóng)民工子女改變自身命運的最重要的途徑，是農(nóng)民工家庭提升地位的希望。聯(lián)合國兒童基金會（ 2021）的 研究發(fā)現(xiàn)，與中國第一代農(nóng)民工不同，越來越多的農(nóng)民工把孩子帶在身邊，出現(xiàn)“家庭式遷移”的趨勢，流動兒童的比例不斷增加 5（圖 1）。據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署（ 2021）估計，至 2030 年，中國初步完成城市化進程，農(nóng)民工總數(shù)將 達到 億人 4。 4 的戰(zhàn)略定位和愿景、“新 公民學?！钡墓芾砟Ｊ脚c組織框架構(gòu)想、“新公民學?！钡慕ㄐ７桨附ㄗh、 “新公民學校”的辦學特色、項目風險評估等部分組成。 本文為項目研究小組在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，形成的《新公民學校項目可行性研究報告》。項目研究小組成員分赴北京、上海、廣東與浙 江等地進行實地考察，對有關(guān)人士進行了訪談。項目研究小組的 任務(wù)是，通過訪談與調(diào)研，了解農(nóng)民工子女教育的現(xiàn)狀和趨勢，分析“新公民學?！表椖康目尚行裕蚨椖康陌l(fā)展空間，從而確立“新公民學校”的定位，擬定學?；I建和管理的基本方案，最后形成科學的“新公民學?！表椖靠尚行匝芯繄蟾妗? “新公民學?！? 項目可行性研究報告 “新公民學?！表椖垦芯啃〗M 2021 年 5 月 1 目 錄 前言???????????????????????????????? 3 第一章 農(nóng)民工子女教育問題的宏觀背景及分析????????????? 5 一、農(nóng)民工成為中國城市化的主體之一已經(jīng)是一個不容爭辯的事實??? 5 二、教育公平對于農(nóng)民工子女融入城市的重要意義?????????? 5 三、農(nóng)民工子女教育問題嚴重??????????????????? 6 第二章 “新公民學?！钡膽?zhàn)略定位和愿景????? ?????????? 9 第一節(jié) 政府失靈????????????????????????? 9 一、流動兒童教育政策的失靈??????????????????? 10 二、教育政策失靈的根本性原因?????????????????? 11 第二節(jié) 市場的彌補作用與市場失靈?????????????????? 13 一、市場對政府失靈的彌補作用????????????????? 14 二、市場失靈的主要表現(xiàn)???????????????????? 15 三、市場失靈的主要原因???????????????????? 16 第三節(jié) 戰(zhàn)略定位與愿景?????????????????????? 17 一、新公民學校的戰(zhàn)略定位??????????????????? 17 二、高層次總結(jié)新公民學校項目的戰(zhàn)略性問題??????????? 20 三、“新公民學?！表椖吭妇?????????????????? 21 四、“新公民學?！钡母拍??????????????????? 21 五、辦學級別???????????????????????? 22 第三章 “新公民學?！钡墓芾砟Ｊ脚c組織框架構(gòu)想?????????? 24 一、管理體制??????? ????????????????? 24 二、學校資助標準、命名和產(chǎn)權(quán)???????????????? 26 三、人力資源管理?????????????????????? 26 四、財務(wù)管理???????????????????????? 27 第四章 “新公民學?！钡慕ㄐ７桨附ㄗh??????????????? 29 一、學校的籌建和辦學條件??????????????????? 29 二、學校的建設(shè)和運行成本??????????????????? 30 2 三、可持續(xù)性????????????????????????? 31 第五章 “新公民學?！钡霓k學特色?????????????????? 32 一、新公民理念????????????????????????? 33 二、生活化教育????????????????????????? 34 三、借力創(chuàng)新?????????????????????????? 35 第六章 項目風險評估??????????????????????? 39 一、合法性問題????????????????????????? 39 二、“公助”問題???????????????????????? 39 三、 農(nóng)民工流 動性帶來的生源問題????????????????? 40 四、拆遷風險?????????????????????????? 40 五、學?？沙掷m(xù)發(fā)展問題????????????????????? 40 六、政府政策的影響??????????????????????? 41 七、不可抗力風險???????????????????????? 42 表 1：農(nóng)民工子女政策演變????????????????????? 10 圖 1 北京流動兒童增長情況????????????????????? 5 圖 2 2021 年全國農(nóng)民工 收入狀況?????????????????? 16 圖 3 市場失靈原因分析??????????????????????? 16 圖 4 民辦公助的“新公民教育”??????????????????? 17 附件 1 新公民學校建設(shè)基本費用預算???????????????? 43 附件 2 新公民學校運營收支估算?????????????????? 48 附件 3 新公民學校設(shè)備配置及預算????????????????? 49 3 前言 農(nóng)民工子女的教育問題，是南都公益基金會（以下簡稱“南都基金會”）關(guān)注的重要的 社會問題。 為順利完成任務(wù)，項目研究小組主要采取了以下不同的調(diào)查研究方法： （一）通過文獻回顧，從政策、法律和社會各方面，厘清“新公民學?！表椖克幍暮暧^環(huán)境與機遇。訪談對象包括中央、?。ㄊ校┖蛥^(qū)（縣）等各級政府民辦教育主管部門的工作人員 2。全文主要由農(nóng)民工子女教育問題的宏觀背景及分析、 “新公民學?！? 1 中央教育科學研究所教育發(fā)展研究部， 2021 年 4 月完成了《農(nóng)民工子女教育問題研究》。 5 第一章 農(nóng)民工子女教育問題的宏觀背景及分析 一、農(nóng)民工成為中國城市化的主體之一已經(jīng)是一個不容爭辯的事實 第五次人口普查（ 2021 年）表明，中國農(nóng)民工已經(jīng)超過 1 億。 伴隨著農(nóng)民工的不斷增加，是農(nóng)民工子女數(shù)目的迅速增長。 二、教育公平對于農(nóng)民工子女融 入城市的重要意義 教育被看作是實現(xiàn)社會公平的“最偉大工具”。第二代移民的教育是解決移民文化融合的關(guān)鍵切入點，作為第二代移民的流動兒童最終將成為城市的新公民，他們的教育成敗關(guān)系到城市的未來，他們的命運和我們國家與民族的命運緊緊聯(lián)系在一起。 2021 年法國巴黎騷亂、2021 年德國柏林校園暴力與 2021 年美國弗吉尼亞理工大學校園大屠殺等事件，就是很明顯的例子。農(nóng)民工子女只占未成年人口的 10%，而無論在城市或是農(nóng)村，這個 群體已經(jīng)成為未成年人犯罪的主體 占 50%以上。 國務(wù)院婦女兒童工作委員會（ 2021 年）調(diào)查表明，流動兒童上學困難，存在嚴重的失學、輟學和超齡等現(xiàn)象。此外，除少量家庭條件較好的外來務(wù)工人員子女進入公立學校外，大量的流動兒童進入以營利為目的的學校，所接受的教 6 資料來源： 7國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室，中國兒童中心，聯(lián)合國兒童基金會， 2021 年 9 月，《中國九城市流動兒童狀況調(diào)查研究報告》 7 育質(zhì)量低。 所謂教育公平，是指全體社會成員可以自由、平等的選擇和分享各層次公共教育資源?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育權(quán)利。其衡量標準可定位在“讓受教育者都有機會獲得師和個人特點的教育”。農(nóng)民工子女教育問題關(guān)系到社會的和 8 鄒樹新， 2021，《中國城市農(nóng)民工問題》，群言出版社。 11 朱小蔓等， 2021，《走向有質(zhì)量的教育公平》 8 諧、安定與發(fā)展，它不僅僅是農(nóng)民工家庭的問題，而是“我國城市化進程中的重大社會問題”（國務(wù)院， 2021） 12。 9 第二章 “新公民學校”項目的戰(zhàn)略定位和愿景 “新公民學?！表椖渴恰靶鹿裼媱潯钡闹匾M成部分，其戰(zhàn)略定位來自于對政府和市場為農(nóng)民工子女所提供的教育現(xiàn)狀的掃描。對于公共物品，由于其 “外部性 15”，回報率與付出無法對應(yīng)，而且容易造成 “搭便車（ free riding） ”，因此由政府部門提供。政府失靈理論對于中國農(nóng)民工子女教育問題具有很好的解釋力。 13 Weisbrod, B. (1974). Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in ThreeSector Economy. In E. Phelps (Ed.), Altruism Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage. 14 公共物品（ public goods）：公共選擇理論把需要通過集 體行動提供的物品稱為公共物品。接受衛(wèi)生保健的人有助于防止傳染病擴散，這種外部性可成為正面的外部性。也就是說，這些教育政策不能完全滿足流動兒童接受教育的需要，存在失靈現(xiàn)象。 通過對這些教育政策具體內(nèi)容分析，可以看出，在解決農(nóng)民工子女教育問題上，中央政府的態(tài)度是越來越開明，越來越有利于農(nóng)民工子女接受平等的教育，主要表現(xiàn)為：第一，取消流動兒童進入當?shù)毓W校的借讀費，要求學校對流動兒童與本地兒童在管理上做到一視同仁。 11 操作性弱，且將具體辦法下放，導致各地、各級政府在具體執(zhí)行上存在較大的差異。 第 二類，北京、上海等地。 第三類，南京、武漢等地：外來人口壓力較小。而且，據(jù)訪談了解，進入公立學校的流動兒童，大部分是家庭經(jīng)濟條件較好的外來人口 21。這是將流動兒童教育問題另案處理，沒有將流動兒童教育主流化?，F(xiàn)在實行以流入地政府為主的原則，勢必加重流入地政府的財政負擔，于是各地政府為了維護地方利益和部門利益，必然設(shè)法回避責任，為流動兒童上學設(shè)置重重屏障。在北京市委的文件中就提到：“流動人員的急劇增長，使我們常常感到不安，常常反思我們的政策，是否因為降低借讀費而吸引了大量流動人員將多個子女帶到北京” 22。在這種情況下，如果政府通過行政的力量強迫學校接納流動兒童，那么，公辦學校只能通過其他經(jīng)費開支的縮減來滿足流動兒童的教育需求。外來流動兒童對教育資源的分享也造成與原住居民的利益沖突。 第五，財政壓力大。《教育科學》， 2021 年第 3 期， ?，F(xiàn)有公共教育資源無法提供現(xiàn)有 4,000萬農(nóng)民工子女的教育，況且中國的城市化還在迅速地加大這一需求。如果這類商品或服務(wù)由 NGOs 來提供，由于 NGOs 受到了“非分配約束”（ nondistribution constraint），生產(chǎn)者的欺詐行為就會少得多。 通過對政府的分析發(fā)現(xiàn)，政府的教育政策，只能滿足部分流動兒童上學需要，還有很多的流動兒童無學可上。 24 Hansmann, H. (1980). The Rol